从促进就业的角度看社会保障制度的完善＊

吕 茵

(中国劳动关系学院 公共管理系,北京 100048)

从促进就业的角度看社会保障制度的完善＊

吕 茵

(中国劳动关系学院 公共管理系,北京 100048)

就业与社会保障是确保人们获得体面生活的两个重要途径。正确认识就业与社会保障的关系,认真审视就业与社会保障之间的现实矛盾,努力实现就业与社会保障的良性互动发展,对于我国促进体面劳动,增进人民福祉,加快转变经济发展方式至关重要。

就业;社会保障;公共社会福利

就业与社会保障是关乎国计民生的重大问题。在过去的 30多年里,我国经济取得了高速增长,并引起世界瞩目。尽管改革发展的成绩巨大,作为一个发展中大国,我国就业与社会保障仍然存在着许多现实矛盾和问题,影响了我国社会的和谐稳定和经济的可持续发展。因此,完善就业与社会保障的联动机制,对于促进体面劳动,增进人民福祉,加快转变经济发展方式具有重要意义。

一、社会保障对就业的影响

就业与社会保障之间存在着相互依存关系。一方面,就业是社会保障的基础,无论对个人还是家庭来说,就业是避免贫困和消除依赖性的可靠途径,并且,就业是社会保险基金增收节支的最有效来源;另一方面,完善的社会保障可以提高人们的就业能力和劳动生产率,促进就业的增长和经济的可持续发展。在完善社会保障制度的过程中,要重点考察社会保障对就业的影响。

(一)社会保障对就业的正面影响

普惠和适度的社会保障制度能够提高劳动力素质,不断扩大就业,减少结构性失业,最终实现人力资源的合理优化配置。

一方面,社会保障制度中的医疗保障、教育保障、生育保险等对于提高人口的整体素质发挥基础性作用,在一定程度上促进社会成员的起点平等和增加人力资本存量。失业保险制度不仅解决失业者的生活困难,而且还有组织地开展各种职业技能培训,使劳动者的技能素质得到提高,促进失业者再就业。

另一方面,完善的社会保障制度使人们对未来有稳定的安全预期,解除人们的后顾之忧,促使人们敢于大胆消费,从而拉动内需,扩大就业。此外,普惠和完善的社会保障制度有利于劳动者在不同的地域和不同的工作岗位之间合理流动,促进人力资源的优化配置,实现人尽其才,才尽其用,进一步提高就业质量。

(二)社会保障对就业的负面影响

适度的社会保障可以增加就业数量,提高就业质量。但较高水平的社会保障会对劳动力供给行为与雇主的劳动力需求行为产生一定影响,从而对就业总量及就业结构产生显著影响。

在劳动生产率不变的情况下,如果社会保险水平提高,企业为劳动者所应缴纳的社会保险费占企业总成本的比重增加,人工成本的加大导致产品价格上升,就会削弱企业产品的市场竞争力,竞争力下降导致企业产品销售的下降,就业量也相应下降。同时,为了减轻劳动力成本负担,企业在雇用员工时也尽量雇用短时工或用机器替代劳动力,这样,不利于扩大劳动力需求量。

社会保障中的社会福利、社会救助资金来源于政府财政,如果提高社会保障水平,社会保障支出大于国民经济发展水平,使得国家财政入不敷出,政府只能靠提高税率来增加财政收入,以维持庞大的社会福利费用。重税负的压力不仅影响劳动者的工作积极性,更为严重的是高税收或高费率加重企业负担,影响其投资积极性,导致企业千方百计地减少用工数量,甚至到国外寻找低劳动力成本的地方投资建厂。

二、我国就业与社会保障之间存在的现实矛盾

目前,国际金融危机的影响还在持续,稳定就业的基础尚不稳固,我国就业与社会保障之间的联动机制还存在现实的矛盾。

(一)我国就业形势严峻与现行社会保障制度促进就业功能较弱之间的矛盾

我国的就业形势严峻,具体表现在以下几方面:劳动力供大于求的矛盾十分尖锐;供求结构性矛盾突出;地区之间就业状况不平衡,中西部地区、老工业地区、关闭破产企业集中的地区就业困难人员多,岗位供应不足;统筹城乡就业面临繁重的任务;青年的就业问题也越来越突出。

目前,社会保障制度促进就业的功能仍然较弱。一方面,由于社会保障覆盖面较窄,加上住房货币化、看病贵等现实压力,大多数人对现实生活缺乏安全感和对未来生活没有安全预期,不敢消费,造成国内需求不足,影响就业的增长,进而影响经济的可持续发展。国家经济高速增长没有带动人们消费水平的提高和就业的增长,出现了所谓的 “有增长无发展”的局面;另一方面,失业保险促进就业的功能未能充分发挥。我国失业保险制度目前还基本停留在生活保障层面,在后危机时代,经济危机带来的就业危机将在较长时期存在,失业保险应更多地侧重于就业保障。

(二)劳动力流动性加大与现行社会保障待遇差别大和转移接续难之间的矛盾

近年来,随着经济转型和结构调整,特别是面对经济全球化、国际竞争加剧、经济危机持续的大环境,我国就业情况发生了很大变化。劳动者在企业之间、地区之间、城乡之间流动加速,尤其是农村劳动力流动性加大。目前,我国社会保障制度碎片化严重,社会保障制度存在三个二元结构:一是城镇劳动者与农业劳动者社会保障制度有差异,二是在城镇劳动者内部存在着企业单位与国家机关、事业单位社会保障制度不同,三是在城镇劳动者内部存在着非正规就业群体与正规就业群体社会保障制度的差异。由于不同地域、不同所有制单位、不同群体的社会保障制度不统一,并且待遇水平差别大和转移接续难,直接影响了劳动力的合理流动和优化配置,大多数人竞相选择到发达地区、大城市和社会保障制度相对完善的机关事业单位和国有企业就业。这样,造成了人才高消费和人才短缺并存,影响了我国产业升级和生产性就业的增加。2010年 10月 28日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《社会保险法》首次从制度上覆盖了全体居民,确定了社会保险权益可转移、可接续,但是在实践中,城乡之间、不同地域之间社会保险的转移和接续问题面临制度整合等许多挑战。

(三)新增就业渠道和就业方式与费率标准过高的矛盾

近年来,伴随着经济结构的调整,股份制企业、私营企业、外资企业及个体经济成了新增就业的主渠道,而在国有经济单位正规就业的就业一统天下局面已成历史。由于产业结构变动及经济全球化导致的剧烈市场竞争,正规就业相对萎缩,劳动力市场中的部分弱势群体,特别是许多农民工、失业工人在激烈的就业竞争中不得不进入非正规的灵活就业领域。

目前,我国现行社会保障制度的设计与就业格局的变化不相适应。现行社会保险制度主要是针对国有经济单位的正规就业形式设计的,很多民营企业和灵活就业人员反映目前社保的模式和制度没有充分考虑到民营企业和非正规就业的特点,五项险种的费率标准在全球都是较高的,作为基本保障的待遇也偏高,这既不利于企业特别是中小企业和非公有制企业吸纳就业者,也不利于鼓励劳动者从事各种灵活就业。

三、促进我国就业与社会保障良性互动发展的建议

在后危机时代,就业和社会保障是发展中国家应对当前全球经济衰退的一个关键因素。我国为了推动包容性增长,实现就业与社会保障的良性互动发展,应采取以下对策。

(一)调整社会保险缴费比例,促进就业增长

目前,我国职工的五项社会保险费由用人单位和职工共同缴纳,应缴社会保险费 =社会保险缴费基数 ×缴费比例,其中,社会保险缴费基数是参保单位和参保人员缴纳社会保险费的依据。缴费基数的大小主要受两个因素的影响:一是应缴人数,二是职工的工资收入,尤其是职工上一年度月平均工资收入。可见,参保单位应缴费人数越多,职工工资水平越高,则参保单位的缴费基数就越大,单位人工成本支出就越高。这种“按人头缴费”的社会保险筹资模式不利于社会保险覆盖面的扩大和社会保险费的征缴,更不利于促进生产性就业。

我国是一个劳动力资源丰富的国家,社会保险制度的设计应当以不阻碍就业为前提。为了纠正社会保险缴费基数的局限,使之有利于就业,应当从各行业的实际情况出发,按照企业类型、附加值和缴费之比来调整社会保险缴费比例。因此,对于工资付出较多、社会负担和工资之比较高的生产性工业部门,其社会保险缴费比例可适当下调,这些企业的附加值和工资比率相对较低,通过缴费比例的降低,可以鼓励企业提高工资、增加资格培训、发展研究、降低工时、增加休息娱乐、文化活动,对劳动者进行人力资本投资,提高劳动者的创新能力和劳动生产率。另外,对于龙头行业和对国家发展起决定性作用的行业,也可适当降低缴费比例。这样,可以使企业有效地刺激实际财富的增长,并促进高质量的就业。相反,对于保险公司、金融公司、从事投机和金融活动的企业,可调高缴费比例,限制人们过分追求金融增长而损害实际的经济增长和就业。

总之,通过调节社会保险费率,启动另一种经济增长方式,即注重通过投资人力资本来提高劳动生产率,节省不断上涨的物质和金融资本,并增加用于人的支出,获得更多的附加值,促进“基于有效就业的新型附加值”的增长。

(二)完善生产社会救助制度,使增长更加有利于贫困者

生产社会救助是指对有一定生产经营能力的贫困户,从政策、资金、技术、信息等方面给予扶持,使其通过生产经营活动,摆脱贫困的一种社会救助项目。生产社会救助是一种积极的救助形式,它强调国家对贫困人口 “扶”和 “帮”的作用,它直接有助于减少贫困和使增长更加有利于贫困者。通过政策扶持、资金扶持、科技扶持、信息扶持和能力培训,提高贫困人口特别是妇女和青年的就业能力,挖掘他们的潜力,从而有助于保护最脆弱群体,同时,也促进较长期的经济恢复和发展。

目前,国际上最成功的农村小额信贷机构当数穆罕默德·尤诺斯创办的孟加拉国乡村银行。孟加拉国经济欠发达,经济和社会结构失衡,贫困人口日益增加。在这样的背景下,尤努斯教授以及他的乡村银行——格莱珉银行 (Grameen Bank,简称 GB)扮演着缓解政府压力、帮助农民脱贫的社会角色。经过 30多年的努力,尤努斯博士及其创办的乡村银行通过开展小额信贷业务,成功地帮助了数百万孟加拉穷人摆脱贫困,创造了不同凡响的格莱珉世界。为此,他本人被誉为“穷人的银行家”,并在 2006年获得了诺贝尔和平奖。目前,这一小额贷款模式已被复制到了 100多个国家,包括中国和美国。GB模式的理论基础是:“相信穷人的能力,挖掘和发挥他们的潜力。”

为消除贫困和解决失业问题,借鉴国际上开展小额贷款的经验,我国于 1993年 9月开始在部分地区试验小额贷款的扶贫模式,但效果并不理想。这是因为我国建立现代农村金融制度与孟加拉国的乡村银行面临的环境是不同的。因此,我们借鉴孟加拉国乡村银行,在推广小额信贷方面的经验时,必须根据我国农村的实际情况进行调整和完善。此外,对有劳动能力的城镇低保对象实行优先扶持和重点帮助,为城镇低保家庭中的失业人员开展个性化的就业服务活动,按政策规定发放培训补贴、小额担保贷款,免费开展职业指导、职业介绍等。通过企业吸纳、劳务派遣、灵活就业、自主创业和公益性岗位安置等多种途径促进低保人员就业。

(三)完善公共社会福利制度,推进基本公共服务均等化

公共社会福利是社会福利的一个重要项目,它是国家和社会为满足全体社会成员的物质及精神生活需要而兴办的公益性设施和提供的相关服务。它主要包括公共教育、公共卫生、公共设施和社区福利等内容。其中,公共教育和公共卫生是国家一项重要投资,可以促进人和社会的发展,减少社会不平等,提高生产率,促进经济可持续增长。随着社会经济的发展,世界各国都不同程度地实施了公共社会福利,并提高在公共社会福利方面的财政支出,以满足广大社会成员越来越多的各种需求,提高全体社会成员的整体素质和生活质量。

目前,世界上的经济强国,大多是人力资本强国,这些国家非常重视公共教育和公共卫生。美国一向重视教育,在美国,人们公认贫穷的主要原因是没有受到足够的教育,而且将教育提高到消除贫困根本途径的高度。在德国,受教育和服兵役一样被视为公民必须的义务,而国家则必须为它的公民提供受教育的机会。免费教育从 19世纪中期就已开始,当时的适龄儿童入学率已经达到 97.5%。日本作为一个教育强国,政府对基础教育非常重视,在财政上一直加大对义务教育的投入,日本的义务教育不仅是免费的,而且办学条件非常好,发展均衡,近年来又陆续实现了教科书的免费提供和“中小学给食”制度,为中小学生免费提供午餐。在公共卫生方面,加拿大和英国实行全民免费医疗保健制度。美国实施市场导向的公共卫生系统,费用主要依赖联邦政府。美国公共卫生危机管理系统以疾病防治中心为核心,构筑强大的公共卫生防护网。

我国近年来非常重视公共教育和公共卫生,实施了九年义务教育制度,不断为城乡居民提供疾病预防、计划免疫、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务。但是,我国的公共教育福利目前仍然存在基础教育发展不足,教育资源在城乡之间、地区之间、学校之间分配不均等,留守儿童的家庭教育及进城务工人员子女的教育问题堪忧等问题。公共卫生也存在着政府主体责任缺失,个人自付医疗费用比例加重,并存在极大的公共卫生事件的安全隐患;卫生资源分布严重不均衡,医疗卫生公平性较低;公共卫生环境、劳动安全和食品安全导致的健康问题日益严重等主要问题。

因此,在后危机时代,我国要加大政府财政资金在公共社会福利方面的投入,重视基础教育并不断提高教育质量,加强食品安全源头监管和普及预防疾病的健康文化,并不断提高国民身心健康,推进基本公共服务均等化,保证全体国民的起点平等,使我国由人力资源大国转变为人力资源强国。这是我国加快转变经济发展方式的基本保证,更是实现人的全面发展和经济社会可持续发展的必由之路。

[1]中国网,促进就业与健全社会保障体系,2005-10-26.

[2] (法)卡特琳·米尔丝著 .郑秉文译 .社会保障经济学[M].北京:法律出版社,2003.

[3]刘赢时 .孟加拉国乡村银行对我国发展农村小额信贷的启示 [J].农村经济,2010,(6).

[4]钟仁耀 .社会救助与社会福利 [M].上海:上海财经大学出版社,2009.

To View Social Security System I mprovement in the Perspective of Employment Service

Lv Y in
(China Institute of Industrial Relations,Beijing100048,China)

Employment and social security is the important approach of guaranteeing decent life for people.It is very important to understand the relationship be tween employment and social security and to analyze the conflicts between them.We should realize the good interactive development of employment and social security so as to enhance decentwork and increase socialwelfare for people in China.

employment;social security;public and socialwelfare

F241.4;F840.61

A

1673-2375(2011)01-0094-04

[责任编辑:文 沂]

2010-10-27

吕茵 (1973—),女,山东郓城人,中国人民大学劳动人事学院社会保障专业博士生,中国劳动关系学院公共管理系讲师,主要从事劳动就业与社会保障的教学与研究。