劳资共决机制在社会保障制度中的作用*——法、德两国经验及其对中国的启示

张 原

(中国劳动关系学院 劳动关系系，北京 100048)

劳资共决机制在社会保障制度中的作用*
——法、德两国经验及其对中国的启示

张 原

(中国劳动关系学院 劳动关系系，北京 100048)

法、德两国的社会保障体系具有显著的劳资共决机制，分别形成了精细化管理下的劳资共决机制模式与政府统筹下的劳资共决机制模式，避免了行政干预过大导致的官僚化、高开支和低效率。对于步入“十二五”时期的中国社会保障制度建设而言，法、德两国的经验具有重要的启示和借鉴意义。增强社会保障参与者主体意识、责任意识和权利意识，建立专门的社会保险监督委员会，转变政府职能，实现社会保险决策、管理和办事机构职能分离应成为我国未来制度建设的重要取向。

社会保障;劳资共决机制;社会保险法

一、引言

2010年10月，十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了《中华人民共和国社会保险法》 (以下简称《社会保险法》)，标志着我国的社会保险制度历经多年探索发展，已经进入了以法律保障规范发展的新阶段。然而，观察《社会保险法》出台的经济和社会背景可以发现，由于我国的劳动就业体制本身不完善，尤其是劳资博弈制度建设尚处在探索过程中，使得与劳动体制密切相关的社会保障制度建设仍然存在大量问题需要解决。社会保障的形成过程和最终状态本质上仍然是劳资双方、部门之间和社会各群体的博弈结果，并且以劳资博弈为核心。统计数据也显示，我国由于社会保险导致的劳动争议目前仅次于劳动报酬，占到了争议案件数量的1/3以上①数据来源:《中国劳动统计年鉴2009》。。2008年国际金融危机导致部分企业倒闭，失业率上升，引发了各界对社会保险问题的再思考: 《社会保险法》会不会成为继《劳动法》和《劳动合同法》之后，第三部约束企业用工行为的重要法律?征缴保险费是否会加重企业的负担?在保护劳动者权益的同时，是否会不利于企业应对经济低迷?从更深层次来看，如何在企业和劳动者之间寻求社会保障的供需平衡?

对于与劳资共决机制有关的社会保障问题，新的《社会保险法》已经开始有所关注:一是体现在总则第九条，规定“工会依法维护职工的合法权益，有权参与社会保险重大事项的研究，参加社会保险监督委员会，对与职工社会保险权益有关的事项进行监督”。该条款对工会组织在社会保障政策制定和监督中的参与作用予以明确;二是体现在第十章八十条，要求“统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督”[1]。该条款规定了多方参与社会保险基金管理机构的组成方式和工作职责，这在以往的《劳动保险条例》和其他社会保障相关法律法规中几乎从未出现过，因此具有重要的开创性和标志性意义。然而，作为一个立法开端和发展趋势，我国社会保障的劳资共决机制能否发挥有效作用?与具有较长劳资共决历史传统的国家相比，我国建立的制度框架还有哪些方面存在不足和需要借鉴之处?本文接下来将以法、德两国的历史和现实经验为基础，研究社会保障制度中劳资共决机制的基本构架，分析两国的不同特征和优缺点，并探讨两国经验对中国的启示。

二、社会保障的劳资参与:历史及总体特征

欧洲是社会保障制度的发源地，主要有两种典型的社会保障模式，一种是德国俾斯麦首相创立的模式，另一种是以英国经济学家贝弗里奇命名的模式。德国和法国作为这两种社会保障制度的典型代表国家，社会保障建设均有百余年的历史。

从1883年俾斯麦政府颁布第一个社会保险立法开始，德国社会保障逐渐从少量的、局部的措施发展为完整的、系统的政策体系。劳动者从单纯的济贫对象、被保护的弱者群体，逐渐转变为自我管理的社会保障参与者和决策主体[2]。经过100多年的发展，德国逐渐形成了一套完整的社会保障体系，并且为了顺应社会经济发展的要求，社会保障从政策中心到保障类型、社会成员覆盖面等各方面都发生了相应的调整变化。法国社会保障制度与德国社会保障体制有相似性，其现代社会保障体系也经历了由社会救助到社会保险的演变历程。上世纪30年代，《社会保障法》的出台使社会保险成为法国主要的社会福利手段。法国劳资双方和各阶层团体经过不断的谈判和冲突，历经多次力量抗衡，最终使各自利益相对稳定，二战后确立了成型的社会保障制度[3]。1945年后，随着法国社会保险面的扩大，大部分公民被纳入到社会保障体系之中。

从社会保障制度的发展历史来看，法、德两国社会保障机制建设过程中，劳资共决机制的作用都相当显著，主要体现在三个方面:一是劳资双方通过事先参与或介入社会保险相关政策法规的制定，促使国家制定出更加符合国情的保险福利政策，雇主组织和工会多采用集体谈判或协商的方式确定社会保险方案。两国均具有劳资双方组织发达、集中程度高的特征，劳资双方中央级别有关社会保险方案的谈判 (称为“基本协议”)可为基层谈判确定一个框架，谈判所涉及的问题包括各项福利的数额和资金的来源等，其谈判结果几乎覆盖了每一位劳动者，劳资双方共同参与管理的过程中，雇主与雇员享有平等的共决权。二是通过建立不同层面的协商机构，其成员构成采取多方对等原则，雇主组织和工会可将自己的利益诉求通过该协商机构向政府反映，同时，政府在制定有关的社会保障政策时必须向该机构咨询。三是雇主和工人主要以平等参与决策管理的方式参加整个国家的社会保障，职工对社会保障政策、制度和管理的诉求和声音可以直接通过工会组织的管理功能得到表达，并且工会参与社会保障管理具有很强的自治性，这种决策管理的核心权利充分保证了工会在社会保障建议、监督和其他方面权利的实现;同样，雇主也通过这一机制使社会保障政策得以执行。劳资共决机制作为法、德两国社会保障制度的核心，除了上述共性之外，又有各自的特征，主要体现在社会保障组织构架、运作状况和优缺点差异等方面。

三、法国社会保障的劳资共决机制:精细化管理下的双方参与模式

(一)社会保障组织基本构架

首先，法国社会保障组织基本构架的基本特征可以概括为劳资双方共同参与的多方管理体制。法国现代社会保障制度以行业、人群为分类管理单位，实行各行业保险计划相对独立的分散管理模式。其社会保险可以分为医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险、家庭支持计划、社会救助与补充性社会行动。各类保险几乎覆盖所有的行业，每一类制度都向其特定的社会阶层提供服务。其管理模式采取劳资双方协商的互助制管理方法，依据法国国际关系发展和协调事务所的统计[4]，法国各类保险制度由几百个具有私人性质的基金会支撑，并按各自的性质分别隶属于几十个全国性的基金会，在基金的管理机构和董事会中，工会具有重要的影响力。这些基金会按其业务性质分别隶属于几个政府部门，并不统一由社会保障部管理。同时，政府为了平衡各部门之间不同的待遇从而实现社会保障的普享性，往往设立名目繁多的补贴措施，因此管理体系相对复杂。

其次，法国社会保障制度的构架相对复杂，总体可以按行业、人群和政府出资状况进行分类，但各子系统中都有雇主方和工人集体声音的作用。由于法国社会保险的前身是私营行业保险，并且在其发展过程中保留及整合了原有的各种行业保险，在行业保险的基础上扩大保险覆盖面，因此按行业或部门分类的社会保障成为最重要的组成部分。按人群分类的社会保障制度也是其制度构架的重要特征，一般受薪人员和干部、公务员和私营部门人员采用分类管理的方法，特殊行业人员，比如海员、矿工和铁路工人等还具有特定的社会保险计划。虽然各个行业或群体相对独立，但劳方对于自身社会保险需求具有独立的表达权利，并能在子系统内部针对本行业或本职业的社会保护供需特征实现劳资双方的社会保障谈判[5]。

第三，劳资双方负责主要的社保经费筹集，政府财政适度安排社会保障基金，同时采取公共资金筹集渠道。法国社会保障基金主要来源于社会分摊金而非税收，即建立在工资收入和企业利润的基础之上，由雇主和雇员共同缴纳的分摊金，这一数额大约占其社会保障基金来源的80%左右，而来自其它税收或补贴的部分较少。分摊金的缴纳比率主要通过劳资双方协商确定，工会代表劳方就出资比重进行谈判，并且各个行业和险种根据各自的原则和实际情况决定社会保险的保费和给付方式，因此在社会保险资金预算、管理、使用和监督过程中，工会具有重要的话语权。资金运行方式一般实行现收现付制，入不敷出时则要政府通过统一税收加以补贴。

(二)社会保障运作状况及其优缺点

法国的社会保障制度是在贝弗里奇制度上建立起来，肯定了其行业互助为基础的全国互助思路，形成了互济的传统。它一方面通过行业互济的志愿行动传递接近公共权利原则的相对集中统一，另一方面则坚守和超越行业性互济，植根于雇主和工人、工人与工人之间的传统互助形式，并最终成为相对的自治——社会保险由相关阶层自我管理。

行业内的劳资双方共同管理模式掌握着重要的社会保障决策权。法国社会保障体系由雇主和雇员代表共同管理，两者形成“社会合作伙伴关系”，就社会保障收费和支出标准等重大问题进行决策，基金会的最高决策机构董事会均由对等数量的雇主和雇员代表组成，并配有政府代表参与其中。法国政府不直接参与社会保障管理，而是主要通过签署合同的方式委托社会保险机构管理，社会保险和服务机构有各自的预算，共同构成法国的社会保障制度。所有的社会保险方案都是通过对等比重的雇主雇员代表共同协商决定，这些决定都需要主管部委的批准，国家虽然不直接参与决策，但是会派代表参加会议。如果政府对社会保险机构不满意，则可以取消与该机构的合同[6]。另外，国家还通过制定相应的法规和实施监督来管理社会保障运行。

法国社会保障制度的优点主要体现在其劳资双方共同决策的制度构架，以及其分类带来的精细化管理，能较好地满足不同社保参与人的实际需求，从而对经济和社会体制的调节起着重要作用。但其缺点也较为显著，主要体现在碎片化管理、无法充分实现统筹互济以及管理成本过高三个方面。2008年以来，随着金融危机席卷欧洲，导致失业率上升和工资持续下跌，法国的失业率持续攀升到15年来的新高，失业总人口已突破200万，并且复苏缓慢[7]。同时人口老龄化带来的养老保险负担沉重，给社会保障体系造成了巨大负担，2009年法国的社保赤字达到202亿欧元①数据来源:萨科齐向法国高额财政赤字问题“宣战”，驻法国使馆经纪商务参赞处网站，http://fr.mofcom.gov.cn/aarticle/e/201005/20100506926537.html.。为了填补这一巨大漏洞，法国政府不得不以减少其他方面的投入为代价，尤其体现在政府兜底为主的养老保险中。社会保障问题的加深导致了社会矛盾的集中出现，也促使研究者反思精细化管理下劳资共决机制的负面影响，特别是在经济衰退时期，劳资双方及其代表组织的矛盾升级可能带来社保共决机制的非稳定性，而政府统筹的相对不足也加剧了这类负面效应的影响。

四、德国社会保障的劳资共决机制:政府统筹下的双方参与模式

(一)社会保障组织基本构架

德国社会保障组织机构整体上采取劳资双方共同决策的制度构架，政府只负责制定主体的法律和政策框架，雇主和工人实行自主管理。其构成主要包括社保法律和政策框架制定机构、决策机构、国家咨询委员会、社保法庭以及具有部分经营和政府机构性质的社保局。

德国劳动与社会事务部主要负责把握德国社会保障的法律框架和总体政策方向，而对具体行业的劳资共决机制不予以干预。劳资双方共同决策的机制也体现在社会保障国家咨询委员会当中，这一机构设置在德国劳动和社会事务部之下，对社会保险的政策、运行状况及社会保险资金预算提供专业和具有代表性的咨询意见，由4名雇主、4名工会代表、3名专家 (2010年专家主要来自法律、财政和社会学三个领域)和1名国家银行专业人士构成，其报告意见具有重要的政策影响力[8]。社会保障制度的核心决策机构为劳资双方共同形成“TARIF”模式，目前全德共有7万条谈判协议覆盖1200个不同行业和工种，这一机制主要以自治的公共法人组织形式出现，由受保险人和雇主各推选出一半代表组成代表大会和管理委员会，代表大会选举董事会和业务领导人，因此代表大会被称作保险营运机构的“议会”，负责制定机构的章程和其他自治法律，确定财政预算;董事会作为执行核心，对内领导机构，对外代表机构;业务领导人负责日常业务并提供咨询[8]。这一制度设计充分体现了德国社会保障制度从创立之初就着眼于雇佣劳动者，目前法定社会保险制度仍然以关注雇员利益为主要特征。

德国社会保险是社会保障的核心领域，包括医疗保险、护理保险、养老保险和失业保险，保险费原则上由雇员和雇主各承担一半。在社会保障执行和经办方面，德国按险种建立了若干专门的保险营运机构，并且有自己的地方分支机构，例如医疗保险机构、护理保险机构、养老保险机构、事故保险机构、失业保险机构，这些机构具有显著的半政府半经营性质，日常事务管理的经理人和经办人员基本采取市场招聘的形式，而核心管理人员的任命必须经过董事会的认可。对于社会保障的争议处理问题，德国成立了专门的社保法庭，聘用专业社保案件审理人员对有关社保案件进行处理。

(二)社会保障运作状况及其优缺点

2008年以来，席卷全球的金融危机也对德国的劳动力市场产生了一定影响，但与欧洲其他国家相比，德国的状况相对良好，其完善的社会保障体系在对抗金融危机冲击中起到了重要的屏障作用。尽管德国目前也面临着如何协调好高福利政策与促进经济发展的问题，但其社保基金运作基本能够量入为出，实现收支平衡，这与劳资双方共同参与社会保障运作机制建设密切相关。为了缓解2008年以来金融危机时期的失业问题，德国工会联合会主动提出了确保短期、短时就业的措施，德联邦政府批准将企业短工制补贴的实施期限从18个月延长至24个月，以鼓励企业减少裁员，并在经济危机结束后尽快恢复生产，从而避免失业人数激增。国家对短时工因缩短工时而减少的净工资提供最高至67%的补贴，联邦劳动局补偿企业为短期就业职工所支付社会保障费用的50%①数据来源:简析金融危机背景下德国的社保体系，财政部亚太财经与发展中心网站，http://www.afdc.org.cn/afdc/cn/research.asp?id=153＆d_lb=2.。工会参与制定社会保障政策和抉择中具有真正的“主人翁”作用，而政府与工会、雇主组织等社会伙伴之间的关系也在这一社会保障机制下得到协调发展。

德国社会保障组织构架中采取劳资双方为主体、政府参与而非主导的模式具有重要的经济和社会意义。作为雇主代表的德国雇主协会和作为工人代表的德国工会联合会也一致认为社会保障资金缴费、管理的积极性都与劳资双方自主管理的模式紧密相关，“缴费人即决策管理人”的制度设计避免了政府主导模式所产生的信任感缺失、责任相互推诿、社保基金管理不善等问题，从而保障了基金的良性运作。德国雇主协会的Martin Kroger博士曾意味深长地指出“采用劳资双方共同管理的社会保障决策制度能够解决行政体系带来的官僚化、开支高、低效率问题，一些具体而细致的问题实际上无法通过行政命令的方式有效解决，以‘参保人管理本人资金’的方式能使得出资人更放心，避免政府信任缺失问题，也更符合管理的基本逻辑”[9]。

当然，德国社会保障运行中也存在一些不足之处，工会力量的推动使德国建立了相当完善的雇员保护法律体系，但同时也加大了用工成本的刚性增长，造成劳动力市场高工资和高失业率并存的现象[10];维持社会保障体制运行而建立的专业法律体系也面临组织费用增加、法官调配非灵活性和诉讼过程复杂化等问题。

五、法、德两国社会保障经验对中国的启示

经过20多年的改革和发展，我国的社会保障已经开始从实验阶段正式走向定型、稳定阶段，法律对于劳动者与公民社会保险权的规定也促使社会保险参与各方的权利和义务更加明晰。然而，作为劳动者权益维护机制最为重要的组成部分，我国的社会保障应该如何从计划管理的国家保护、国有和集体企业保护走向真正的社会保护?这不仅关系到社会保障制度本身的建设，也涉及了与其相关的劳动关系管理方式、国家劳动管理体制乃至公民社会的建设。法国和德国的经验给予我国有益的启示，主要体现在以下四个方面:

(一)增强主体意识、责任意识和权利意识，建立专门的社会保险监督委员会

在社会体制构架方面，法国劳资双方参与政策制定和社会保障管理的经验，以及德国社会保障监督委员会的经验表明，需要建立全国性的社会保障监督委员会，切实保障其实行决策和监督权利。我国目前虽然在省一级建立了相关的社会保障监督部门，但是没有中央一级的对口统一管理部门，也缺乏更基层的社会保障监督部门，并且由于其职权、人员设置以及法律地位的缺失，使得其实际监督职能无法有效发挥，不能真正维护职工和其他参保人员的权益。对此，可以借鉴德国保障监督委员会的经验，吸收劳方和资方代表、社会保障、财政与经济、保险精算等相关领域专家参加，建立专门的监督委员会，真正发挥社会保障出资人和社会伙伴在社会保障监督中的重要职能。

(二)转变政府职能，实现社会保险决策、管理和办事机构职能分离

对于社会保障不同职能部门的构建，法国和德国的经验都表明，职能分离和职责明确对于有效管理具有积极作用，法国劳资双方集体协商在社会保障决策和监督中的重要作用、社会保障管理和办事中心的企业化和半企业化经营模式、德国社会保障中心独立于劳动和社会事务部运作的经验都表明，分工管理模式对于提高社会保障制度运营绩效极为重要。而目前我国人力资源和社会保障部门“一条龙”式的社会保障构建方式存在重大的改革必要，政府应进一步明确自身的职责，主要侧重于公共管理、公共服务、宏观调控、行政监督和政策方向把握方面，而在法律、法规和条例制定贯彻与其监督方面，由于政策制定与监督主体重合很难避免监督不到位和信息反馈真实性下降的问题，因此“管办分离”的改革势在必行。

(三)综合考虑国家人口资源、财政目标和经济发展战略，建立长远的社会保障基金管理规划

在社会保障资金管理方面，法国和德国的经验表明，采取长短期结合的运作模式极为重要。虽然两国的政治体制决定了其政府更替和不同党派间执政理念有所差异，但是社会保障基金的管理和运作却具有超越政治周期的规划。比如，德国社会保障咨询委员会对于养老保险基金的预算就长达15年，同时也结合金融危机的实际状况进行调整。我国目前的社会保障资金预算尚未纳入专项的国家财政预算，其预算的科学性和有效的长期、稳定增长机制也无法得到保障，偿还历史负债问题也需要长远打算，因此必须建立更加长远和规范化的社会保障基金预算体系，为社会保障的整体运作提供坚实、稳定的资金基础。

(四)建立统一、高效的社会保险管理和经办机构制度

在具体保险种类和参保人员管理方面，法、德两国经验表明精细管理和统一整合对于提高管理效率至关重要。法国社会保险分行业、分险种和分人群的精细管理方式，对于满足参保人员的实际社会保障需求作用显著，同时其上千家管理机构整合为几百家管理机构的调整也表明碎片化的管理方式运营成本过高，必须进行高效整合;德国各类行业工会整合后参与社会保障集体协商的经验也表明机构整合的必要性。对于我国而言，需要建立覆盖全体人民，同时又有所差别的社会保障管理模式。城镇职工通过依法纳税和共同出资建立的强制性的社会保障，与国家财政出资为主建立的居民和农民选择性社会保障两者之间需要进行区分，前者作为社保基金构成的主体，在账户设置和社保享有上也应有所区别，不同行业和职业群体的社会保障管理细节也需要深入研究和差别化管理，同时，还要注意各机构群体之间的统筹，在预留出整合连接点的基础上防止不同人群的社会保障差距待遇过大。

[1]第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过.《中华人民共和国社会保险法》.2010－10－28，中国人大网http://www.npc.gov.cn.

[2]沈琴琴.德国社会保障状况及其对劳动力市场的影响[J].欧洲，1999，(4).

[3]钱运春.法国社会保障体制的行业特点形成原因和改革困境[J].世界经济研究，2004，(10).

[4]法国国际关系发展和协调事务所.法国社会保险 [E].法国国际关系发展和协调事务所网站http://www.adecri.org.

[5] De la Sécurité Sociale Direction.La r?le partenaires sociaux dans la gouvernance et la gestion de la sécurité sociale [R] .Ministère du travail，das relations socials，de la famille，de la solidarité et de la ville，Ministère du la santé et des sports，Ministère du budget，das comptes publics et la fonction publique.2010，(10)

[6]郑振儒.西方发达国家社会保障管理比较分析 [J].经济纵横，2007，(6).

[7]马与雄.法国失业率高居不下[N].中华工商时报，2010－12－30.

[8]中国工会社会保障考察团.关于德国联邦养老保险 (Deutsche Rentenversicherung Bund:DRB)基本状况的研究报告[R]．2010，(10).

[9]中国工会社会保障考察团.德国雇主协会关于社会保障劳资自治制度的访谈报告[R].2010，(10).

[10]沈琴琴.中德失业状况比较与工会工作的思考[J].工会理论与实践，2001，(12).

The Role of Co－determination Mechanism in the System of Social Security

Zhang Yuan
(China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China)

Co－determination mechanism is a notable characteristic of the system of social security of France and Germany.The mode of co－determination under lean management in France and the mode of co－determination under governmental overall consideration in Germany has avoided bureaucracy，huge spending and inefficiency caused by too more intervention.In order to improve the system of social security of China，we should build up consciousness of participants of social security，set up professional supervision committee of social insurance，transform government functions，and realize the function separation of policy decision，management and executive office of social insurance.

social security;co－determination mechanism;Social Insurance Law

D632.1

A

1673－2375(2011)04－0025－05

2011－03－03

张原 (1981—)，女，浙江嘉兴人，经济学博士，中国劳动关系学院劳动关系系讲师。

本文为国家社科基金“平衡中国劳动力市场灵活性与稳定性的模式研究”(编号:10BJY029)和中国劳动关系学院科研项目 (编号:10YYB023)的阶段性成果。

[责任编辑:鲁 微]