公共服务外包视角下政府行政效能提升及其风险防范

杨拓，陆宁

(1．云南财经大学公共管理学院，云南昆明650221;2．云南财经大学发展研究室，云南昆明650221)

20世纪80年代，政府财政危机与信任危机的加剧，新公共管理运动席卷全球，引发一场政府改革浪潮，依靠政府自身力量满足公众需求的供给方式难以为继，公私部门伙伴关系日渐成为实现政府职能的有效形式。以结果为导向的政府绩效评估被广泛应用于世界各地政府治理实践中，依据产出与目标来衡量政府业绩的政府绩效评估有效推动了政府运行机制的变革，对创新政府管理模式，提升政府执政水平起着积极作用。

一、第三方绩效评估对提升政府效能的必要性

依据绩效评估组织权的来源不同，学术界将政府绩效评价划分为体制内评估模式与体制外评估模式两种。兰州大学包国宪教授依据评价主体的不同对政府绩效进行如下划分:第一方评价是指政府部门组织的自我评价;第二方评价是指政府系统内，上级组织对下级组织的评价，在实际中常常由代表上级的考核办或评价办组织实施;第三方评价也称外部评价，是指由独立于政府及其部门之外的机构组织实施的评价［1］。在此基础上，包国宪教授对于第三方评估的构成又作了进一步的细化，并把它归结为包括受行政机关委托的考核机构、专业考核组织(包括大专院校和研究机构)、中介组织、社会组织和公众，特别是利益相关者等多种考核主体［2］。由于第三方评估机构本身所具有客观性、专业性与权威性，使其在整合不同阶层利益，促使政府改革，拓宽利益诉求机制，引导公众在制度层面上以理性合法的方式表述各自利益诉求有着重要意义。

1．有效弥补评估主体单一化所导致的评估结果片面性。政府管理的实质在于对各利益主体间的协调与管理，政府本身的公共性以及因阶层分化致使利益主体的多元化，要求政府提供能够满足社会需求的公共物品与服务。依据组织主体不同，第三方评估具有以下优点:一是评估过程的客观性。第三方评估组织往往由非盈利组织、专业组织、公众等组成，其自身特征得以保证在评估过程的独立性，客观、公正地反应政府在公共服务过程中存在的问题。二是评估方法的专业性。政府评测的特性决定了第三方评测组织要具有良好的人力资源与技术保障，要求其评测成员在相关领域具有较高理论素养与实践经验，不同研究背景下的评测人员可以在交叉学科前提下进行技术与方法的测评，评估过程更具有科学性，考核结果也更具有可信性。三是评估结果的权威性。正因为第三方评测组织所具有的客观性与专业性，保障了评估组织为某一特定目标测评的中立性。在反应评估结果中不受政府意见影响，准确、公正的反应现存问题。

2．转变单一主体参与过程中的被动性。单一评估主体下，政府绩效考核对问题的收集往往集中于问卷调查、随机抽访以及当前行风评议等活动。这种由政府作为单一主体进行调查往往存在信息不对称、参与形式被动等情况，具体来说，一是公众参与度不高，可信度低。由于公众对评估技术与指标认识不足，政府相关信息公布的非对称性，对政府部门职能、工作状况、技术手段、工作范围存在认识不足，对绩效的评估理解大多集中于感性认识，积极性欠缺，参与层次较低，可信度较低，直接影响政府绩效评估结果的利用。二是样本数据代表性不均衡。由于个人社会地位、教育水平、收入的不同，对同一问题存在不同理解。因此，第三方评测机构所具有的客观性、专业性与权威性，可以针对存在问题制定具有反应问题实质的绩效指标，在对政府绩效进行评价过程中不受政府干扰，独立对信息进行加工、处理，真实反应现存问题，将公民意愿与存在的问题反馈给政府，进而影响政策制定与实施，变被动为主动，引导政府行为。

3．由评估政府正在做的事，向政府应该做的事的转变。新公共管理理论将商业部门的全面质量管理引入公共部门，以顾客为核心，引导政府体制的转变，改善传统政府与公众、官员与公众之间的关系。引入顾客导向机制的政府要“站在顾客的立场思考”，把顾客(公民)看作最宝贵的资源，通过与顾客(公民)间的互动，了解顾客(公民)需求，有针对性地对公共服务供给中存在的偏差进行修正，以此作为政府工作的基本目标。因此，政府绩效评估就应以结果与公民满意为导向，回归公民本位。由于第三方评估组织的体制外特性，使其更为重视公民为核心的价值选择，体现民主导向与公众满意度原则，由以往将绩效评估作为政府管理工具，评估正在做的事情为中心内容，向以绩效评估为手段征求公民需求，评估应该做的事情的转变。

二、第三方绩效评估委托授权的理论依据

新公共管理强调的政府对公民的回应，主张公民依据自身偏好，参与公共物品及服务的供给过程，以建立顾客导向的服务型政府，绩效评估则成为政府向公众提供优质服务、满足公众需求增添了内在压力。第三方政府绩效评估外包，是政府将已确定的评估项目委托给符合条件的第三方评估机构，将以往单一的体制内评估转变为多元参与的体制内、外评估相结合的新形式，通过引进市场机制，利用社会已有资源以满足公民需求，提高政府效率、改善公共服务质量。20世纪80年代以来的公共服务市场化改革主要基于两个理论基础:新公共管理理论与政府治理理论。

1．新公共管理理论。新公共管理理论倡导在公共物品供给与服务领域引入市场机制，重视公共物品的最终效果，为求更好的满足顾客需要，对供给与服务效果施行绩效评估。具体而言，新公共管理运动中西方国家公共品供给方式的改革主要体现在以下几点:第一，推行市场化、私有化改革，由私人企业承担部分政府提供的公共品服务;第二，运用市场机制，吸引更多的私人企业参与公共品的提供，如合同外包、特许经营;第三，以服务对象客户满意不满意作为公共品供给的最终标准;第四，绩效评价成为公共品供给方式选择的重要依据［3］。鉴于此，新公共管理理论不再将政府看做公共管理领域单一主体，而是主张在公共产品与服务的供给过程中实施多元化参与，由盈利性组织与非盈利组织在竞争中开展，将企业中的人力资源开发、绩效管理、目标管理等引入公共行政部门，以替代政府中的官僚理念，以多元化服务替代单一化供给。

2．政府治理理论。罗西瑙的《没有政府的治理》提出对治理理论的方式与价值、公共产品与服务的供给方式和体制，主张建立政府和社会合作下的公共管理模式。政府治理理论认为政府与社会其他组织的合作不是依靠政府权威，而是通过网络化治理，鼓励公民与组织的参与，合作网络与政府一统管理公共事务，实现公共利益的最大化。因此，公民与社会组织的参与建立在信息的公开与权力的共享，公私部门间通过相互学习、相互借鉴以提高服务质量，实现公共利益。从国内外公共品供给的理论与实践分析，对不同的公共品，政府等公共组织可以选择不同的供给方式;对同一种公共品，也可以选择不同的供给方式。公共品不同供给方式的选择，最终取决于供给效率和质量的提高，以及居民需求的满足程度。至于具体公共品供给方式的选择，受各国财政法律制度、市场发育程度、非营利组织发展水平以及社会舆论和居民消费偏好等诸多因素影响。第三方政府绩效评估作为一种有效实现政府责任，高效提高效率的一种模式，其多元化的评估方式并不是将政府评估项目简单地作为一种商品打包放出，而是利用市场资源与专业化的技术与经验优势，经济而高效地发挥绩效评估的本质功能。虽然评估方式与评估组织者有所不同，但外包后绩效评估内涵和实质仍然是满足公民政府需求，提高政府效率，建设服务型政府的本质需求。

三、风险防范及其路径选择

公共服务市场化改革有多种表现形式，如委托授权、政府撤资、政府淡出以及凭单制和政府补贴等。委托授权作为最为常见的公共服务外包模式，已在世界范围内广泛采用。委托授权的核心在于促进竞争的发展，包括公对公竞争、公对私竞争、私对私竞争。由于政府绩效评估的独特性，公对公竞争与私对私竞争存在授权与信息沟通方面的不确定性，公共部门绩效评估应以第一、第二方组织为主体，广泛吸纳第三方评估组织对政府绩效开展全方位、多角度、立体化评估。可分为以下八个路径:

1．考虑实施委托授权。政府治理理论模式下，要求社会与公民的积极参与。在实施委托授权前应就政府部门存在的问题进行内部分析，这些问题正影响公共部门活动，也可能正处以萌芽期，尚未施加影响。绩效考核的目的在于提升工作效率，转变政府职能，这一过程可能损害某些部门利益乃至个人利益，因为在考虑正式实施第三部门评估前须对利益相关者进行梳理，尽量消除实施过程的阻力因素。第三方政府评估的过程并非一帆风顺，这使得评估组织者与管理者具有坚定毅力以支撑评估的进行。对政府部门来说，通过委托授权实施第三方绩效评估，需满足以下几个方面:一是政府管理者倡议并支持该行动;二是政府管理者乐于通过绩效评估来改进政府效率，提升政府执政水平;三是委托授权具有政治可行性;四是特定社会环境下政府采取第三方绩效评估已不可避免，以保证评估结果真实性与可靠性。

2．选择绩效评估范围。原则上政府的所有工作行为都可纳入第三方绩效评估范畴，但政府规模庞大，职能复杂，须明确评估界限，以保障过程的有序进行。具体包括:一是委托外包过程中是否涉及法律及法规限制，是否涉及政府保密行为;二是该项评估本身是否具有硬性指标，以确定评估质量;三是是否存在较大政治风险。

3．进行可行性研究。第三方政府绩效评估的目的之一在于确保评估结果的准确性与真实性，对当前政府部门存在的问题进行改进，提高工作效率，满足公众需求。要力求避免:第一，第三方评估过程存在的信息共享问题;第二，评估客体的配合不积极;第三，评估结果利用的可行性存在问题。

4．促进竞争。第三方委托评估的障碍之一在于没有足够的评估组织，无法促进评估的有效竞争。为此应以公平、公开、诚信的原则，吸引潜在委托方参与。具体来说:一是广泛宣传，并提供充足信息;二是签约分化，避免对某一第三方评估组织的依赖，给予第三方评估组织以重组机会，鼓励参与;三是调整评估项目与年限，保证每年都有一定数量的绩效评估;四是公平、高效处理评估过程中存在的问题。

5．对第三方评估组织资质进行调查。为了确保第三方政府绩效评估的顺利进行，可在正式委托授权前对第三方评估组织发放“委托意向征询函”，并召开委托讨论会，对评估所需的资质要求、专业水平、委托范围、参与条件等进行讨论，这样有利于政府对委托授权过程的全面掌控。

6．对委托合同进行细化。为达到预期目标，对委托合同条款规定必须清楚、全面，用词准确、清晰。避免合同中存在不必要的限制，明确第三方委托评估机构职责，确保不超出绩效评估范围。对标准采取灵活态度，有利于环境发生变化时评估的顺利完成。合同细则应包括绩效评估的内容、价格、合同有效期、违约处罚条件、保证金等，同时为避免评估过程中，与评估部门发生争执，委托合同中应就争端处置方式作以说明，当某一政府部门不予以配合时，也可依照程序进行处理。

7．实施公开招标。招标过程好坏直接影响第三方评估机构参与的数量与质量。因此需着重注意以下几个方面:一是对绩效评估委托书做尽可能广泛的宣传，确保宣传的广度与深度;二是评估委托书发布之日起至正式竞标要有充足时间供第三方评估组织进行准备;三是举办评估说明会，对政府评估中的一些问题进行说明;四是成立工作委员会，结合内外部资源，以统一、明确的标准对竞标文件进行评价;五是审慎处理不合格标书，警惕竞标过程中可能存在的腐败行为;六是明确评估实施时间，留有充分时间供第三方评估组织准备与实施;七是设立违约保证金，以确保评估过程的严肃性与有效性，如第三方评估组织在评估过程中存在重大问题，未能履行合同约定，评估保证金将予以没收。

8．监测合同的履行。委托承包要求监测与评估第三方组织对合同的履行，建立系统程序监测第三方评估组织绩效，比较绩效与合同条款履行程度。合同履行情况的监测要求事先认真规划，明确监测的重点，确定记录与分析。

四、结论与展望

绩效评估作为一项专项活动，其目的是对现存问题进行分析汇总，而绩效管理实质是全面质量管理，是持续改进与不断学习的过程，要求做到计划、执行、评估、处理的再循环。评估是全面质量管理的一个环节，通过定期的评估，及时掌握政府工作中存在的问题，分析原因，提出解决措施，以期达到预期目标，使绩效评估和政府的日常管理结合起来，达到发现问题、提高绩效、改善管理的目标。

1．保障评估结果利用的制度化与规范化。政府积极鼓励绩效评估发展，减少行政干预，形成统一的政府绩效评估体制。这个体制既包括体制内评估也包括第三方机构评估，形成统一的管理体制、标准化的指标体系、规范化的结果利用、二次考核等内容。对政府绩效评估组织的责任、权限予以明确。对当前我国政府绩效评估，尤其是第三方政府绩效评估的目标、指标、结果的利用等方面作出明确的规定，做到有法可依、有章可循，实现绩效评估结果使用的制度化和规范化，保障对评估结果的利用真正落到实处。

2．建立信息资源的有效共享机制。目前我国信息公开正在有序推进，如我国施行的《政府信息公开条例》在制度层面上保证了公民对政府信息的获知，降低了政府绩效评估成本，打破传统行政管理的封闭独断，消除政府和公众之间信息不对称现象，有效防止暗箱操作的发生。发挥第三方评估中立、客观的监控作用，就必须实现其评估信息在各评估主体以及决策部门之间真实、高效地传输，才能克服以往单一评估主体下的信息失真问题［4］。

3．实施绩效评估结果的二次评估制度。所谓二次评估制度，简单说来，就是根据绩效评估结果和改进建议，勒令那些绩效表现较差的公务员或部门在一个限定的时期内对未达标的项目进行改进，经过一段时间的整改后，再进行第二次评估，评判这些人员或部门在规定时间内绩效是否得到了切实的改善与提高［5］。由于二次评估制度的存在使得评估结果成为行政决策的重要组成部分，得以对现存问题进行有效反馈，以达到提高绩效水平的目的。

总之，我国目前的政府绩效评估主要以体制内评估为主体。多元化主体替代传统的单一主体是政府绩效评价主体构成的发展方向［6］。在政府绩效评估领域应着重促进第三方评估组织的发展，对第三方评估的委托授权进行更为深入研究，力求扩大评估主体范围，保障评估的客观性、专业性与权威性。在研究过程中应充分借鉴国外政府、企业评估经验，尤其要对商业部门绩效评估与政府绩效评估的进行有机整合。如商业部门普遍采用的360度绩效评估体系就是对某一评估主体的上级、下级、同事、服务对象、自我进行全方位评价，有利于避免考核主体单一化所带来的“价值偏好”。第三方评估是一种处于探索中的新型政府绩效评估方式，本质上是公民及第三方组织参与公共决策的有效途径，具有一定范畴的公共治理意义。因此要努力提升第三方评估水平，促进第三方评估的有序发展，确保评估结果的有效利用，以推动服务型政府的建设。

［1］包国宪，周云飞．中国政府绩效评价:回顾与展望［J］．科学学与科学技术管理，2010，(7)．

［2］包国宪，张志栋．我国第三方政府绩效评估组织的自律实现问题探析［J］．中国行政管理，2008，(1)．

［3］温来成．目前我国城乡社区公共品供给方式的现实选择［J］．中国行政管理，2010，(10)．

［4］陆明远．政府绩效评估中的第三方参与问题研究［J］．生产力研究，2008，(15)．

［5］马珂，杨世伟．关于我国政府绩效评估结果有效利用问题的思考［J］．现代人才，2009，(6)．

［6］邱法宗，张霁星．关于地方政府绩效评估主体系统构建的几个问题［J］．中国行政管理，2007，(3)．