事业单位的发生:学理分析与现实基础

□ 李宓斯

在中国，事业单位作为履行政府职能的一类特殊公共组织，是社会事业的主要组织载体。建国以来，事业单位对我国社会发展做出了很大贡献，并伴随着政治发展的过程不断变革，2011年我国事业单位分类改革全面铺开。在学术界，研究事业单位的学者和著作众多，一些机构还成立了专门的课题组。这些研究大多集中在对事业单位管理体制及其改革的探讨上，得出了许多有价值的成果。但在发生学的意义上，研究关于事业单位的任何问题，都要首先了解其发生的机制和条件，而目前对这一本源问题的学术研究并不多，只是零散的见于一些学者的著作中。因此，笔者认为，了解事业单位的涵义和性质，研究其发生机制和存在的现实基础，对合理定位事业单位职能、推动事业单位管理体制改革，具有一定的理论和现实意义。

一、事业单位的涵义和性质:概念的解析

研究事业单位的发生，首先遇到的问题就是:什么是“事业单位”?它有什么特性?只有从内涵和外延上清楚界定“事业单位”，进而分析其特征，才能明确本文的研究对象，为进一步的研究提供逻辑起点。

(一)事业单位的涵义

“事业单位”是一个颇具中国特色的称谓，在国外并没有相对应的名词。在称谓上比较接近的是“公立公益行政机构”(法国《拉鲁斯大百科全书》);在职能上，事业单位所涵盖的范围大致包括了西方语境下所指称的公法行政实体、非营利组织、第三部门、社会团体、政府性企业等概念。《易经》中对“事业”一词的阐释是“举而措之天下之民，谓之事业”，[1](P228)也就是说，“事业”就是为天下人民办事情，其本质是公益性质的。

据学者考证，我国的官方文件中首次使用“事业单位”一词是在1955年第一次全国人大二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算报告》中，此后“事业单位”这一概念在不同时期的官方文件中，有过不同界定。60年代对事业单位的表述，主要集中在经费来源、所有制性质以及劳动成果的表现形式等几个方面。到了80年代，对事业单位不再通过经费来源来界定，在表述上更加强调其活动的性质和目的。90年代以后，随着国民经济的发展和事业单位数量的增加，对事业单位的新的界定开始注重其在社会生活中的独立地位，并着重从设立宗旨、举办主体、活动性质等几个方面进行表述。在1998年4月国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》中，规定“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益的目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。

除了政策、文件中的界定，近年来一些学者也试图从理论角度对“事业单位”进行描述。虽然学界没有形成一致的定义，但这些观点指出了事业单位的一些特征。第一，“事业单位”是一个中国特有的约定俗成的概念，特指我国从事事业活动的一类社会公共组织。这一概念是在我国政治发展的实践中形成的，对非政府组织、企业组织、群众团体等社会公共服务型事业组织的一种概括。[2](P209)第二，事业单位的活动领域相对稳定，以教育、科技、文化、卫生等为主。正是其活动领域的稳定性，使事业单位在长期的发展过程中形成了特定的活动空间，从而维持了组织特征的连续性，并由此形成了一个具有中国特色的社会领域:“事业域”。[3](P5)第三，事业单位是非营利、非政府和非企业性的组织。事业单位的具体性质和职能不同于政府;其活动性质、活动目的和成立条件等又不同于企业。第四，事业单位的核心特征是服务。这一特征从计划经济时代一直保持至今。“服务”意味着事业单位是提供服务的、持续性运作的实体性组织。

综上所述，所谓事业单位是国家为了社会公益目的举办的、代表国家履行公共服务职能的、具有独立法人地位的，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动的实体性社会公共服务组织。作为事业单位，必须同时具备三个条件:一是由各级政府依法设立;二是承担社会公共服务职能;三是资金主要由政府供给。正是这三个条件规定了事业单位的特性。

(二)事业单位的性质

1.一种特殊的社会公共组织

在性质上，事业单位属于社会公共组织的范畴。所谓公共组织，广义的解释就是在一个国家的特定地域社会中，以维护和实现公共利益为目的，按照一定法律程序建立起来的，拥有法定的或者授予的公共权力，并承担相应公共责任的组织实体。[4](P7)在此，可以从事业单位作为一种社会公共组织的普遍性和特殊性两方面来理解其性质。就普遍性而言，事业单位具有公共组织的一般特征:事业单位以追求公共利益为基本价值取向;其活动受政治因素影响较大并带有一定的公益性;拥有一定的公共权力并承担相应的公共责任;组织活动受到高度的公共监督等。就特殊性而言，事业单位又区别于一般的公共组织:事业单位所提供的产品基本是教科文卫体等具体事务，带有很强的服务性;事业单位所从事的活动是政府职能的延伸和具体化，与政府有着密切的关系;事业单位本身属于非权力机构，不能对某一领域的事务直接实施行政管理;事业单位在人员构成上以专业技术人员为主要成分，业务骨干一般都是具有一定技术水平的专家。

2.在政府与企业之间

具体地，事业单位是作为既非政府又非企业的第三方存在的，因此可以通过事业单位与政府组织和企业组织的比较来进一步明确其特性。事业单位与政府组织的区别在于:其一，性质不同。政府组织是代表国家行使行政权力的机构，事业单位是从事某一特定领域社会服务活动的实体组织。其二，职能不同，政府机关的职能是依法管理国家和社会事务，而事业单位的职能主要是提供某种服务以满足人民的文化、生活需求。事业单位与企业组织的区别在于:第一，活动性质不同。企业组织是从事商品生产、流通和服务性经营活动，以生产物质产品为劳动成果的组织。事业单位则是从事非生产性活动，以生产精神产品和知识产品为主要劳动成果的组织。第二，活动目的不同。企业的生产活动是以营利为目的;事业单位从事的服务活动是为了社会公益目的，必须把社会效益放在首位。第三，成立条件不同。企业必须依法登记取得企业法人资格才能从事生产经营活动;事业单位是依批准设立的，目前绝大部分由国家出资建立，大多数为行政单位的下属机构，也有一部分由民间建立，或由企业集团建立，这都需要相关审批部门的批准。

总之，事业单位是依批准设立的、从事社会公益服务的、非营利性的社会公共组织。事业单位是政府权力的衍生物但又不能直接行使行政管理职能，是一些国家机构的分支;提供社会产品和服务但不以营利为目的，从事的是公益性活动。因此，事业单位的性质是非常特殊的。

二、事业单位发生的学理分析

事业单位作为一种组织实体，必然有其发生机制，即是什么原因和条件导致了事业单位的产生。这构成了事业单位的存在依据。从公共经济学的角度出发，事业单位可以看作是生产或提供某些社会产品和服务的部门，在此意义上，事业单位的产出——事业产品就具有了一定的研究价值。为此，笔者运用公共产品理论来分析事业产品及其性质，从理论上推演出:我国范围广阔的事业域和事业产品特殊的生产与提供方式催生了事业单位的发生。

(一)事业产品及其性质

事业单位作为一类社会公共服务组织，其所从事的活动，无论是精神产出还是物质产出，从公共经济学的角度分析，都可以视作一种产品，我们将这种产品称为事业产品。

经济学将包括实物产品和服务产品在内的所有社会产品按性质分为私人产品、公共产品和介于两者之间的准公共产品。按照萨缪尔森的定义，所谓公共产品就是所有成员集体享用的集体消费品，全体社会成员可以同时享用该产品;而每个人对该产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少。[5](PP56－57)这就指出了区分公共产品和私人产品的两个基本标准——非排他性和非竞争性。同时具有“非排他性”和“非竞争性”的产品称为纯粹的公共产品;同时具备“竞争性”和“排他性”的产品为私人产品;还有一些产品，具有有限的竞争性和局部的排他性，即所谓准公共产品。

事业产品并不是一个严格的经济学概念，而是在中国的语境下的一个特有称谓。由于事业单位的活动涉及诸多领域，故而事业产品的范围也十分广泛。事业产品种类繁多、性质各异，并不能简单地以“非排他性”和“非竞争性”为标准加以定性。实际上，事业产品包含了公共产品、私人产品和准公共产品三种类型。事业产品既有义务教育、基础研究、环境保护、公共卫生防疫等公共产品;也包括具有正外部性、市场机制不能充分提供的准公共产品，如成人教育、高等教育、应用研究、非基本医疗等;还包括属于私人消费的私人产品，如企业培训、文化娱乐、家庭教育、职业化的竞技体育等。需要指出的是，这样的划分并不绝对，一项事业产品具体属于哪种类型，是与一个国家的经济发展水平和政府职能范围等因素相联系的，比如高等教育在我国属于准公共产品，但在一些福利国家如瑞典等就属于公共产品。

因此，事业产品实际上是一个由公共事业产品、准公共事业产品和私人事业产品组成的混合产品。它是一类特殊的社会产品，在不同的国家和同一国家的不同发展阶段，有着不同的内涵、包括不同的范围。

(二)我国事业产品的范围

考察我国事业产品的范围，首先要明确我国事业单位活动的基本领域、履行的基本职能。国家发改委地区经济司司长范恒山将我国现有的事业单位分为三类:一是直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位，主要从事的是监管、资质认证、质检及机关后勤服务等类的活动;二是承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位，主要从事的是科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动;三是承担着中介沟通职能、为市场和企业提供服务的事业单位，主要从事的是咨询、协调一类的活动。[6]概括起来，我国有行政支持类、经营服务类和社会公益类三大领域的事业单位。

相应地，三类事业单位所提供的事业产品各有侧重:行政支持类事业单位一般隶属于政府，是政府权力的衍生物，推动着公共产品的生产和公共服务的提供，主要协助政府提供公共物品，以满足社会日益增长的公共消费需求。社会公益类事业单位则主要从事科教文卫和基础设施、公用事业等社会公益服务活动，不履行行政管理职能，其产出更多的是具有不完全“非竞争性”和“非排他性”的准公共产品。而经营服务类事业单位则具有更多的私人组织性质，通过发挥其沟通、咨询职能，保证市场机制的良好运行，因此它提供的事业产品主要是私人性质的。

由此可以看出，我国事业产品的范围十分广泛，既是政府的政策范围，也是第三部门的活动空间，还是市场在其中能够扮演重要角色的广阔舞台。公共产品、准公共产品和私人产品都可以被包含在我国事业产品的范畴之中，无论是义务教育、基础研究、公共卫生防疫，还是高等教育、基础设施、非基本医疗，以及企业培训、职业发展等，在我国都属于事业产品，这与我国社会的基本现实情况具有一定的关联性。

(三)我国事业产品的供给与事业单位的发生

如前所述，我国事业产品的内涵较为复杂，而事业单位管理体制正是为了保证事业产品的有效供给而作出的一种制度安排。那么，在建国后我国特殊的政治和经济体制下，属于我们所指称的“事业产品”范围内的社会产品是如何生产和提供的?在这种“生产—供给”模式下，怎样催生了事业单位的发生?

市场机制、政府机制和社会机制是现代社会物质文化生产和提供的三种基本的制度安排，三者各有优劣。在纯粹市场经济中，一般不区分生产和提供，因为此时消费者和提供者往往是合二为一的。比如，消费者去超市买食品，他并不直接与生产食品的企业打交道，超市成为了生产者和消费者的中介。但超市并不是食品的提供者，因为最终决定是否购买的是消费者本人，因而在一定意义上消费者自己为自己提供物品，单个消费者实际上也是提供者。然而，公共产品需要区分生产和提供，这是由其公益性所决定的，公共产品的提供者和消费者往往是分离的。所谓“生产是指物理过程，据此公益物品或服务得以成为存在物，而提供则是消费者得到产品的过程。与提供相关的是为公益物品或者服务融资以及使用或者消费公益物品或服务，与此不同，与生产相关的是组合各种要素或者投入物来创造产出。”[7](P183)

在公共经济学的意义上，事业产品可以是公共生产，也可以是非公共生产;可以是政府提供，也可以是市场提供或者混合提供。有学者根据事业产品生产和提供方式的不同，将事业产品的生产和提供方式划分为六种组合模式。[8]

以上六种组合几乎涵盖了事业产品生产和提供的所有模式。国外在生产和提供我们所指称的“事业产品”时，根据各自情况一般选择一种或者几种模式。但我国在相当长的一个历史时期内，上述生产和提供方式并没有得到自由的组合，而是基于体制和现实的原因，强制性地采取了公共生产、公共提供的单一模式，即政府组织生产、政府负责提供。事业产品的生产和提供都被纳入到了高度集中的政治经济体制中，按照国家计划生产事业产品，并免费提供给社会公众。

在这种“生产—供给”模式下，政府既要负责提供——做出与消费、融资、安排生产与监督有关的决策，又要负责生产——将各项投入变成产品或服务。同时，我国事业产品所包含的范围又是十分广阔的，这就导致政府的职能范围和服务领域也应当十分广阔。显然，模式上的单一性和范围上的广泛性之间存在着严重的不对等。那么，政府要想仅仅通过公共生产、公共提供的方式满足人民对众多事业产品的需求，就必须设立一些辅助性机构来延伸政府职能，以协助政府完成事业产品的生产和提供，于是事业单位产生了。

三、事业单位发生的现实基础

事业单位在中国的发生，除了学理上的诱发机制外，还有着深刻的社会现实原因。事实上，国外虽没有“事业单位”这个称谓，但其所涉及的各个行业和活动领域都存在。一般而言，国外在处理我国事业单位所承担的这部分社会事务时，大致有三种途径:政府直接组织的方式、政府间接组织的方式和政府出资购买营利性市场主体产品和服务的方式。[9]但在中国，建国以后几乎所有的社会事业都被囊括进了政府的活动范围之内，究其现实原因，主要有以下几个方面。

(一)制度因素

1949年建国以后，我国逐渐建立起以公有制和计划经济体制为特征的高度集权的政治和经济体制，学者孙立平将这一体制下的中国社会称为“总体性社会”。在传统政治体制的制约下，中国的各项“事业”均被视为政治活动而非经济活动或社会活动，对社会事业实行高度集中的管理体制，政府是“全能主义”的。这样，原本可以由其他组织承担的一些事务全部被纳入政府的职能范围中，由政府直接组织。但实际上，政府职能发挥作用的范围并不足以承担诸多的社会事务，那么事业单位作为政府职能的一种衍生物而产生就十分必要了。

同时，事业单位的产生是与当时的计划经济体制相适应的。在计划经济体制下，通过行政手段配置社会资源是一个基本特征，而国家的各项事业资源，也是通过各种行政化方式加以配置和利用的，从而形成了非社会化的资源配置方式。[10]因此，在计划经济时代，我国的事业单位是作为行政系统的一部分而产生和存在的，既是行政执法的机构，又是利用公共资源、直接生产公共产品和公共服务的微观组织。并且，由于所有制结构的单一化和事业活动的非产业化，就从制度上抑制了其他组织兴办社会“事业”的可能性，形成了事业主体的国营化特征。

(二)经济因素

事业单位在中国的产生也是当时经济发展水平的需要。新中国成立之初，百废待兴，经济发展程度远远落后于西方发达国家，摆在人民政府面前的是一个“烂摊子”。经济的发展不足以满足人民日益增长的物质文化需求，加之体制上的限制，仅有的为数不多的市场主体无法充分承担起提供社会产品的责任。许多在市场经济中属于经济行为，可以由市场机制配置的资源、由企业组织生产的产品，对于我国的经济组织来说，却并不具备这样的实力。在当时的经济发展程度下，社会中的经济主体没有能力去兴办学校、医院、科研机构等大型的社会事业，或者即使兴办，对于大多数贫困的人民群众而言，是没有能力去“付费”的。

另一方面，建国初期的中国，并没有一个健康有序的市场秩序和完善的经济活动规则。在国外，有很多企业以商业运作的方式从事教育、科学、文化、卫生、社会服务等事业活动，比如美国的影视文化。因为发达市场经济国家的经济秩序和规范已经比较成熟和稳定，能够为市场中的营利性组织承担社会事业提供一个良好的运作环境。但在当时的中国，既没有成熟的产业和运作方式，也没有有利的运作环境。所以，由政府兴办事业单位来承担起诸多的社会事业在特殊时期的中国是必然选择。

(三)社会因素

最后，按照“国家—社会”二元分析框架，在改革开放以前，我国“国家”与“社会”并未分离，“社会”不是一个相对独立的领域，“强国家、弱社会”的模式长期存在。社会结构是总体性的而非分化性的，社会整合是行政性的而非契约性的。国家机制、社会机制以及市场机制各自作用的领域没有明确的界限，并且国家机制长期占据着较为强势的地位。当时，社会中除了政治权力外，还没有分化出多层次的社会权力，社会的力量很弱小，更不存在“国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的领域所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成，以保护或增进他们的利益或价值”。[11]

在这样的社会状况下，中国的“社会”的成长是缓慢而且艰难的，社会的自我组织能力和自我维持功能都非常微不足道，不足以在公共生活中发挥其应有的作用，也就无法进而产生西方意义上的非营利组织和志愿组织等“第三部门”。政府、市场、社会的互动关系网络没有形成，无法承担起公共事业管理的职能，更不可能实现三者的协同运作。从而客观上使政府在一定的历史阶段内占据公共事业管理的主体地位，几乎成为社会事业唯一的承担者。在这种情况下，政府自然会设立事业单位等一些辅助性机构，来维持整个社会的正常运转。

四、结 语

总之，事业单位的发生是提供事业产品的需要，也是我国现实国情的产物，其存在和发展使一定历史阶段内我国公共事务的管理更为有效。随着经济体制改革的深入和政治体制改革的开展，我国政治、经济和社会较建国之初都发生了巨大的变化，主要体现在市场经济的发展和市场机制的健全、政治体制的完善和政府职能的转变、社会结构形态的变化和“社会”的分离。而另一方面，我国社会事业发展却相对滞后，一些事业单位功能定位不清晰、机制不灵活，影响了公共服务的供给和资源的优化配置。现实表明，事业单位的定位、职能和运作机制已经不能完全适应我国社会的发展，因此，事业单位改革势在必行。2011年，这项改革已经全面铺开，涉及126万个机构、4000余万人。笔者认为，当前事业单位的改革和发展，主要在于转变政府职能、明确事业单位功能定位;创新政府管理方式、完善政府投入机制;同时，积极促进社会力量参与公共服务。未来事业单位的发展，将在进一步明晰国家、市场和社会三者关系的基础上，更加凸显其公益属性，逐步淡化行政属性和经营属性。通过推进分类改革，真正建立起“功能明确、运行高效、治理完善、监督有力”的事业单位管理体制。

[1]易经·系辞[M].北京:中国文史出版社，2002.

[2]徐颂陶，徐理明.神圣的天职:中国现代人事管理[M].北京:中国人事出版社，1996.

[3]赵立波.公共事业管理[M].山东:山东人民出版社，2005.

[4]张东建，陆江宾.公共组织学[M].北京:高等教育出版社，2003.

[5]黄恒学.公共经济学.北京:北京大学出版社，2002.

[6]范恒山.关于事业单位改革的思考[J].学习月刊，2005(1).

[7][美]迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海:上海三联书店，2000:183.

[8]孔祥振.事业单位体制创新研究[D].中国博士学位论文全文数据库，2006(12).

[9]事业单位体制改革研究课题组.事业单位体制改革中需研究解决的几个原则性问题[J].管理世界，2003(1).

[10]杨道田.我国事业单位现状、改革目标与途径分析[J].云南行政学院学报，2005(2).

[11][英]戈登·怀特.公民社会、民主化和发展:廓清分析的范围[J].马克思主义与现实，2000(1).