社会管理创新的实质与政府改革——社会管理创新的杭州经验与启示

□ 周红云

一、引 言

党的十六大以来，社会管理与社会建设已经被纳入中国特色社会主义建设的总体布局，成为构建社会主义和谐社会的重要战略部署。最近，加强和创新社会管理被提到前所未有的高度，成为各级党委和政府工作的重要议题。

然而，社会管理到底是什么，如何进行社会管理创新，理论界和实践界都还没有清晰的统一认识，甚至还有许多认识上的误区。例如，有人认为，所谓社会管理就是管理社会，社会是管理的对象，政府是管理的主体，减少社会矛盾和冲突、维护社会稳定则是管理的目标，因此，作为政府重要管理职能之一的社会管理，就是政府对社会的管理和控制，达成社会稳定和有序。而社会管理创新则被理解成政府管理和控制社会的内容、手段和方式等的创新。那么，社会管理到底由谁来管理(管理主体)、管理什么(管理客体)和怎么管理(管理制度和机制)?社会管理创新的实质又是什么?

与将社会管理看作是政府管理和控制社会的观点不同，我们认为，社会管理至少包括两个基本面向:即社会的自我组织和自我管理以及政府对社会的管理。一方面，社会管理首先应该强调社会的自我组织和自我管理，因为从根本上说，最广泛起作用的、维持社会稳定和社会秩序的自动调节机制必定是公民和社会组织的自我管理。社会中公民和社会组织的自我管理是维持社会秩序和社会稳定的根本条件，如果没有社会的自我组织和自我管理，公民和社会组织的一切活动都依靠国家和政府发出指令实施控制，那么，国家和政府将不堪重负，社会秩序和社会稳定也难于维持。从这个意义上说，为了维护社会稳定和社会秩序，国家和政府首先应该致力于促进社会的成长和发育，致力于提高社会自治能力和水平。因此，国家和政府培育强大的自我组织和自我管理的社会，正是政府社会管理的首要职能。另一方面，社会自治与政府对社会的管理应该是一枚硬币的两面，社会自我组织和自我管理并不排斥政府对社会领域进行的公共管理活动，而且在作为国家机构的政府存在的历史时期内，社会管理必定成为政府不可推卸的重要职责。当然，政府的社会管理职能区别于政府其他管理职能，它更侧重于对公民社会自身无法自我管理的社会事务和社会生活的管理，政府的社会管理职能必须以公民社会自我组织和自我管理为前提和基础。

因此，要很好地理解社会管理和社会管理创新，就必须明确政府与社会之间的关系定位。在社会管理中，在政府与社会的力量对比中，重心必将向社会倾斜，政府与社会的关系也将由“政府本位”向“社会本位”转变，原来政府控制和管理社会的观念必须让位于调控、引导、服务和整合社会的观念，政府对社会的统治观念必须让位于政府与社会的合作治理。因此，重新树立“社会本位”和治理理念，以“社会本位”为原则，逐步培育社会的独立性、自主性和自治性，树立政府为社会服务、政府对社会进行适度干预的理念，实现政府与社会的合作治理，从而使社会管理走向社会治理，才能建立起现代意义上的社会管理，实现社会秩序和稳定。

社会管理创新就是要实现社会管理向社会治理的转变，实现由政府对社会单向度的管控向政府与社会对社会公共事务管理的合作治理转变。杭州复合治理实践就是政府不断培育社会，并与社会共同实现公共事务的合作治理。从这个角度来说，杭州的复合治理实践是社会管理创新的典型做法。同时，杭州复合治理实践带给我们一个重要启示:社会管理创新绝不是简单的政府管理社会的内容、方式或者手段的创新，其实质是一场政府改革。

二、杭州的复合治理实践① 关于杭州复合治理实践更多资料可参考:周红云、刘铎，“政府职能转移:新的理论基础与路径创新——杭州市‘社会复合主体’实践的启示”，中央编译局课题组，2008－2009年，内部报告;“完善新型治理机制，提升城市善治水平——杭州市‘民主促民生’的创新实践”，中央编译局课题组，2009－2010年，内部报告;杭州市课题组:“社会复合主体培育和运作机制研究——关于培育和谐社会新型创业主体的探索与思考”，内部资料;以及杭州市发展研究中心:杭州社会管理创新调研报告，2011年4月，内部资料。

(一)杭州复合治理探索的三个阶段

随着社会主义市场经济和民主政治的深入推进，对政府治理的改革要求变得日益迫切。杭州作为我国经济最发达的都市之一，也抢得了民主治理改革的先机。从本世纪初开始，杭州市就着手进行政府的治理改革，至今大体经历了三个阶段。

一是寻找民主治理目标。本世纪初，杭州就率先认识到，“国家之间的竞争、城市之间的竞争、企业之间的竞争，往往首先表现在理念、思路的竞争上。”谁的理念先进、思路超前，谁就能在竞争中赢得主动，占领发展的制高点。于是，杭州市委、市政府将中央精神与杭州实际相结合，在治理实践中努力探索具有杭州特色的治理目标。经历多年探索，杭州先后提出了“精致和谐、大气开放”的城市人文精神，“和谐创业”的杭州发展模式，“生活品质之城”的城市品牌战略。这些治理理念的提出，是杭州把中央精神和地方实际紧密结合的产物，在特定阶段从经济、政治、文化、社会、生态等方面整体性地推动杭州的发展。

二是培育治理主体、完善治理结构。在提出了新的治理观念和明确了治理改革的目标之后，杭州市也认识到政府不应该成为城市发展的唯一主体，杭州的发展必须培育新型治理主体，完善治理结构。于是杭州创造性地提出“社会复合主体”的概念，强调以事业发展、项目带动为立足点，积极鼓励和推进党政界、知识界、行业界、媒体界等社会主体之间的互动，形成多方参与、主要以协商方式解决所面临问题的合作形式。截至2008年末，杭州共培育社会复合主体20多个，从杭州与浙江大学的校际复合主体开始，陆续完成了西湖、西溪、运河三大综保工程，培育了大量行业联盟，创立了西博会、动漫节、休博会等多个金牌会展，实现了城市的全面发展。

三是完善治理机制。在培育社会复合主体的过程中，杭州市进一步认识到:解决民生问题，政府的作用很重要，但仅靠政府的力量显然是不够的，政府不可能包揽民生。改善民生，最终还需要发挥民众自己的积极性、主动性和创造性。由此，杭州进入了完善治理机制的新阶段。2009年以来，杭州通过建立健全“民主促民生”的工作机制，不断拓宽民主参与渠道，创新民主参与方式，健全民主参与制度，为有效改善民生、促进社会和谐提供了机制保证，并努力践行中央所要求的“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享、发展成效让人民检验”。

(二)杭州复合治理实践的具体做法

杭州政府的治理改革可以归纳为“复合治理”实践，它是一个系统工程，由“构建社会复合主体”、“民主促民生”、“开放式决策”等一系列相互关联、相辅相成的改革举措构成。

(1)构建“社会复合主体”

杭州市在城市发展中，积极借助民间组织的力量;但是，政府并不是通过简单地把政府职能外包出去的做法，而是吸纳民间组织，与政府组成“社会复合主体”，整合多种资源，促进特色行业发展，推进重大项目建设，发展文化社会事业，提升城市发展层次，共同实现对城市公共事务的治理。

从提出社会复合组织至今，杭州市大致形成了20多个有代表性的社会复合主体。社会复合主体与其他社会组织一样，都有一定的组织使命和明确的组织目标，但总体来说，社会复合主体属于一种松散化的组织，人员专兼结合，在运行机制具有灵活性的特点。社会复合主体设置往往针对特定工作、特定项目，随着项目变化可转换组织结构和运作模式。在设立时往往采取常设机构与临时机构相互支撑、人员交叉兼职的方式，弹性较大。总体来说，社会复合主体具有三个明显特点:

一是架构多层复合。社会复合主体在架构上呈多层联结、纵横交错、条块互渗的网络状，形成既发挥分层活力、又注重整合运作的有机体。

二是成员多元参与。社会复合主体由党政界、企业界、知识界和媒体界联动运行，你中有我，我中有你，彼此关联，资源整合。

三是功能互补融合。社会复合主体往往既具有引导、协调、管理职能，又具有创业、开发、经营职能，各种职能互补衔接。

(2)“民主促民生”

民主促民生，是杭州市在贯彻落实党的十七大精神、践行科学发展观和提升城市治理水平过程中推行的一项重要改革创新。通过一年多的探索，杭州市明确了“民主促民生”的重要意义、指导思想、主要目标、基本原则，建立起“民主促民生”的决策机制、执行机制、评估机制和保障机制，在推进党政决策科学化、民主化，规范民生工程的民主参与机制，以及发挥媒体的宣传引导和舆论监督作用这三个重要领域形成了完善的治理机制和具体的工作形式，取得了丰硕的成果。其中，以下四个方面的创新尤其值得称道。

一是提出“以民为先”。在“以人为本”的基础上，杭州创造性地提出了“以民为先”的新理念，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益当作建立以民主促民生工作机制的根本出发点和落脚点。做任何工作、办任何事情，都要坚持以群众呼声为第一信号，以群众利益为第一追求，以群众满意为第一标准，努力做到“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享、发展成效让人民检验”。

二是提出“三位一体”。杭州创造性地提出党政、市民、媒体“三位一体”是建立以民主促民生工作机制的主要力量。在推进改革发展特别是实施民生工程中，充分发挥党政主导力、市民主体力、媒体引导力，搭建民主协商平台，引导市民以民主协商的方式解决不同利益个体、群体之间的矛盾，实现发扬民主与改善民生的相互促进。

三是提出“四问四权”。杭州提出“四问四权”是建立以民主促民生工作机制的程序保证。在推进改革发展特别是实施民生工程中，杭州市委市政府坚持问情于民、问需于民、问策于民、问绩于民，“干不干”让百姓定，“干什么”让百姓选，“怎么干”让百姓提，“干得好不好”让百姓评，切实落实人民群众的知情权、参与权、选择权、监督权，做到大家的事大家来办。

四是提出“关注少数”。在继续强调“服从多数”的基础上，杭州创造性地提出要“关注少数”。“服从多数、关注少数”成为以民主促民生工作机制必须遵循的民主原则。在推进改革发展特别是实施民生工程中，要坚持服从多数，不因为少数人的意见而动摇决心，不因为少数人的利益而影响多数人的利益。同时要关注少数人的诉求，建立完善民主协商机制，促进社会公平与正义。

(3)“开放式民主决策”

开放式决策是杭州“民主促民生”战略中的重要改革举措。党的十七大报告提出，要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，增强决策透明度。民主促民生战略通过“四问四权”，形成了一种开放式决策的新模式，从追求“最优决策”到力争“人民满意”，是公共事务决策机制的重大转变。

一是从“封闭决策”向“开放决策”转变。过去，政府决策是政府的事情，跟人民群众没有关系。杭州市政府创造性地提出“四问四权”，真正让政府决策向社会开放，让社会参与到政府决策中来。民主促民生战略，就是通过各种民主渠道充分了解民情、民意，党和政府从人民群众那里得到第一手信息，正确判断需要解决的民生问题，真正实现“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，并从时间上分清民生问题的轻重缓急程度，科学确定解决民生问题的先后次序和途径方法，真正解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，满足人民群众最紧迫的需求，保障人民的基本权益，避免了主观臆想决策、情绪化决策、相互推诿和不负责任，避免官僚主义和形式主义。

二是从“最优决策”向“满意决策”转变。过去，政府决策的指导思想是最优决策，但是最优决策通常是一种理想，在现实中往往难以实现。这既因为政府了解社会需求的信息不对称，也因为人民群众本身就是一个利益不可能完全一致的群体。民主促民生，正是通过民主机制解决民生中一系列决策和执行的问题，充分调动了人民群众积极性，使民众诉求和表达得到落实，使“民主”成为城市管理科学决策、手段创新、改进作风、提升服务水平的重要手段之一。民主促民生，努力让群众成为决策的主体，变政府替民做主、为民做主、代民做主为“让民做主”，决策的根本原则从追求“最优方案”演变为力争“人民满意”。

三、对杭州复合治理经验的分析

杭州市复合治理的实践，走在我国民主治理改革的前列，有着重要的示范意义。下面对杭州复合治理实践的不同方面进行简单的学理分析。

(一)杭州复合治理经验的实践价值

杭州市构建“社会复合主体“、“民主促民生”和“开放式决策”等一系列改革举措在政府与社会之间构建起一种新型合作伙伴关系，在不断培育和提高社会自我管理、自我服务、自我教育、自我监督等自治能力的过程中实现了社会管理创新，从而逐步实现社会管理向社会治理的转变。

首先，“社会复合主体”是政府职能转移的创新路径。

通过构建“社会复合主体”，吸引民间组织主动参与，承担政府职能，杭州市实现了政府职能转移。比如在丝绸女装复合主体中，政府充分发挥行业协会、专业设计师、商会、商户的积极性，让它们参与制定行业发展规划、开拓行业发展空间等，既大大减轻了政府负担，又取得了良好的发展效果。

与传统的政府职能外包相比，在社会复合主体中，政府并没有完全退出，而且作为复合主体的一个重要分子，发挥其应有的作用。在复合主体中，政府的地位与行业协会、专业设计师、商会甚至商户的地位都是平等的，大家在复合主体这个平台上共同谋求行业的发展壮大。

通过构建社会复合主体，充分发挥不同主体的积极性，政府既保证了不缺位，即政府保留了更适合其履行的职能(如规则的制定等)，同时大部分的职能实现了转移，这是政府职能转移的一种新路径。

其次，“民主促民生”是中国特色民主治理模式的新探索。

在杭州，市民的民主意识、深厚的民主文化、多样的民主参与方式等民主因素，无不渗透在人们日常生活的方方面面。“发展民主”是政府积极推进的目标。杭州市政府清醒地认识到“民主是时代呼唤、人民要求”，创造性地提出了“民主是一种生活方式、一种创业路径”，把推进民主政治的战略目标具体落实到现实的制度设计上，努力探索一条推进中国特色民主治理的现实道路。这一探索具有以下两个基本特点:

一是以民生为依归的民主。民主和民生不能割裂，尤其是在我国政治经济社会文化发展的现阶段，脱离民生搞民主，是空洞的民主。以民生为依归的民主，是用民主的程序切入民生的问题，既体现了民主的重要意义，也真正提高了人们的生活品质。民生问题关系到每一个社会成员的生存发展，涉及公民的基本权益问题，具有基础性、广泛性和多样性。以民生为主题，充分调动了人民群众的参与意识。通过构建民主促民生工作机制，杭州的民生工程从“进景区”、“进大街”扩大到“进小巷”、“进小区”、“进家庭”，让“生活品质之城”的阳光洒到杭州的每一条背街小巷、每一个住宅小区、每一处庭院和楼栋、每一户家庭、每一位杭州人和“新杭州人”，人民群众真正成为民生工程实施的参与者、监督者和受益者。伴随民生工程的开展，人民群众的参与意识不断提高。围绕民生问题推进民主建设，是社会主义民主政治建设和社会建设的一个最佳结合点。

二是以协商为特色的民主。以民主促民生，畅通了干群沟通渠道、创新了干群沟通机制。党员干部与人民群众在现场交流、同台对话、互动沟通、平等协商的过程中，交流了思想、增进了理解，大大拉近了干群之间的距离。“民主促民生”把协商民主提到了人民群众的日常生活当中。

最后，“开放式决策”是拓展公民有序参与的新渠道。

一是公共事务民主决策。围绕背街小巷改善、危旧房改善、庭院改善、农贸市场改造提升、“停车新政”、“免费单车”等一系统重大民生工程，杭州不断拓宽民主参与渠道，创新民主参与方式，健全民主参与制度，保证人民群众当家作主，使发扬民主成为改善民生的动力，成为推动科学发展、促进社会和谐的保障，促进了城市公共事务的民主决策。

二是扩大公民有序参与。通过民主促民生战略的实施，杭州充分实现了扩大公民有序参与的目的。如在“光复路148号厕所分配问题”的案例中，危旧房改善工程中只涉及3户人家的一个偶然事件，经媒体披露后在短短3天里就收到上万份热心市民对解决方案的投票，充分证明关系老百姓切身利益的民生问题是市民关注的焦点，也是民主参与的热点。

开放式决策以组织为载体，以协商为手段，充分保证了政治参与的有序性。杭州市政府通过培育社会复合主体，造就了一大批各种形式的社会组织，初步培育起一个理性的公民社会，成为人民群众有序政治参与的基础。民主促民生的实施，进一步促进了社会组织的健康成长，同时在政府和社会之间建立起协商民主的基本框架，充分保证了社会力量参与政治的有序性。

(二)杭州复合治理实践的理论价值

(1)杭州复合治理实践与“治理与善治”理论

杭州复合治理实践首先体现并践行了“治理与善治”理论。“治理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。

在杭州复合治理的实践中，我们看到，任何一个项目，实际上都是一个多方参与、持续互动、相互协商以达成方案的过程。在这个过程中，我们看到“咨询”、“听证”、“协调”等典型的治理机制在发挥作用。构建社会复合主体，就是要改变过去政府完全主导的决策和运作模式，吸纳民间组织参与，共同行使权威、共同承担责任，以复合治理来实现政府职能的转移。

(2)杭州复合治理实践与“公民社会”理论

治理实施的一个前提条件，是一个独立的、能够跟政府相对应的公民社会的存在。改革开放以来，随着社会主义市场经济和民主政治的发展，各种各样的民间组织大量涌现，一个相对独立的公民社会正在中国迅速崛起，并且对社会的政治经济生活发生日益深刻的影响。中国公民社会的兴起，是中国社会整体进步的重要表现，它不仅有助于推进中国特色的民主政治和政治文明进程，而且也有助于市场经济的健康发展，有助于提高中国共产党的执政能力，有助于构建社会主义和谐社会。

民主促民生战略的实施，除了进一步促进了各类社会复合主体的发展，如各类行业协会等等，还积极鼓励基层社区探索建立“居民自治小组”、“住户协商会”、“义务监督员巡查小组”等社区社会组织，通过社区社会组织来解决涉及人民群众的利益调整问题，提高了社会自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力。这些协会组织和各类社区社会组织共同构成了杭州的公民社会，公民社会和政府通过构建复合主体和健全“民主促民生”机制，建立起新型合作伙伴关系。

在杭州复合治理实践中，我们看到了一个公民社会的雏形。大量的民间组织发育起来，如行业协会、商会等，它们有意愿、也有能力参与到公共事务的治理中来。当然，我们也应该认识到，杭州社会复合主体中的民间组织，很多还不是真正意义上的草根的民间组织，很多是所谓官办的或者半官办的民间组织，但是，这些组织至少在目前构成了公民社会的雏形，在治理中起到了积极的作用。以后，随着制度环境的改善和政府的积极培育，必然会出现更多的草根性的民间组织参与到治理中来。

(3)杭州复合治理实践与“参与民主”理论

在杭州复合治理实践中，还体现了另一种民主形式，即“参与民主”。金耀基认为，中国式的民主，更容易在“治道”(治理)中产生，而不是“政道”(政治)中产生。这是根源于中国人自古就更关注于“治理”的问题，而不是“政治”的问题，即中国人对政府如何管理社会等“治理问题”非常关心，而对于选举等“政治问题”则关心较少。西方学者也提出，民主的实质也不再是投票的游戏，而在于公民对公共事务管理的实质性参与。

在杭州复合治理实践中，我们看到，各种民间组织参与到公共事务的治理中来，表达它们的意见，行使它们的权利，施加它们的影响，这相对于过去政府“一言堂”式的公共事务的决定模式来说，是一种更为民主的公共事务治理方式。

治理与善治、公民社会和参与民主的相关理论，让我们认识到，政府职能之所以要转移，政府之所以要首先改革，决不仅仅是为了克服“政府失败”，也不仅仅是为了提高行政效率，而是要实现治理，要培育公民社会，要实现参与民主。

四、启示:社会管理创新的实质是政府改革

杭州的复合治理实践不仅展示给我们社会管理创新的诸多经验，同时，它启示人们:社会管理创新绝不是政府管理社会的内容、方式或者手段的创新，它首先要求政府自身的改革。主要表现在以下几个方面:

首先，从全能政府到有限政府的转变。转变政府职能，树立有限政府的理念，是社会管理走向社会治理的首要步骤。在我国传统社会，国家占据了整个社会的空间，或者说整个社会被完全包纳在国家范围之内，整个社会生活在一个全知全能的强大国家和政府之下。传统社会管理通常表现为政府凌驾于全社会之上，习惯于包揽一切社会事物，习惯于对社会成员的控制而非服务，习惯于替公民做主而非共同治理。改革开放后，随着社会主义市场经济体制的建立与深入，一个相对独立的公民社会已经在中国迅速崛起，市场的发育和(公民)社会的初步形成意味着市场、社会从国家和政府中逐步分离出来，政府、市场和公民社会各领域的职能也相应分离。因此，转变传统社会管理理念，树立政府与社会共治的新理念，必然要求加快政府体制改革，厘清政府的职能定位，解决好管什么和怎样管的根本问题。相反，政府角色转换和职能转变不到位，必然出现政府在社会管理中的越位、错位和缺位，必然出现政府管了不该管或管不了而该管却没有管好的现象。要强化政府制定规则和进行监管的“掌舵”功能，科学设置政府的社会管理机构、划分政府的社会管理部门的权限，避免出现政府在社会管理中走向“总揽一切”或“过度退让”两个极端，避免政府对那些管不好也管不了的社会事务进行直接干预和管理，避免政府社会管理部门之间管理权限的交叉和重复，以免造成社会管理效率低下和成本提高等。

在切实转变政府的社会职能、建立有限政府、进一步剥离政府包揽和直接从事的社会管理事务的同时，应积极培育和发展各类专业性的非政府组织和社会组织，发挥公民和社会组织在社会管理和公共服务中的作用，以取代和填补政府退出领域的管理。目前，随着公民社会在完善市场经济体制、转变政府职能、扩大公民参与、推进基层民主、改善社会管理等方面发挥的作用日益重要，政府职能转移和恰当退出、发挥社会组织在社会管理与公共服务中的作用、扶持和培育公民社会的成长已经成为政府面临的重大理论和实践问题。杭州的“社会复合主体”建设为杭州社会管理创新创造了前提条件。

其次，从管制政府到服务政府的转变。变管理为服务，推动政府公共服务体制改革是从社会管理走向社会治理的必经路径。社会管理创新要求政府必须坚持公共服务是社会管理的前提，没有社会服务，也就谈不上社会管理，建立服务政府的理念，改变原有的自上而下的控制式管理模式，而注重社会服务、社会发展和社会建设，建立公共性财政体系，从满足公民社会需求出发，大力进行社会发展和社会服务的投入，逐步从管制走向服务。在我国，政府的管理职能定位于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。虽然社会管理和公共服务是政府两个不同的职能，而且，政府的社会管理和公共服务职能之间也有着实质性区别，政府的公共服务职能强调政府的“产品输出”功能，强调的是对社会的给予方面;而政府的社会管理职能强调的是政府“产品输入”功能，强调的是对社会权利的收归方面;然而，事实上，政府的社会管理和公共服务职能正是一个事物的两个方面，只有社会管理而没有公共服务，那不符合现代社会的发展方向;只有公共服务而没有社会管理，政府也提供不了优质的公共服务。政府的社会管理职能的实现一定是建立在公共服务职能的前提下，政府只有将社会管理寓于社会公共服务中，首先实现了公共服务的职能，才谈得上在服务基础上的社会管理，没有社会公共服务，就没有社会管理。只有本着服务于社会，定位好政府的功能角色，建立起有限政府和服务型政府，才能建立起现代意义上的政府社会管理。

公共服务体制创新就是要建立以政府为主导、多元化的投资体制与管理体制，以打破政府垄断，激励市场、社会组织和个人作为公共服务的提供主体共同参与到社会服务过程中，形成公共服务多元供给体制;实现基本公共服务均等化，建立人人共享的基本公共服务体系;改善公共服务绩效，从而最大限度地满足人民群众不断增长的公共需求。杭州“以民主促民生”的做法最生动地实践了管制政府向服务政府的转变。

最后，从权力政府到责任政府的转变。坚持公民社会理念，建设权利性社会，树立责任政府的理念，是社会管理向社会治理转变的必然要求。所谓权利性社会是指政府的根本责任在于保障公民权利，并使公民享有各种政治、经济、社会和文化权利，达到社会合作和社会互助的一种社会政治状态。在社会管理领域，社会管理创新要求政府坚持公民社会理念和权利社会理念，从权力政府转变为责任政府。在社会管理中，政府的责任主要表现为:坚持社会公平正义，促进人民群众享有基本公共服务的权利平衡和机会均等，维护公民各项基本权利，切实保护社会弱势群体的利益;培养公民的参与意识和参与能力，促进公共参与的发展，真正体现和维护公民参与国家各项管理的基本权利，促进社会的自我管理、自我服务和独立发展。

权力政府向责任政府的转变还要求政府在社会管理中坚持市场手段与法治手段相结合。政府要把经济生活“总指挥”的角色让位给市场机制，通过市场机制的作用实现资源的最优配置，政府职能从以前重生产建设、重经济干预转变到社会发展和社会管理的职能上来，从全面控制经济领域的管理中腾出精力和空间来完成那些因市场失效而需要政府加强的社会管理职能，并且通过制定社会政策和法规，通过法治的手段管理和规范社会组织、社会事务，调节和平衡社会利益，化解社会矛盾和社会冲突，维护社会公平和正义，促进公民的基本权利，达成社会秩序和稳定。“开放式决策”的探索则明确体现了杭州对从权力政府向责任政府转变的不断追求。