国内关于“有限政府”的研究综述

□ 马光荣

20世纪 90年代初起,人们对于在中国这样的社会主义国家建立和发展市场经济的必要性有了越来越深刻的认识,政治体制改革的问题也相应地被重新提上了议事日程。在这样的背景下,西方经济学关于市场经济的理论和政治学关于政府权力必须受到有效限制即有限政府的理论,也逐渐进入中国学术界。国内学者从“自由主义”和“适合中国的政府模式”这两个路径对有限政府展开研究,对有限政府的内涵、要素、建构和有限政府与其他模式政府的比较进行了研究,本文对国内学者在这些方面的研究进行了归纳和总结,希望对有限政府的研究有推动的意义。

一、国内理论界对于有限政府的研究路径简析

国内学者对有限政府的研究主要基于两种路径,一是西方自由主义的研究路径,二是社会主义国家在全能政府模式失败后对新政府模式的现实探索。

(一)自由主义的研究路径——政府是必要的“恶”,限政保护人权

负杰认为有限政府理论发端于西方国家,实质上是自由主义的政府职能理论,其主要目标是从个人权利与自由至上的理念出发,谋求建立权力受到严格限制的政府。[1]费维照、胡宗兵的《有限政府论:早期资产阶级的政府观念与政制设定》认为西方革命时期产生的有限政府理论,对现实具有双重作用:一是在政制安排中利用其内部的分权与制衡机制以及法治原则,实现政府权力的自我约束,以防止政府内部的集权和专断;二是通过制度安排,规约政府权能运作的机制与方式,实现社会对政治活动的参与和监督。[2]这种思想体现了自由主义限政的思想,并且在实现方式上也做了具体的阐述。在自由主义视角下的政府是必要的“恶”理念下,毛寿龙教授在《有限政府的经济分析》中写道“政府对发展是不可或缺的,但政府既能够促进发展,也能够阻碍发展。要使政府促进发展,而不是阻碍发展,我们就有必要运用我们的智慧,建立有效且有限的政府。”[3](P3)有的学者则明确地提出,自由主义作为一种国家学说,作为关于个人、社会和国家关系的系统论述,是有限政府论最为直接的理论依据。[1]

(二)社会主义国家在全能政府模式失败后对有限政府模式的探索

我国三十年的改革在一定程度上导致了整个社会生活的非政治化,国家权力从社会生活的私域中逐渐退出。市场经济的逐渐形成更是加快了国家与社会的分离,推动了社会的发展。社会成员也逐渐实现了由“政治人”向“经济人”的转变,公民社会相对于国家的独立性由此得到了增强。因此这种转变也导致了对新的政府模式的积极探索,即探讨在全能政府模式失败后,什么样的政府适合中国发展的问题。

刘军宁指出中国面临的最大挑战是构建市场经济所必不可少的有限政府,实现由与计划经济相适应的无限政府向与市场经济相适应的有限政府的变革。[4](P51)钱弘道博士在对中国经济实践的理论分析基础上提出了从市场经济到有限政府的必然逻辑,认为从计划经济到市场经济,从全能政府到有限政府,是市场经济和政府发展的必然规律。[5]有的学者从有限政府与公民社会的角度出发,认为与市场经济相对应的理想政府与社会的关系模式应该是“政府对社会控制既能保证社会秩序的有效运转,又不侵害社会自由和公民权利;政府的社会规范能力既提供有效的产权和有效的市场,又不影响社会的独立性与自主性。也就是有限政府与市民社会的良性互动关系。”[6]有的学者则是比较全面地从市场经济和公民社会的角度出发,提出“市场对资源配置起基础作用的市场经济,迫切需要的第一个基础条件是经济自由。第二个为公民的财产权得到保护,所以必须要建立有限政府。”[7]

二、国内学者对有限政府要素的研究

(一)内涵研究

国内学者对有限政府的内涵研究主要有两种思路。一是定义法。对于什么是有限政府,学者们莫衷一是。曾国平和郭峰认为,“有限政府”,是相对于“无限政府”而言的,它是指在确保增强政府治理能力,不断提高政府宏观调控水平的前提下,政府要有所为、有所不为,在提供公共产品、公共服务以满足公众利益诉求和市场经济发展客观需要的同时,又受到社会各界监督制约,避免滥用职权。[8]陈国权教授认为有限政府指在规模、职能、权力和行为方式都受到法律明确规定和社会有效制约的政府。[9]纪程指出,有限政府的职能范围严格限定在公共领域、政府运行上实行透明行政、在权责关系上应是一个自律性的责任政府、是一个权力受到制约的法治政府和一个持续发展的强政府。[10]钱振明教授认为有限政府即权力受到严格限制的政府。有关有限政府的系统描述,实际上是一种试图协调个人权利与政府权力的关系,在公民个人的适当自由和政府权力的适当范围之间寻求平衡的政府理论。[11]

另一种回答思路是有限政府的内容或者要素。比较有代表性的看法有肖勇在《论有限政府》一文中指出的“一个有限政府至少应该具备如下特点:第一,实行透明行政和权力制约;第二,政府职能的范围取决于市场需要和社会需要;第三,政府权力主要限定在公共领域。”[12]有的学者指出有限政府的特征包括很多方面,但本质特征是两个:一是有限性。即政府介入社会和市场的程度在无限政府和无为政府之间;二是法治性。有限政府在权力、职能、规模和行为方式上都要受到法律的限制,并能公开接受社会的监督和制约,政府权力和规模超出法定界限时能得到及时有效的纠正。即是说,严格依法行政的政府就是有限政府。[13]刘军宁认为有限政府的要素主要包括以下几个方面:(1)严格保护公民个人的财产权、自由权和发展权;(2)推行市场经济制度,反对政府过多地干预经济发展;(3)实行权力分立与制衡的国家政治制度,限制政府权力,实行宪政;(4)建立真正以宪法为核心的法律制度体系及其实施状况;(5)社会公民具有高度自觉的公民意识 (如权利意识、纳税人意识、参政议政督政意识)和限制政府权力的意识。[14](P42)

可见,国内学者对有限政府的内涵研究是比较多的,但对有限政府的理解上却各有侧重与不同。

(二)构建有限政府的理论价值与现实价值研究

对于构建有限政府的价值研究这一方面,笔者对发表的学术论文和相关专著进行了总结发现,学者们主要是从理论和现实两个层面进行阐述的。

1、构建有限政府的理论价值

从认识论上看,人的认知能力的有限性决定了政府认知能力的有限性;从政治上看,政府的构成必须以取得人民的同意为基础。这一命题阐明了政府行为能力的有限性,进而厘清了有限政府的政治合法性;从法律上看,政府的运行必须以宪法和法律为框架,以人权保障和公共福利为依归,这一命题阐明了政府行动领域的有限性。这几个方面都为有限政府的理论价值的存在提供了有力的说明。[15]刘克桥认为,有限政府理论在保护公民权利、建立法治政府、定位政府与市场关系、实现政治国家与市民社会的良性互动等方面具有积极的现实意义。[16]

2、构建有限政府的现实价值

在构建有限政府的现实价值方面,笔者做了梳理,发现国内学者认为构建有限政府的现实价值主要存在于以下四个方面:

促进市场经济发展。市场经济就是承认市场主体在经济领域的自主性,排除政府对市场行为、企业行为等经济活动进行直接干预的经济制度,而如果政府的权力不受到限制,则市场经济将不会存在。因此,只有有限政府能够适应市场经济。市场经济要求政府提供一个有秩序的社会经济环境,保障财产和经济自由并提供相应的公共服务,这也只有有限政府能够办到,特别是在中国加入WTO以后,更加需要有限政府履行相应的职能。

促进政治体制建设。有限政府的构建将大大推进中国的政治体制改革,以适应新形势的发展。在新形势下,为适应社会经济的发展,中国必须持续推进政治体制改革,这是不争的事实。然而,中国政府曾多次以机构改革的方式进行政治改革,但却达不到应有的效果,问题在于如何界定政府角色,出路就是构建有限政府。构建有限政府将顺利推动政府职能转变、机构精简、提高政府效率和规范政府活动,更为重要的就是促进宪政的实现,完成政治体制改革。[17]有的学者已明确提出构建有限政府是继续推进政治体制改革的必然要求。[18]

促进公民社会繁荣。有限政府的构建有助于增强社会的经济活力,有限政府的存在,必将使大量的社会经济事务交由企业、社会中介组织等相应的社会经济组织承担,由这些组织自主管理,自主承担责任并享受由此带来的各种利益,这样必将带动个体经济组织的积极性,从而增强整个社会经济的活力。使政府维护的普遍利益和社会所捍卫的特殊利益两者实现和谐的结合。[6]

促进腐败现象治理。有限政府的权力来自选民通过有竞争定期的选举而授予的,因此它的活动范围限于选民的授予。有限政府必须兑现在选举时期对选民的承诺,保护每一个公民的生命权、财产权和追求幸福的权利。有限政府的目的就只有一个即为人民服务:一方面政府要为其行为负责,必须对选民负责,政府行为公开并接受社会的监督;另一方面,科学合理界定政府权力和社会权利之间的界限,将政府的权力严格限制在法律所赋予的范围,这是治理腐败的社会基础。[18]有限政府的构建将从根本上遏制腐败。腐败存在的原因在于,在向市场经济转型的过程中,受计划经济时期的影响,政府不断干预经济,政治权力进入经济活动并且可以通过权力运作获得额外利益,权力成为资本,于是产生大量的寻租活动,即腐败。而构建有限政府,通过法律的强有力控制,明晰私人领域与公共领域,合理界定政府权力与市场权力,这才是制约腐败的关键。[17]有的学者也认为限制权力是反腐败的基础和根本。[19]

(三)建构途径研究

纪程认为有限政府的建构关键在于法治的实现,严格限制政府的作用领域,健全社会主义法治和实现政府与社会的良性互动。[10]肖勇认为有限政府的建构首先是政府内部的建构,即政府在其内部的权力配置、职能设定和规模设置上必须实现“有限化”,具体主要有政治、经济和法律限制三种途径,然后是政府外部的建构,即必须严格限制政府权力起作用的领域,一般情况下必须把政府权力限定在公共领域。[12]有的学者从内部和外部分析认为,构建有限政府的内部环境分析:确立适应我国国情的有限政府的基本理念是建构有限政府的前提,重塑政府与社会的关系是建构有限政府的必要条件,收缩政府权力是建构有限政府的关键,调整政府规模是建构有限政府的重要措施;构建有限政府的外部环境分析构建全方位的监督体系,加强公民对政府的监督,强化新闻舆论对政府的监督作用,完善党的监督,培育成熟的“第三部门加快电子政务的发展,打造政府的“信息高速公路”。[20]有的学者认为“推进依法治国和宪政建设,培育良好的宪政环境和建立法治社会,完善社会主义市场经济,加速市民社会的形成,严格限定政府行为,提高政府服务能力”,是构建有限政府的良方。[21]有的学者从善治视野去分析,认为从政府与社会、政府与市场、政府与公民的关系中可知,塑造“有限政府”的核心是以宪政制度来规约政府权力的作用范围和具体的运作程序,以保证政府与市场、公民和社会的合理、良性互动,从而使得政府权力的运作获得合法性;强调政府的宏观调控和社会的自我治理,尊重市场发展的客观规律,对政府不该管、管不了的不再干预,对政府应该管的进一步加强。在市场经济的发展和相应的阶层和利益日益分化、社会组织日益多元化的过程中,要求政府重新定位自身的角色和作用——要还权于民、还权于企业、还权于市场、还权于社会。[22]

三、有限政府与其他类型政府模式的比较研究

公共行政学中,按所主张的政府职能的大小,可以将政府的模式划分为“最弱意义的国家”、“最低限度的政府”、“福利国家”三种。但国内学者更多的是研究有效政府与有限政府之间的关系,所以笔者将这项也列入比较对象中。

(一)有限政府与有效政府

目前国内学者对两者关系的看法主要有以下四种。一种认为两者存在差异并能相互促进。两者在建构过程中,有限政府强调公民对政府的制约,强调多个权力主体的相互作用,而有效政府则强调一定的行政权威、层级、秩序和原则,即前者强调力量的分散化,后者倾向于力量的集中化。正是由于有限政府与有效政府存在以上的关系,因此我们在建构过程中就必须平衡地进行,协调好两者的关系,努力做到相得益彰,共同促进。[23]一种认为两者是发展演变的关系,认为从有限政府到有效政府是政府模式发展的演进,例如学者张中祥认为有限政府、有为政府与有效政府是近代以来西方国家政府理念演变的过程选择。[24]还有一种认为两者都是中国政府改革的方向,例如周鲁霞认为有限政府和有效政府是中国政府治理模式的变革取向。[25]最后一种认为,20世纪末期政府治理的实践已证明,有限政府理论的缺陷和它所遭遇的严峻挑战,以及治理实践的紧张呼唤政府模式的转换,树立起有效政府是其目标取向。以有效政府作为政府改革和政府运作的根本价值,有助于走出行政改革的误区。[26]

(二)有限政府与最弱意义上的国家

在这两者的区分上,国内学者的看法较为一致。“最弱意义的国家”主张政府职能仅限于防止暴力、偷窃、欺骗和强制履行契约等功能,征税必须保持在最低的水平,任何比这些功能更多的国家都会侵犯个人的权利。有限政府所主张的是以严格的法规来限制政府权力,并以保障个人权利为宗旨的政府。从保障自由的立场来看,自由的政府必须是有限制的立宪政府,但自由国家却无需是最小限度的国家。有限政府观念并不妨碍政府在必要时变成一个大政府,不仅有所作为,甚至还大有作为。但其始终不变的原则是政府的活动必须受到法治的限制。

(三)有限政府与最低限度的政府

最低限度的政府观认为政府的职能在于建立保障竞争性市场正常运转的法律框架,实施强制义务教育,保持经济稳定和防止大的衰弱,发展外交关系与保障国防安全。有限政府的宗旨则是保护经济自由、保护财产权、保卫和平稳定。有限政府职能被严格限定在公共领域。有限政府的意义在于,站在利益冲突之外,以凌驾于当事人之上的社会第三者身份来提供公共物品,以调解冲突、维护秩序、完善市场。[16]所以有限政府比最低限度的政府更加强调责任性。

(四)有限政府与福利政府

福利政府理论不仅主张政府要保护产权,从事济贫、义务教育等最起码的公正职能,而且进一步主张政府要建立福利国家体系,实行国民收入的再分配。李军鹏教授认为有限政府的责任是有限的,政府不能承担将公民的生存、享受与发展全面包下来的无限责任,政府给公民提供的福利也应该是有限度的。否则,有限政府的基本原则必然遭到严重挑战。[27]秦晖认为需要社会各方面起来限制政府的权力,同时追问其责任。一方面,通过限权逐渐压缩其权力;另一方面,社会完全可以强调从摇篮到坟墓的福利都要求政府负责。[28]可以说有限政府是负责任的政府,只是在负责的程度上学者的意见还不一致。

四、有限政府的研究述评和建议

(一)研究述评

首先,国内学界现有的研究,局限于西方已有的成果。对于中国是否存在可以建设有限政府的可能,国内学界都还没能达成共识;其次,在研究方法上,现在的研究大部分都是基于西方自由主义——政府是必要的恶和社会主义国家在全能政府模式失败后对新的政府模式的探索这两种路径进行的理论分析,缺乏实证研究;在研究对象上,也仅局限于有限政府的要素与其他政府模式的比较研究,而在宏大的视角下,例如有限政府的实用性的问题,却鲜有涉及。在研究有限政府与市场经济、公民社会的关系方面比较关注于理论的方面的研究,而对有限政府与其他两者如何互动的这一系列问题,都尚未展开深入研究。

总的来看,国内学界对于有限政府的研究已经取得了一些成绩,但是,与有限政府在国家政治经济生活中的重大影响相比,还是显得十分不足,也不够精致。不论是在研究方法、研究视角上,还是研究对象等方面,中国有限政府的研究还有很多领域等待扩展。学者们对有限政府的理论观点、理论依据已经有了一定的考量,但对有限政府的哲学基础的可靠性和遭受的批评及这种批评的合理性和局限性研究不足;国内学术界确定了有限政府的基本政府理念,即确定个人自由和权利的至高无上,认识到政府权力对人类社会的必要性和有害性,明确了政府权力的限度,但对权力限度的范围没有做明确的限定,即便有个别学者提出了要将政府权力限在公共领域,但实现的途径和保证政府权力的有限性的机制探索明显不足。

(二 )研究建议

所以有限政府建构的下一步工作,最好就是有一个好的分析框架,这个框架的建构应当是在对西方有限政府理论研究的基础上结合中国的政府实际情况。具体来说,本文提出如下建议:

首先,在对有限政府分析的时候,要建立有限政府——市场经济——公民社会这样一个三者互动的分析框架,要明确三者的关系和相互作用。在三者的关系方面,应明确将三者当作一个系统进行研究,不能就有限政府谈有限政府,同时三者各自都应该拥有合理的存续与运行的空间。在三者的相互作用方面,作为推动社会的三种力量,要能够实现三者之间的良性互动与制衡,防止三种力量不能相互制约,或某一方过于强大,压制或压缩了其他力量应有的存续的发展空间,使矛盾激化,甚至酿成冲突。只有实现在一个系统下的良性互动与相互制衡,才能实现现代社会的稳定与发展进步。

其次,在研究方法上,应加强案例实证分析。这既包括对中国各级政府对于政府权力、职能、规模等进行改革的过程开展研究,也包括在政府与市场、公民社会具体互动过程中,对于政府的公共政策和决策定位进行研究。在研究对象上,要突破有限政府的要素和与其他政府模式的比较研究,要更深入地去研究有限政府的哲学基础的可靠性、有限政府在我国构建的可能性和面临的困境等,将有限政府的研究对象扩张、细化和深入。

最后,由于有限政府理论起源于西方,在借鉴西方相关理论的同时,也要注意到中国国情的特殊性。比如,中国长期计划经济时期的政府模式,这种全能型政府职能模式在我国的建立具有历史必然性;全能型政府职能模式同时也影响着改革后我国政府职能转变的实践发展,这是今后学界在研究有限政府时必须要考虑的问题。再比如,政府与执政党的关系等问题,这些都会影响到政府模式的构建。所以,研究中国的有限政府,必须要考虑到中国的政治体制和中国长久以来形成的政府模式,在对中国国情的特殊性进行详细分析的基础上,再对西方关于有限政府的研究成果进行辨证地吸收利用。

[1]负杰.有限政府论:理论渊源与现实诉求 [J].政治学研究,2005(1).

[2]费维照、胡宗兵.有限政府论:早期资产阶级的政府观念与政制设定[J].政治学研究,1998(1).

[3]毛寿龙、李梅.有限政府的经济分析[M].上海:上海三联书店,2000.

[4]刘军宁.市场经济与有限政府[A].赵汀阳,刘军宁等.学问中国[C].南昌:江西教育出版社,1998.

[5]钱弘道.从市场经济到有限政府的必然逻辑 [J].浙江学刊,2004(4).

[6]纪程.论当代中国“有限政府”与“公民社会”的良性互动[J],深圳大学学报 (人文社会科学版),2007(4).

[7]胡杨、唐丽娜.从全能政府到有限政府——市场机制对政府机构改革的必然要求[J].西北大学学报 (哲学社会科学版),2001(1).

[8]曾国平、郭峰.论“有限政府”的“有限”内涵 [J].武汉理工大学学报 (社会科学版),2004(4).

[9]陈国权.论法治与有限政府 [J].浙江大学学报 (人文社会科学版),2002(2).

[10]纪程.论当代我国”有限政府”的建构 [J].学术论坛,2004(3).

[11]钱振明.有限政府及其理论:研究现状与问题 [J].苏州大学学报 (哲学社会科学版),2002(4).

[12]肖勇.论“有限政府”[J].社会科学研究,2003(2).

[13]吴传毅.有限政府:民主政府的时代内涵 [J].四川行政学院学报,2005(3).

[14]刘军宁.产权保护与有限政府 [A].董郁玉、施滨海.政治中国[C],北京:今日中国出版社,1998.

[15]占美柏.有限政府之合法性论说[J].暨南学报 (哲学社会科学版),2005(3).

[16]刘克桥.有限政府理论的现实考评[J].河南师范大学学报 (哲学社会科学版),2008(3).

[17]王宏琳.论和谐社会理念下有限政府的构建[J].湖北社会科学,2007(7).

[18]闫维.有限政府:市场经济条件下中国政府的角色定位[J].学术探索,2002(1).

[19]庞洪铸.限制权力:反腐败的基础与根本 [J].河南大学学报 (社会科学版),2010(1).

[20]张小歌.对我国构建有限政府途径的思考 [J].理论月刊,2008(8).

[21]李英.论法治条件下有限政府的构建[J].郑州大学学报(哲学社会科版),2008(1).

[22]张义忠.善治视野下的有限政府塑造 [J].政治学研究,2005(1).

[23]刘鹏.论有限政府与有效政府的关系及其建构过程[J].云南行政学院学报,2003(4).

[24]蒋永甫、谢舜.有限政府、有为政府与有效政府 [J].学习与探索,2008(5).

[25]周鲁霞.有限政府和有效政府:中国政府治理模式的变革取向[J].中国行政管理,2005(11).

[26]张中祥.从有限政府到有效政府:价值·过程·结果[J].南京社会科学,2001(3).

[27]刘俊鹏.有限政府理念[N].学习时报,2003-5-5.

[28]秦晖.增进福利与责任政府之路[N].21世纪报道,2007-11-24.