公民社会参与在治理腐败中的功能及实现

常若云

(中共郑州市委党校科研处，河南郑州450042)

一、公民社会参与治理腐败的必要性

1．公民社会的内涵。公民社会又称为民间社会或市民社会。归纳各国学者提出的不同定义，公民社会的内涵大体可以分为二类:一类是政治学意义的，一类是社会学意义的。政治学意义上的公民社会是强调保护公民权利和公民政治参与的民间组织和机构，是指相对独立于政治国家和市场经济组织的公民结社和活动领域［1］，是指国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的民间组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的“第三部门”［2］。社会学意义上的公民社会强调它的“中间性”，即公民社会是介于国家和家庭、企业之间的中间领域。可见，公民社会是与政治国家相对应的一个范畴，它遵循的是自由交往和平等讨论，以达成相互理解和协调行动，最终实现公民的物质利益和保障公民权利的目的。它是相对于政府而言的非官方的社会结构和过程，其构成要素:一是公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，由经济、宗教、文化、知识、政治活动及其他公共领域中的自主性社团和机构组成，他们在经济上和政治上独立于政府;二是这些社团组织由社会成员自愿地结合而形成，并享有自主权，以保障或增进成员的利益。

公民社会不仅是现代民主国家的一个重要特征，而且是现代社会生活和政治生活中的重要组成部分，它在政治、经济、文化各个领域都发挥着重要作用。改革开放以来，在中国的社会中大规模地催生了民间组织，这些民间组织内部及其与政府之间的互动关系日渐成为中国社会政治生活的一个重要方面。

2．公民社会是联系政治系统和经济系统的中介环节，为预防腐败和反对腐败创造了条件。一是公民社会的发育培育了独立的、自由的、理性的人，为制约国家权力培育了重要主体。中国是经历封建社会时间较长的国家，社会生活中至今仍然存在许多封建的东西，如官本位观念、等级特权心态、官僚主义作风、情大于法的现象以及家长制等等，这些现象存在的一个重要原因是人的独立性、主体性和个体的自由发展不够，而这些只有通过市场经济和公民社会的发展才能克服，并在公民社会的发展中培养公民的政治民主素质。对此，托克维尔认为，“用什么办法能使人们养成权利观念，并使这种观念能被人们所牢记。结果发现，这只有让所有的人都和平地行使一定的权利”。托克维尔还认为，公民社会是免费的民主大学校，公民可以从中学到团体生活的理论，并培育人们在更高层次、更大规模上参与合作的资本。公民社会刺激公民政治参与的主动性和积极性，从传统的“要我参加”变为“我要参加”，并且在公民社会中公民的民主技术和效能得到了提高，公民的民主权利和意识得到了培养和锻炼，从而形成与社会主义政治文明相适应的公民文化，真正地对国家权力形成制约。二是公民社会的发育促进了社会组织的分化，为消除市场经济和国家权力的负面效应提供了可能。市场经济会带来个体利益的无限膨胀，会使社会成为黑格尔所说的“个人私利的战场”、“一切人反对一切人的战场”和“私人利益跟公共事务冲突的舞台”，公民社会的社团组织及其形成的“习惯法”“不仅有助于调节个人之间、阶级之间、以及社会和国家之间的关系，而且有助于调节它们相互之间的关系”。这种自主自律增强了市民社会秩序的活力和发展能力，限制了市场经济的负面效应。因此，个体的利益追求必须被限制在一定的规则和价值体系之内，而这种规则和价值体系只能由国家或公民社会来提供。公民社会组织如同业工会、商人同盟、银行家组织、工匠协会等等制定并执行其独特的内部法则和外部联系规则，成为连结政治系统和经济系统的中介环节，它能有效发挥其代表特定利益团体进行利益表达、利益综合的作用，实现利益折中，形成与执政党和政府相互配合与互相制衡的地位和能力，规避政治系统与经济系统直接接触可能带来的腐败风险。

二、公民社会在治理腐败中的功能及实现

1．公民社会能够克服权力制约权力公法模式的局限。以权力制约权力对于推动人类文明历史进程起着巨大的作用，但是制约权力的公法模式存在一定缺陷，以人民群众为主体的多元化的权力制约才是根治腐败的必经之路。公民社会由于其独特的作用，在人民群众对国家权力监督的过程中起着重要的作用，公民社会组织在参与治理腐败中的地位和作用则越来越成为人们关注的焦点。从公民社会与国家的区别上看，公民社会独立自治存在于国家权力之外，对国家权力形成一定的制约。自20世纪80年代起，我国一直通过党政分开、转变政府职能等政治体制改革来规范政府权力，采用的是以权力制约权力的公法模式。近年来的实践证明权力制约的公法模式存在诸多局限。一是通过权力制约权力，权利主体不能制约国家权力。首先，限制了权利主体能动性的发挥，每一个人都是自己利益的最佳判断者，没有谁比自己更关心自己的利益。唐斯在《民主的经济理论》中提出了著名的唐斯假说，认为在政治市场上政治家活动的目标不是社会利益的最大化，而是政治支持的最大化，两者之间存在不一致，权利主体只能间接地对国家权力发挥作用，限制了制约效果。其次，通过权力制约权力必然要经过一系列复杂的选举和代表制度才能实现，形成复杂的委托代理监督机制，其中的“逆向选择”和“道德风险”扩大了“代理成本”，影响了民主政治的发展。最后，现代社会利益分化使得压力集团广泛存在，立法的过程实际上不得不成为一个利益博弈的过程。权力制约权力的结果是公共政策往往偏离权利主体的意志，不是代表最广泛的社会利益，而是体现社会优势利益集团的利益。二是同质权力无法实现有效监督。首先，无论是以立法权来制约自身和其他权力、以司法权力来制约自身和其他权力，或以行政权力来制约自身和其他权力都不能实现有效监督，因为它们同属国家权力，本质一样、利益趋同。理论和实践一再证明，只有在利益上存在博弈和对立关系，才能对监督制约行为形成真实、持久的内在驱动力，监督才能真正形成。其次，权力制约权力是一种非直接性监督，这种监督在监督过程中只能及点不能及面，而且在信息获取上也往往是非直接的，结果必然导致信息的残缺、扭曲，社情民意沟通不畅，对权力制约失真。最后，权力制约权力容易导致被监督主体规避监督。权力制约权力是监督主体特定、明确的监督，这种监督规避成本极小，被监督主体很容易利用他的地缘优势即对下级的掌控、在自己势力范围内拥有的财、物资源和强大的关系网，有针对性的、有前瞻性的规避监督制约，使自己行为的风险降到最低，使权力监督流于形式。三是生产力的发展是社会进步的物质基础，经济与政治的协调运行是社会和谐发展的保证。恩格斯曾明确指出:“国家权力对于经济发展的反作用可以有三种:它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快;它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下，像现在每个大民族的情况那样，它经过一定的时期都要崩溃;或者是它可以阻止经济发展沿着既定的方向走，而给它规定另外的方向——这种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力会给经济发展带来巨大的损害，并造成人力和物力的大量浪费。”而在现代社会中，政府权力本身在持续扩张，后现代化国家的现代化进程都是政府推动型的:所有这些都为如何制约权力这一古老的命题增添了新内容。四是科学化的权力制约必须是在异质性的基础上，比权力更高一层的东西来制衡，公民社会具有这种异质的特征。公民社会是一个相对于政府而独立存在的第三部门，它们和国家权力有明确的边界。撇开不是程序性的政治参与行为，只要国家权力不“侵入”公民社会的利益范围，公民社会一般不会主动与国家权力发生联系。公民社会与国家权力之间存在一种基于默契的边界，国家权力不会轻易侵入公民社会。正是这种边界的存在，事实上对国家权力形成了一种制约，使它不能随心所欲，制定政策时须考虑边界的因素。五是公民社会广泛存在，其组织类型繁多，有经济类组织、文化类组织、教育类组织、发展类组织等等，公民可以参加一个或多个组织来表达自己的愿望，使整个社会利益需求、生活方式、文化追求等呈多元化状态。这种多元化的社会使官员时时处在与民众的互动中，国家权力必须考虑各方面的利益和需求，必须接受各方面的质询和监督，在多元的利益之间寻求平衡。六是公民社会还可以建立专门的、专业性较强的反腐组织，制约国家权力。民众与官员在利益上不会趋同，他们有监督的自觉而没有被同化的危险，同时民众中专家众多，专业的技术人员众多，公民社会可以吸纳各种专业人员，建立专业的、组织严密的反腐组织，让他们与国家权力机关(警察局、国家审计局、法院等)合作，开通法律热线，对腐败举报、调查或直接起诉。通过媒体宣传党的政策，如报刊、网站等加强反腐教育，传播反腐理念，曝光腐败行为，使官员真正陷入“人民群众的汪洋大海之中”，从而快速、低廉地收到监督效果，有效遏制腐败。

2．公民社会能够克服公民个人政治参与的局限性，通过组织参与政治，形成对国家权力的制约。一是在现代社会里，由于国家机构日益庞大，公共事务日益增多，个人意见表达很难得到重视，通过个人意见表达来实现对国家权力的制约较为困难。而公民社会这种组织化载体不仅有利于加强对公民的管理，而且可以把体现一定利益倾向的公民组织起来，利用掌握的资源积极表达自己的意见，对政府的任何失误、失职进行问责，以影响政府决策，从而代表公民个体进行意见表达。也就是说，公民社会不仅有意见表达的冲动，还有意见表达的能力，它可以把分散零乱的、模糊的、多元的利益要求，转化为比较明确的综合的利益诉求传递给决策管理体系，能够克服单个公民参与的低效性，降低参与成本，也使他们在利益受侵害时可寻求组织帮助，成为主要的意见表达主体。二是公民社会大量存在于社会的各个领域之中，成为制约国家权力的主体。要实现对国家权力的制约，托克维尔认为:需要人们具备丰富的学识和技能，以便在这种环境下组织和维持次级权力，以及在公民都是独立而个人又都是软弱无力的条件下建立既可以反抗暴政又可以维持秩序的自由社团。公民社会组织不仅关心本行业或者本领域的问题，对社会普遍关注的问题也倾注了很大热情，它们可以根据自己的专业特长，吸收专家学者的研究成果，利用自己掌握的资源，就某个自己关心的问题对国家权力展开跟踪监督，使国家权力无时不处于广大人民群众的监督之下，这种监督就是对国家权力的制约。三是结社提供了利益表达与沟通机制，克服了社会制约权力的信息障碍。信息的自由流动是政治民主和权力制约的前提，结社使人们摆脱了原来因年龄、思想、贫富和职业而造成的隔绝状态，进而发生相互往来和接触。公民社会的意志与利益得到顺畅的表达与沟通。四是公民社会还可以代表一定群体的公民个体和国家进行有效的信息沟通，并且对国家权力行使中存在的违法行为(“越位”、“错位”、“缺位”时)提起诉讼、信访，限制国家权力的范围，以维护公民的正当权利，也可以在特殊的情况下组织公民采取一些非常规的方式，制约国家权力。

3．公民社会所拥有的广泛资源，为制约国家权力提供了坚实的物质基础。一是公民社会所拥有的资源是与市场经济的发展程度成正比的。因而公民社会制约权力也只有在市场经济较为发达的情况下才有可能。市场经济的不断发育和成熟不仅为现代公民社会的形成提供了物质条件，而且为公民社会管理社会公共事务，参与国家政治生活提供经济保障。我国的市场经济体制改革和民营经济的快速发展取得了举世瞩目的成就，创造了巨大物质财富，为公民社会组织提供了经济资助，改变了公民社会组织经费主要由国家提供的单一模式，为公民社会更好地参与国家公共事务的管理奠定了经济基础，使公民社会在管理国家事物中拥有更多的话语权。二是公民社会有利于提高广大群众的民主素质，为制约国家权力提供了坚实的人力资源。公民社会要实现对国家权力的有效制约，很大程度上需要有成熟的具有民主精神和独立品格的主体。公民社会提高了公民的治国能力。正是通过一个个社团和协会组织，人们积累了管理经验，锻炼和提高了管理能力，培育了民主的意识与热情，培养了独立的公民品格，为中国民主的全面推进，造就了最基本的条件和最坚实的基础，为制约国家权力提供了一支训练有素的中坚力量。三是公民社会拥有雄厚的网络资源。网络同公民社会一样具有独立性、公共性、多元性、公开性、参与性，也可以说它是公民社会的另一种表现形式，它为公民自由、平等地讨论公共事务、参与政治，监督、制约国家权力提供了广阔的空间。网络这个虚拟的公共领域是指一个国家和社会之间的公共空间，公民假定可以在这个空间中自由言论，不受国家的干涉。通俗地说，就是指政治权力之外，作为民主政治基本条件的公民自由讨论公共事务、参与政治的活动空间，只不过这个公共领域是虚拟的，但虚拟的公共领域通过网络民意仍然能作用于现实世界或者生活世界。这种虚拟的公共领域改变了以往只有权势阶层和知识精英拥有的话语权，它使得普通公众包括弱势群体、边缘群体也拥有了某种话语权。也就是说，网络民意的参与主体是平等性的，表达方式是直接性的、内容指向的公共性与公民社会的多元性、公开性与参与性不谋而合。网络民意参与的主体是多元且平等的，他们的表达是公开的，参与的讨论都是社会公共事务。这种平等有利于对国家权力进行监督和制约。

［1］李惠斌．全球化与公民社会［M］．桂林:广西师范大学出版社，2003．124．

［2］俞可平．中国公民社会的兴起与治理的变迁［M］．北京:社会科学文献出版社，2002．1901．