农村土地流转中的“两分两换”政策省视与推广条件——兼论城乡统筹发展的新路径

□ 操世元 杨 敏

近年来,为落实城乡统筹发展战略,各地不断探索发展的新路径,浙江省嘉兴市出台的“两分两换”政策就颇具影响力①2009年以来,国土资源部徐绍史部长、国务院发展研究中心,以及浙江省赵洪祝书记、吕祖善省长和省委省政府其他领导多次深入嘉兴专题调研指导,浦东干部学院党员干部和苏州等省内外学习考察团纷纷来嘉兴学习考察。中央媒体、省视台等新闻单位也进行了宣传报道,“两分两换”也入选浙江最具影响力党政工作创新典型。。这是一种以农村土地流转为核心,协同推进就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等内容的全方位的综合改革措施。改革的目标是在优化土地制度、高效利用土地资源的基础上,实现产业发展城乡联动、基础设施城乡配套、公共服务城乡均衡、社会保障城乡覆盖、行政管理城乡一体的经济社会发展一体化新格局。这一政策自 2008年启动实施,到目前整体上还处于试点阶段,很多矛盾与问题尚处观察期。本文在实地访谈基础上,拟对两分两换政策的实践情况作系统分析,其创新之处在于为实现统筹城乡发展提供政策依据。

一、“两分两换”政策的源起与内容

浙江省嘉兴市属于我国东部经济发达地区,从1993年就率先推出“以土地换社会保障”的补偿方式来解决城市发展与失地农民生活保障问题。2008年 4月,浙江省委、省政府做出了嘉兴、义乌率先推进统筹城乡综合配套改革的决策部署,①2008年 4月,浙江省委省政府做出重大决策部署,设立三大省级综合配套改革试点区,其中,将嘉兴、义乌两市作为全省统筹城乡综合配套改革试点区。嘉兴市推出“两分两换”政策作为改革的突破口。

(一)“两分两换”政策内涵与实施意义

根据 2008年的文件,②参见 2008年 8月 2日中共嘉兴市委文件《中共嘉兴市委、嘉兴市人民政府关于开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见》(嘉委[2008]36号 )。“两分两换”的概念最初表述是“宅基地与承包地分开、拆迁与征地分开,以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。”经过一年多的实践,依据 2010年的文件,将“两分两换”的内涵界定为“宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开;以承包地换股、换租、换保障,推进集约经营,转换生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式”。表述上更加完整,内容上也较为具体。

长期以来,在二元制的城乡分野分治上,农村土地承载着农民生存、就业和社会保障等多重职能。从土地制度的变革上说,两分两换政策走出了从土地与农民的捆绑到分离第一步,是农村土地制度的又一次深刻调整,也是土地双层承包经营责任制的深化与发展,其意义堪比上世纪国家 50年代实行的土改与 80年代推行的小包到户。笔者同意朱兴祥(2009)的观点:从长远看,这一制度的推进,有利于推进农业规模经营和高效生态现代农业建设;有利于节约、集约利用土地,为新型工业化、新型城市化的推进开拓广阔空间;有利于促进资金、劳动力等要素在城乡间的合理流动和有效配置;有利于改善农民居住条件、提高农民生活质量、让农民共享改革开放成果。从而为建设现代新农村、统筹城乡发展、率先基本实现现代化打实基础。[1]

(二)“两分两换”政策出台的条件与背景

作为统筹城乡发展的重要举措,浙江“两分两换”政策之所以选择在嘉兴市出台并试点,与嘉兴独特的区位条件和实际情况有着重要的关系,可以说嘉兴同时具备了政策试点的主客观优势。首先,嘉兴位于三个区域经济中心之间,受到的经济辐射强,地区经济发达,具备统筹城乡发展的经济实力。其次,嘉兴地处杭嘉湖平原,传统的江南水乡农村居住方式导致土地资源利用效率低下,而区域经济的发展增加了对土地资源的刚性需求和高效集约利用的强劲动力。而且,上世纪 80年代的土地政策已无法适应嘉兴的社会发展需要,造成大量优质土地资源闲置,同时嘉兴农民家庭收入结构中纯农业收入占比较小,具备土地制度调整的一定社会基础。再次,统筹城乡发展战略的引导与推进基本公共服务均等化的实现要求,加之地方政府创新冲动也是这一政策出台的重要动因。在我国的改革实践中,如果地方政府能够获得政策创新试点的权力,该地的发展就有获得更多资源支持的可能,地方的主要领导也会有更多提拔的机会。鉴于以上种种原因,经过嘉兴市的争取,2008年嘉兴被浙江省批准为统筹城乡综合配套改革试点城市,而力推的“两分两换”政策成为了改革的开端。

(三)“两分两换”政策的推行方式

嘉兴在全市 7个县 (市、区)先后启动了 15个“两分两换”试点,③试点工作先在全市 9个镇 (街道)分别展开,分别是七星、余新、新塍、王江泾、姚庄、当湖、百步、许村和龙翔。后又增加了大桥镇、斜桥镇、干窑镇、新仓镇、新埭镇等,这 15个试点镇、街道的经济发展水平、财政实力、区位条件和“三农”现状,均有一定的代表性和工作基础。采取“因地制宜,先行探索,积累经验,再总结推广”的方式。

“两分”与“两换”必须互动进行,“两分两换”最核心的内容是宅基地置换,实现集中居住;土地承包经营权置换社会保障,实现农民摆脱对土地的依赖,从而实现城乡统筹发展。嘉兴“两分两换”有两种基本置换方式:一是在“依法、自愿、有偿”的前提下,农户的承包地既可继续耕种,也可委托镇、村等社会化农业服务组织代耕代种,或者采取转包、出租、入股等方式全部流转土地承包经营权。二是在有农业投资开发公司承接和整片开发的基础上,农民自愿全部放弃土地承包经营权,同时按照被征地农民养老保险政策置换社会保障。以宅基地置换城镇房产具体做法有三种置换方式:一是农户将原有宅基地作价领取货币补贴后到城镇购置商品房;二是农户搬迁到安置区置换搬迁安置 (公寓)房或自建联排房,部分或全部到产业功能区置换标准产业用房;三是自愿退出宅基地的农户,可在村域、镇域内置换,也可以跨镇、进城置换。

“两分两换”政策中对农民的保障方式通常为:按政策认定的人口,16周岁以上补助 12000元、16周岁以下补助 4000元的标准进行“参保”补助;60周岁以上农民一次性办理城镇居民社会保险手续,次月起享受城乡居民社会养老保险中的城镇居民养老保险待遇;16周岁以上、60周岁以下的农民直接按城镇居民缴费基数办理年度缴纳手续。另外,土地全部流转的农民,每人每月还可享受 200元生活补助,且有递增机制。对满 61周岁的农民,逐步提高养老保险待遇。如果流转期限超过 10年,农户将按照城乡居民社会养老保险中城镇居民的缴费标准和待遇参保。此外,流转土地农民享受城镇职工就业政策、失业保险和免费的就业培训。

二、“两分两换”政策的实施困境及其原因分析

依据我们对嘉兴市农办、民政局、七星镇、余新镇、龙翔街道、明星村等地的调研访谈,对于“两分两换”政策施行的效果,除民政局表示对社区建设担忧外,其余各个部门的负责人均对政策普遍看好。但调研也发现,经过了两年多的实践,“两分两换”政策在试点实施过程中遇到不少困境。

(一)土地政策的调整涉及很多基本制度安排,单一的“两分两换”政策的推行受到多种相关制度的约束

自古以来土地都是中国农民生存的物质基础,也是长期困扰中国“三农”问题的核心所在,而土地政策更是国家政治统治与社会治理的重要政策,是影响国家兴亡的根本因素,上至庙堂下至黎民百姓都非常关注土地政策。建国以来我国的土地政策在“耕者有其田”的理念下,由农民土地个人私有制发展到土地集体所有制和家庭联产承包经营。集体所有是改革开放以来农村土地政策的底线。与这一政策配套的制度是实施了近 60年的户籍制度、福利分配制度、社会保障制度等,已形成了相对稳定的利益格局,虽然近年来有舆论呼唤改革,但因这些制度的调整会影响社会的稳定,所以对此类改革总是相当慎重。而嘉兴的“两分两换”政策是希望在不根本改变既有制度的前提下,对农村的居住方式、农民经济衔接方式、土地流转制度等方面进行改变,这势必要触及既有的社会二元体制所依存的各种难以调整的制度,从政策设计层面看,暂时还没有突破这些系列制度的考虑。单一的“两分两换”政策实施一定受多种相关制度约束,农民很难实现像城市居民一样的福利与权利,也就不可能真正达到城乡统筹发展,这也是“两分两换”政策的根本性困境。

(二)政策推行的资金需求太大,政府财政支持与社会融资都有压力,造成政策推行的物质困境

“两分两换”政策的推行是政府强力主导的制度变迁过程,“两分两换”政策的推行需要巨大的财政资金投入,地方政府必须承担先期变迁成本。从理论上说“两分两换”政策的成本可以通过土地流转与开发得到补偿,然而国家对土地资源的变更使用类型有严格的限制,加上通过置换节约出来的建设用地指标一时也无法落地,更不可能用作大规模商业开发迅速变现来平衡政府投入的置换成本。而且土地承包经营权集中后还面临流转不出、效益低下等问题,那么承包地租金也会成为财政沉重负担。由于嘉兴经济较为发达,农民对搬迁补偿的预期很高。据嘉兴市南湖区国土资源分局领导介绍,在南湖区七星镇试点,政府每置换一亩农村宅基地平均成本约为 40万元。根据嘉兴政府的测算,一个行政村的综合迁移成本就高达 3.5—4个亿,[2]一个试点乡镇进行“两分两换”改革的贷款规模就在 25亿左右。目前嘉兴的“两分两换”政策试点方案中政府承受的资金压力很大,如果无法找到一种有效的资金平衡途径,宅基地置换的可持续性将面临极大挑战,即便是财力雄厚的嘉兴政府也难以为长期巨额的资金投入买单,最终结果可能导致改革试点的中断或搁浅。从我们对相关部门的领导访谈中也证实了这点。

(三)农民城市化过程中的文化排拒导致“两分两换”政策效果不理想,这是政策推行的文化困境

“两分两换”政策成功与否可以从两个维度观察,一是农村土地是否得到高效集约使用;二是农民是否在一段时期后真正实现市民化。从深层看,“两分两换”政策本来就是适应现代化、城市化而产生的,如果“两分两换”政策不能很好地解决农民的市民化问题,这个政策一定会带来后续的很多麻烦。而现实的情况是长期以来的“城乡分治”政策,导致“城市”和“乡村”不仅代表着两种不同的生产和生活方式,而且也代表了两种不同的社会文化类型。根据毛丹 (2008)、文军 (2004、2011)等学者研究,早先进城经商务工的农民虽然已经在城市生活多年,但并未得到城市人的认可,也难以真正融入城市的文化与生活,成为了城市中的“陌生人”,[3]进城的农民依然眷恋农村,甚至有坚持回农村老家养老的想法。嘉兴“两分两换”政策带来的集中居住则体现了另外一种文化排拒,如在搬迁安置 (公寓)房生活的农民普遍不能接受交物业管理费。由于集中居住以后实行的是城市社区式的管理方式,大量社区服务需由物业公司承担,但由于许多农民的动迁安置带有被动进行色彩,本来就对政府存在不少意见的他们自然会抵触从未听说过的物业费。为了使物业公司维持下去,镇政府只好代交。而在自建联排房区域,由于多年习惯于传统的分散式的准自给自足的劳动生活方式,社区内破坏绿化的现象比较严重,许多人觉得社区内种一些花草是一种浪费,加上每月补贴较少,还不如种蔬菜来解决自己的吃菜问题。他们对此的解释是:“我们以前都有自家的菜园,现在却什么都没有了,一个月的补贴就那么点,哪里能够日常开销。”如果出现了经济大波动,“两分两换”政策积极效果是否能够维持是值得担忧的,这是“两分两换”政策施行的文化障碍。

(四)土地流转过程中的技术性障碍也造成政策推进不顺

首先,政策执行初期强调统一,由于少部分农户利益得不到平衡,影响了政策推行。我们对余新镇、七星镇的调研访谈得知,“两分两换”政策的推行虽然得到了村里大多数农户的支持,但仍由于初期政府在试点镇村的工作上有些急于求成,致使少数农户的自身利益没有平衡好。这些农户出于自家房产较新、或者其所经营的种植养殖业效益尚可、以及靠自家宅基地上开办的工厂为生等因素考虑,不愿配合政府的“两分两换”政策推行,虽然后来政策执行中对其进行了照顾,①明星村为了保障养殖户的利益,专门从流转土地中开辟了一块专门从事养殖的牧园,供当地村民自行承包经营。但仍难以完全平衡好他们的利益。试点乡镇的领导介绍,七星镇在开展“两分两换”试点时,过于强调整齐划一,未能充分考虑土地二次流转的市场需求,农业开发未能及时跟进,政府财政和就业等压力明显。其次,政策施行中相应的纠偏调整机制滞后,政策调整不及时,导致政策执行中出现障碍。例如在土地流转中农户补贴制度设计就不合理,标准偏低。据余新镇明星村顾海明副书记介绍,“两分两换”政策在 2008年实施之初,正值粮价较低的时候,农民靠自己种地所得的收入还没有政府支付的 600元 /亩 /年土地流转费高,所以,这个标准的土地流转费就当时来说是合适的;同时,对于老年人 200元 /月的生活补助当时也不算低,因此当时农户愿意参与“两分两换”政策的签约率高达85.9%。然而,时隔三年,物价大幅上涨,粮价涨幅也很大,但土地流转费和生活补助却没有随物价上涨相应地增加。当前这样的保障水平已无法保障农民的生存,农民对如此低的保障水平感到不满,造成农民对今后的生活缺乏信心,加重了农民的不安全感。据了解,政府还未将此问题提上议事日程,造成土地流转费用和社会保障方面的矛盾不断激化。七星镇更是出现了群众拥堵 320国道的群体性事件。

“两分两换”政策的推行可能还存在其他一些障碍,如有学者分析了“两分两换”政策推行后的农村劳动力就业问题。[4]但是我们对村、镇、市农办的相关人士访谈发现,这应该不是政策施行的障碍,因为嘉兴很少有农民完全依靠农业收入生活。“两分两换”政策推行后倒是出现了相反的情况:参与二次流转的农业开发商获得农地使用后,在种与收的季节出现了严重的劳动力缺乏现象,本地人基本不愿意从事这样的农业生产,迫使农业开发商要到外地招收民工。再有就是实际推行中遇到土地权益所有人与实际使用人不一致的问题,家庭变故、子女婚嫁后权益的调整问题,集体资产有效监管问题等。

三、“两分两换”政策全面推行的条件分析

“两分两换”政策是探索城乡统筹发展的新举措,政策在嘉兴的试点目的是希望发现问题,完善政策,以便在更大范围作为统筹城乡发展的政策支持。那么,“两分两换”政策在全省乃至全国的推行需要哪些条件呢?根据笔者的观察,要实现“两分两换”政策大范围扩展推行,该地区必须要具备如下四个条件。

(一)非农收入要成为当地多数农民的主要收入来源,农业生产已经不是主要生产方式,这是“两分两换”政策实行的客观前提

这种情况表明土地对农民的束缚不存在了,农地对农民的生存保障意义弱化,农民具备离开土地能更好生存的可能,集中居住并不影响其生产生活,而且宝贵的土地资源闲置浪费严重。在这种情况下,只要国家出台相应的配套政策与制度供给,农民在现行的二元体制下还是愿意接受对土地的调整。

(二)地方政府财力雄厚,土地资源已经对城市化造成严重制约

如前面分析那样,施行“两分两换”政策是政府强制性制度变迁,强制的前提是地方政府必须有足够强大的经济实力进行前期的投入来启动和主导宅基地置换,包括搬迁成本、社会保障费用等;另一方面,地方的城市化发展对土地资源有强烈的渴望,而城市国有土地已没有任何挖潜的可能,破除土地约束的手段只能通过占补平衡来实现。从推拉理论看,实行“两分两换”政策是应有之义。

(三)政策需确保政府可承受、农民可接受、发展可持续

一种政策要施行必须要平衡好相关参与方的利益,那么就必须要有政策落实的合理原则。“两分两换”政策是政府主导推行的、涉及广大农民根本利益、且最高宗旨是实现经济社会和谐发展的方案,政府与农民是利益的相关方,所以必须坚持的原则是确保政府可承受、农民可接受、发展可持续。政府的财政实力、社会治理能力是否能够适合政策的推进十分关键;而农民在接受这一政策调整后能否得到实惠也是“两分两换”政策能否坚持的根本环节,这在当下与长远都是要考虑的问题;发展的可持续是“两分两换”政策施行的重要目标,统筹城乡发展实际上暗含了可持续发展要求,大片的规模化的农业用地在流转后要有好项目与稳定的经营,置换出用于商业开发的土地也要有可持续的商业价值,农民可以利用第三产业替代一产的农业。

(四)农村社区建设必须加强

“两分两换”政策带来的一个直接变化就是农村居住形式实现了集中,原来的基层社会组织——村民委员会必须要适应连片集中状况的变化,由原来承担集体经济的管理中解放出来,转向为居民提供生活服务上来,所以农村社区建设必须跟上,这样“两分两换”政策才能平顺实现“分”与“换”和“集”。农村社区建设应依据“共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感”的标准建设,社区组织既借助于自然村、生产队等传统组织关系,又不限于传统的、天然的、血缘的、行政的组织限制,主要是依靠相互的自愿合作,并通过这种自愿合作基础上的社区组织,满足村民的各种社会化服务需求。[5]大力推进农村社区建设,是社会主义新农村建设的基点和平台,更是实现统筹城乡发展的必要条件。

四、余论

(一)从实然层面看,“两分两换”政策名称应作调整,可能改为“两分两聚”①2009年浙江省省长吕祖善曾来嘉兴调研,他提出“两分两换”主要是承包地、宅基地集聚和农民集聚。转引自王建红等.“两分两换”相关法律问题的分析与对策,参见 http://www.txcourt.gov.cn/Web/Detail.aspx?NewsI D=2256.2011年 6月 7日浏览

根据调研访谈的情况看,“两分两换”政策在试点实际推行过程中,“两分”工作进展较为顺利,“两换”工作推行障碍重重,现在很多地方实质上推行的已经是“一分一换”,即单纯的宅基地流转,土地承包经营权则主要将通过有关平台逐步流转。目前,试点乡镇村所采用的做法各有特色。但是“两分两换”政策推行实现了承包地、宅基地集聚和农民集聚,因此在政策文件的表述上将“换”改成“聚”,“两分两聚”更加准确。这样也可以回避法律上可能存在的疑问,有些权利如土地承包经营权“永久放弃”可能不是通过签订合同就可以取消的;而且,也可以弱化保障,减轻政府压力。

(二)“两分两换”政策目标的实现将是一个漫长过程

任何改革都要涉及利益的调整,非常复杂,所以改革是一个漫长的过程,需要慢慢摸索、不断尝试。“两分两换”政策所涉及的是我们赖以生存的土地制度的调整,是各种利益关系中最核心的利益,还涉及到公民权利、生活方式、社会治理等问题,想要取得成功必须经历一个探索、尝试的过程,不能急于求成。乐观估计,要通过“两分两换”政策实现统筹城乡发展目标至少需要 10年以上的过渡时间。

[1]朱兴祥.法律突破与利益均衡—农村土地使用权“两分两换”制度路径探索[J].法治研究,2009(8).

[2]曾航.突围建设用地瓶颈嘉兴谨慎试点“两分两换”[EB/OL],21世纪经济报道,2009-06-10.http://nf.nfdaily.cn/epaper/21cn/content/20090610/ArticelJ07002FM.htm.2011-06-06.

[3]文军,黄锐.超越结构与行动:论农民市民化的困境及其出路——以上海郊区的调查为例 [J].吉林大学社会科学学报,2011(2).

[4]张建华.嘉兴市开展“两分两换”试点工作的实践与探索[J],嘉兴学院学报,2010(4).

[5]任中平.村民自治究竟应当向何处去?[J],理论与改革,2011(3).