杭州市加强城乡区域统筹发展的实践与探索

□ 何关新

统筹城乡区域发展，是十六大以来党中央提出的一项重大战略任务。近年来，杭州市委、市政府认真贯彻中央的决策部署，围绕构筑市域网络化大都市目标，加快推进八城区与五县(市)协调发展，有力地推动了以工补农、以城带乡、城乡互动。但在统筹发展过程中，也面临城乡发展不够协调、区域发展不够平衡、“东快西慢，东强西弱”等问题。为此，市委在深入调研的基础上，作出了“以新型城市化为主导，进一步加强城乡区域统筹发展”的重大决策，加强组织领导，完善政策体系，加大财力投入，创新体制机制，加快城乡区域协调统筹发展。

一、统筹城乡区域发展的背景

杭州作为东部沿海经济较发达城市，已处在相当于从中等发达国家水平向发达国家水平迈进阶段，进入城市化加速、工业化提升时期，有基础、有条件、有能力加快城乡区域统筹发展。2010年，全市实现生产总值5945.82亿元，连续20年保持两位数增长;户籍人口和常住人口人均GDP双双突破1万美元;市区城镇居民人均可支配收入突破3万元，达30035元;财政总收入超过1200亿元，达到1245.43亿元，八个城区全部进入全省县级财政收入20强，其中五个城区进入全省10强。主要经济指标列全国省会城市第二、副省级城市第三位。但是，城乡发展差距仍然较大、区域发展仍然不平衡，呈现“城强乡弱，东快西慢”格局，如不加大力度加以改变，会影响全市经济社会可持续发展，影响民生事业改善，影响社会和谐稳定。目前城乡区域之间的差距主要表现在以下方面:

(一)城乡居民收入差距

2010年，杭州市区城镇居民人均可支配收入30035元，农村居民人均纯收入13186元，城乡居民收入比为2.28∶1，近年来每年拉大0.1个百分点。农村居民收入相当于市区城镇居民收入最低的20%部分水平。市区与五县(市)城镇居民人均可支配收入比，最高的为1.51。农民人均收入，萧山区是淳安县的2.29倍。

2010年杭州市区、县(市)居民收入支出对比表 单位:元

(二)区域经济发展差距

区域经济发展不平衡，主要表现为东强西弱、东快西慢。五县(市)行政区划面积占全市的81.5%，户籍人口占全市的37.2%，而五县(市)生产总值只占全市的20%。2010年，八城区GDP总量已经达到4737亿元，而五县市的GDP总量为1208亿元。五县(市)经济总量之和相当于一个萧山区。与10年前相比，五县(市)经济总量占全市比重从2000年20%，增长到20.4%，五县(市)财政收入从15%下降到12.9%。五县(市)经济发展明显滞后于城区。

2010年杭州市区、县(市)经济指标对比表 单位:亿元

(三)城乡基本公共服务差距

由于城乡之间、区域之间经济差距，造成了文化教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的差距，而公共服务的差距也形成了人们生存环境和生活质量的差距。2010年的统计数据显示，人均预期寿命最高的，不是生态环境好的淳安县、建德市，而是城区。80岁以上老人的数量和比重城区明显高于县(市)。

2010年杭州市区、县(市)居民预期寿命对比表

(四)城乡消费水平差距

2010年，全市实现社会消费品零售总额2146.08亿元，比上年增长19.9%，其中乡村消费品零售额71.84亿元，增长17.6%，只占全市社会消费品零售总额的3.3%。城镇居民和农村居民人均生活消费性支出分别为20219元和10267元，两者之比为1.97∶1。每百户城镇居民和农村居民家庭拥有汽车分别为23辆和16辆、空调器214台和111台、家用计算机99台和44台，城乡之比大致为2∶1。

差距就是潜力、希望和后劲，不平衡就是发展的“蓝海”。加强城乡区域统筹、构建城乡区域经济社会发展一体化新格局，有利于转变经济发展方式和城市发展方式，加快农村和五县(市)发展;有利于培育新增点、拓展新“蓝海”，增强杭州城市综合实力和竞争力;有利于缩小城乡差距、工农差距、区域差距，让全市人民共建共享全面小康社会，共建共享“生活品质之城”。

二、统筹城乡区域发展的创新实践

(一)统筹城乡区域发展的战略思路

以新型城市化为主导加强城乡区域统筹发展，是杭州的创新实践。新型城市化相对于传统城市化，其实质上就是将统筹城乡发展战略融入城市化进程，在推进城市化进程中统筹城乡发展。新型城市化以城乡区域统筹发展为目标，以推进人口、产业、技术集聚，转变生活生产方式为重点，优化城镇体系，转变发展方式，完善功能定位，创新体制机制，形成资源集约、经济发展、环境友好、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展的格局。其主要特征:

1、坚持与工业化、农业现代化同步推进。新型城市化不是单打一，不是孤立推进。中共中央“十二五”规划《建议》提出，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是“十二五”时期的一项重大任务。新型城市化坚持“三化同步”，符合现代化建设的普遍规律。工业化、城市化和农业现代化是现代化的基本内容，三者互为条件、相互影响、相辅相成。农业现代化是工业化、城市化的前提和基础。工业化、城市化的起步有赖于农业生产力的发展和农业领域中产品、劳动力、土地、资本等资源要素的转移，工业化、城市化的深入发展也要以农业现代化的加快发展为前提。另一方面，农业现代化必须依靠工业化、城市化来带动，工业化、城市化的深入发展，将进一步增强以工促农、以城带乡的能力，为农业现代化加快发展创造良好的社会条件。在现代化进程中，必须正确处理工业化、城市化和农业现代化三者之间的关系，努力形成“三化同步”、良性互动的发展格局。如果处理不好“三化同步”，就容易陷入“拉美陷阱”。

2、坚持与新农村建设有机结合。新型城市化把城乡作为一盘棋考虑，既抓“城”的建设，又抓“乡”的发展，将城市化与新农村建设有机结合在一起，把两者作为相互包容、互动共进的统一体，建立健全以城带乡、以工补农机制，实现城乡互动、协调发展，促进城市产业向农村拓展，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，现代文明向农村辐射，公共财政向农村倾斜，加快建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。

3、坚持大中小城市和小城镇协调发展。新型城市化把中心镇、中心村纳入城市化建设范围，促进大中小城市和小城镇协调发展。大中小城市和小城镇的功能不同，中小城市服务于区域，小城镇主要服务农村。杭州市提出按照网络化大都市要求，构建“中心城市(杭州市区)—中等城市(五个县城)—小城市(中心镇)—特色镇—中心村—特色村”梯次衔接、功能配套、以大带小、节约土地的网络化、组团式空间结构体系。按照中等城市要求建设县城，按照小城市要求建设中心镇，按照集镇要求建设中心村。富裕农民、提高农民，关键在于减少农民、转移农民。这既是农业发展、农村建设的需要，也是推进城市化、加快人口集聚的必由之路。

(二)杭州统筹城乡区域发展的战略重点

杭州统筹城乡区域发展，坚持以新型城市化为主导，着力于做大做强市区、县城和中心镇，加快推进县城向中等城市、中心镇向小城市转型升级，通过“强城带乡、强工补农”，实现“市县联动、融合发展”，整体提升5县(市)新型工业化和农村现代化水平。到2015年，初步形成规划建设一体化、产业发展一体化、生态保护一体化、要素配置一体化、公共服务一体化、民生保障一体化的新格局，全市城市化率达到72%，农村居民人均纯收入力争达到2.3万元、低收入农户人均纯收入达到6000元以上。

1、推进区县(市)协作。把城区与县市作为一个整体。2011年至2015年，按照产业带动性和地域相连性，杭州主城8个城区和杭州经济开发区、西湖风景名胜区、钱江新城管委会，与5个县(市)建立5个对口联系、联动发展的区县(市)协作组，以产业共兴、资源共享、乡镇结对、干部挂职、环境共保为重点，加快推进八城区与5县(市)捆绑式发展。协作期间，区县(市)共建10个产业集聚平台、城区向对口县(市)转移产业项目累计投资100亿元以上。城区每年安排2.5亿元支持县(市)协作项目建设。参照援川、援疆干部派驻模式，5个协作组分别建立联络小组派驻对口县(市)挂职，负责协作双方的联系沟通等工作。

2、加快中心镇建设。按照培育小城市的目标，全市建设27个中心镇，其中省级23个，市级4个。通过政府推动、规划促动、创新驱动、投资拉动、产业带动和区域联动，把中心镇建设成为经济繁荣、生活富裕、环境优美、文明和谐、集聚水平高、辐射能力强、服务功能强的区域经济社会中心。

3、加快中心村建设。按照小集镇的目标，培育200个中心村，着力培育一批特色村。围绕“人口集中、产业集聚、要素集约、功能集成”等建设内容，突出人口集聚与居住服务功能、公共服务与社会管理职能，把中心村培育建设成为人口集聚中心、公共服务中心和社会管理中心，成为统筹城乡发展的主要平台和重要节点。平原地区中心村的常住人口达到2500人以上，人口集聚率达到80%;山区、半山区中心村的常住人口达到1500人左右，人口集聚率达到60%左右。

4、统筹城乡区域产业发展。围绕产业转型升级，按照区域功能定位，抓住城区“退二进三”、结构调整的机遇，完善布局，提升功能，引导城区制造业、农产品加工业、休闲旅游业、现代服务业和创意产业等向县(市)梯度转移，推动城区与5县(市)产业共兴，促进信息化与工业化、农业现代化联动发展，促进文化创意产业与现代工业、现代农业联动发展。加大产业园区平台建设力度，推进强园强企、强园活企，工业向园区集中，促进产业集聚发展。

5、开展农村土地综合整治。杭州人多地少、居住分散，农民收入日益多元化、对土地的依赖日趋弱化。以土地开发整理和城乡建设用地增减挂钩为平台，整合各类涉农资金，采取综合措施，对农村“田、水、路、林、村、房”实施全面整治，实现“耕地占补平衡有良方、土地节约集约有增量、农民安居乐业有保障、城乡统筹发展有希望”的目标。到2015年，全市农村土地综合整治面积25万亩以上，其中建设用地复垦10万亩以上。

6、“三江两岸”生态景观保护与建设。“三江”就是新安江、富春江、钱塘江。这是杭州的“母亲河”，“三江两岸”总长230多公里，哺育着沿线数百万人口，规划了12座新城、28个城市综合体、8个工业园区、18个现代农业园区。按照“宜居、宜业、宜游”的总体要求，打造“三江两岸”休闲旅游的目的地、经济发展的新“蓝海”、城乡区域统筹的先行区、生态文明建设的示范区。坚持点线面的空间结合。以江为带，连接村、镇、城，贯通园、区、块，融合经济、生态、环境、文化，使“三江两岸”成为一幅美丽的“富春山居”图。坚持保护与开发的有机结合，保护好青山绿水、历史文化遗产、古村落和田园风光，合理开发利用，形成保护和利用的良性循环。坚持生态与经济的功能结合，处理好生态与经济的关系，有序推进现代都市农业、高新技术产业、战略性新兴产业和现代服务业的发展。

7、加强农村文化建设。深化“双千结对、共创文明”活动，广泛开展文明镇、文明村、文明户等群众性精神文明创建和文化、科技、卫生“三下乡”活动，培育新农民、培树新乡风，推进城市文明公共资源向农村延伸，不断提升乡风文明水平，继续推进广播电视“村村通”、文化阵地建设、“东海明珠”等文化惠民工程，促进城乡公共文化资源合理配置、均衡发展。加强对农村优秀民间民俗文化资源的系统发掘、整理、扶持和保护，强化农村文物、非物质文化遗产、历史文化名镇名村、古树名木保护。

三、杭州统筹城乡区域发展的战略举措

(一)加强规划引导

要做到“规划立城、开发建城、开放兴城、政策扶城、富民强城”。坚持以人为本理念，满足人的需要、符合人的发展。按照宜居、宜业、宜乐、宜养、宜商、宜投要求，科学规划、合理布局，强化基础设施和公共服务配套。按照小城市为目标来规划、设计、谋划、建设中心镇，按照小集镇为目标规划、建设中心村，引导人口合理流向，集约利用资源，保护生态环境。彰显特色。不能千篇一律，一种模式、一张脸孔。突出当地优势，体现地方特色，尤其要延续和传承历史文化。协调好综合规划与专项规划、项目规划关系。

(二)加快转型升级

加快农业转型。由传统农业向现代农业转型，平面农业向立体农业、设施农业转变，生产农业向品牌农业、总部农业转变，粗放农业、供给农业向集约农业、生态农业、绿色农业转变，分散经营向规模经营、产业化经营转变，单一生产供给功能向生态、休闲、文化综合功能转变。加快农村转型。由传统农村向农村社区转型，管理型向服务型、居住性向功能型转变，健全培训就业、劳动保障、社会福利、社会管理体系，优化基本公共服务环境，提高农民生活品质。加快农民转型。由传统农民向有目标、有理想、有知识、有技术、有组织的“五有”农民，向拿薪金、租金、股金、流转金、保障金“五金”农民转型，向农民工市民化转型。

(三)深化结对帮扶

着力改善欠发达地区和广大农村的生产生活条件，着力保障社会弱势群体、困难群体的生存和发展。开展“春风行动”。2000年以来，杭州市连续10年在全国率先开展以互助互济为主要特征、以扶贫帮困为根本宗旨的“春风行动”，累计捐款2.69亿元。推进春风行动向农村和“新杭州人”延伸。从冬送“温暖”夏送“清凉”，从一年一度“一阵热”到一年四季“送恒温”，从单一的“输血”到综合“造血”，杭州的帮扶救助从“一阵春风”向“四季春风”跨越，形成了破解困难群众生活就业难问题的“杭州模式”。深化“联乡结村”活动。“联乡结村”是杭州统筹城乡区域发展的一张名片。前4年，全市有970多个部门、2800多家企业参与这项活动，共实施项目9100个，结对资金10.27亿元，其中企业捐资5.4亿元，占53%。从今年起，坚持目标不变、标准不降、力度不减，实施为期5年的新一轮“联乡结村”活动，继续由市领导牵头组建38个帮扶集团扶持欠发达乡镇发展，充实帮扶力量，动员更多市区企事业单位参与“联乡结村”共建活动，萧山、余杭区“村企结对”实现全覆盖，富阳、临安、桐庐结对率达到80%以上，建德、淳安各落实200家以上企业结对到村。实施低收入农户奔小康工程。坚持开发式帮扶和保障救助式帮扶相结合，按照“扶持发展促一批、保障救助帮一批”的要求，因户制宜、分类施策，加快低收入农户增收步伐，确保到2015年全市低收入农户年人均纯收入实现两位数增长、达到6000元以上，增幅高于全市平均水平。深入开展“万名党员干部结对帮扶万户城乡困难家庭”活动和“1+X”社会结对帮持活动。重点帮扶5县(市)农村低保户、农村困难户和低收入农户，帮扶结对责任主体每年至少为帮扶对象办一件实事好事。

(四)完善公共服务

优质教育资源均衡化。扩大名校集团化办学覆盖面，加强城乡中小学(幼儿园)互助共同体建设，推动名校集团化办学向学前教育、职业教育、成人教育、农村教育拓展。打造15年“大义务教育”，普及“3年幼儿园+6年小学+3年初中+3年高中”基础教育。创建充分就业城市。围绕建设覆盖城乡、全民共享的充分就业城市目标，在全市所有农村乡镇、行政村建立劳动保障服务站(室)，发放《杭州市农村劳动力求职登记证》，落实就业帮扶政策措施，抓好学历和技能“双证制”培训，解决好农村劳动力就业再就业问题。健全社会保障体系。建立城乡统筹、全民覆盖、一视同仁、分类享受的社会保障体系。加快推进农村基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险全覆盖，缩小城乡社会保障待遇差距。实施“数字兴农”工程。发挥有线数字电视网络“数字电视服务、农村信息化服务、农村信息工作平台、宽带通信”四位一体功能，实现农村信息服务的普及化、便利化和实用化，着力构建信息发布、音视频会议、视频点播轮播、农村政务等信息化四大平台，完善开发农网信息化机顶盒技术，建设农村信息化节目内容，构建农村信息化运行管理体系，对农村有线电视网络进行数字化改造升级为数字电视，实现农村信息平台的全面接入。

(五)创新体制机制

组织领导机制。成立了城乡区域统筹发展工作委员会和7项重点工作推进领导小组。建立市领导联系区县(市)协作制度，由市委、市政府领导组成5个指导组，分别指导各协作组开展工作，并每人负责联系一个中心镇。资金投入机制。“十二五”期间，市财政共安排100多亿元用于统筹发展。其中，每年投入“三农”资金10亿元以上，并按比例保持逐年增长;市财政每年将新增10亿统筹城乡专项资金，用于支持5县(市)发展。城区每年安排不少于2.5亿元区县协作资金，用于支持协作县(市)项目建设。在全国率先建立农村公益金制度，首批253家企业捐赠了9000多万元。绩效考核机制。科学评价城乡区域统筹发展创新机制的绩效，及时跟踪推进成效，全面分析政策效应，为深化、完善、提升城乡区域统筹发展提供科学依据。