刍议经济犯罪侦查中行政执法与刑事执法的衔接机制

吴伟宏

（中国人民公安大学，北京 100038）

刍议经济犯罪侦查中行政执法与刑事执法的衔接机制

吴伟宏

（中国人民公安大学，北京 100038）

目前，我国经济犯罪侦查中行政执法与刑事执法衔接机制还存在诸多不足，主要表现为以罚代刑现象普遍存在，移送涉嫌经济犯罪缺乏明确的法律标准，对经济案件移送的监督缺位等。构建完善的衔接机制可多角度探讨，重点可关注经济犯罪侦查中执法衔接的前提、关键和核心。

经济犯罪侦查；行政执法；刑事执法；衔接机制

近年来，伴随着司法改革的逐步推进和“法治行政”理念的深入，行政执法与刑事执法衔接机制问题逐步进入理论界与实务界关注与讨论的视野。特别是随着中央及地方行政、司法机关单独或联合下发的一系列行政规章、准司法规范的相继出台与执行，标志着我国行政执法与刑事执法相衔接的工作框架已基本建立。然而在实践中，衔接机制的运行效果却并不乐观，呈现出明显的“四多四少”现象，即破坏市场经济秩序的犯罪案件实际发生多、查处少；行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少；查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯少；判缓刑多、判实刑少。为此，笔者在探讨经济犯罪中行政执法与刑事执法衔接机制概念的同时，亦对其现状及改革方向作初步思考。

一、经济犯罪侦查中行政执法与刑事执法衔接机制的概念及其意义

经济犯罪侦查中行政执法与刑事执法的衔接机制是指具有法定行政管理权限的机关或组织在行政执法过程中，将涉嫌构成犯罪的行为从行政执法过程中分离出来，转移给公安机关经济犯罪侦查部门，以过渡到刑事执法程序之中，进而进行侦查、追诉并最终汇入刑事审判的机制。就其主体而言，应是以执行对外职能的一般行政机关、公安机关为主，以其他机关和部门参与为辅。就其客体而言，应排除情节轻微的一般行政违法行为，而以情节严重的犯罪行为即行政犯罪为底线，行政机关必须客观公正地理解和执行行政犯罪的入罪标准，不偏不倚地调查和分析案件材料，从而为正确处理案件做好铺垫。

经济犯罪侦查中行政执法与刑事执法衔接机制的提出与推进，不仅是完善执法环境、填补执法漏洞的客观需要，也是捍卫法律尊严、实现法治终极价值的必要手段。具言之，其重要意义可归纳为以下几方面。

（一）保障适用刑法面前人人平等的基本原则。

“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性。如果让人们看到他们的犯罪可能受到宽恕，或者刑罚并不一定是犯罪的必然结果，那么就会煽惑起犯罪不受处罚的幻想”。①基于此种情况，必须确保刑罚的确定性，使刑罚成为犯罪者在劫难逃的厄运，以根绝其逃避刑罚的心理。而达到这一目的的主要途径无疑有赖于完善并保证行政执法与刑事执法衔接机制的顺畅通达，以保障社会主义市场经济的良好运行，维护公私财产安全，促进经济发展。

（二）提高经济犯罪侦查的效率。侦查部门要与相关系统、部门密切联系，搞好协同作战。协同作战是刑事侦查工作的重要措施，是我国刑事侦查工作的优良传统，是克服行政区划、职能划分、时间与空间等制约因素的主要手段。搞好协同作战必须依靠健全的、有效的衔接机制作基础。衔接机制是各个部门、地区相互联系的渠道。经济犯罪侦查部门业务素质再强，财力再充足，装备再好，如果没有健全有效的衔接机制支持，工作也难以取得理想的效果。经侦部门只有通过与金融、税务、工商、海关、审计、技术监督等部门之间的执法衔接机制，在案前加强风险分析，案中进行协同控制，案后采取联合行动，才能有效地防范和打击经济犯罪活动。

（三）预防职务犯罪。行政执法人员徇私舞弊不移交刑事案件的行为，不仅破坏了行政机关乃至各级政府的公正形象，而且纵容了行政相对方恣意侵犯他人合法权益的恶劣行径。犯罪控制可分为事前、事中和事后三个阶段。其中事后主要是针对业已发生的违法犯罪行为确定处罚措施的问题，属于“亡羊补牢”之举，实为下策，故相对而言，只有事前控制犯罪才是最经济、最有效的。也就是说，犯罪预防在控制行政执法人员犯罪体系中占据着至关重要的地位。毋庸讳言，将衔接机制的建立和完善作为行政执法人员开展全方位的犯罪预防工作的切入点，不仅会促使行政执法人员洁身自好、奉公守法，从而保证其在危险岗位上安然无恙；而且能够提升行政执法机关的整体素质，防止行政执法权的寻租、私化等畸形现象。

二、我国经济犯罪侦查中行政执法与刑事执法的衔接现状

目前，我国经济犯罪侦查中的行政执法与刑事执法衔接机制建设正处于起步、探索和完善阶段。从这一机制的运行效果看，是值得肯定的，充分证明了建立行政执法和刑事执法衔接机制的必要性和可行性。但是，在关注良好效果的背后，也应该清醒地认识到行政执法与刑事执法衔接机制运作过程中存在的不足。

（一）以罚代刑现象普遍存在。据有关资料统计，2008年全国工商行政管理机关查处商标假冒案件56634件，移送司法机关追究刑事责任的仅137件145人。有些地方行政机关对查处的违法行为不进行审查，不论行为是否已构成犯罪都仅按有关行政法律法规对其进行行政处罚。笔者在某市公安局了解到，该市共有26个行政执法部门，只有工商局、质量技术监督局、国家税务局、烟草专卖局4个行政机关向公安机关移送了涉嫌犯罪案件，其中质监局查处行政违法案件421件，向公安机关移送涉嫌犯罪案件2件，仅占其查处违法案件的0.5%。行政执法机关在查证时只能使用普通的、强制性较弱的收集、调取手段，这导致他们无法深入收集证据。加之违法分子集团化、组织化、跨区域化趋势增强，反侦查能力逐步提高，行政执法机关现有的查证活动在犯罪网络面前往往是心有余而力不足。仅仅对这些犯罪行为适用行政处罚不足以维护社会安宁，国家需要动用刑罚制裁，因为刑罚较之于其他行为规范具有最大的严厉性。

（二）移送涉嫌经济犯罪缺乏明确的法律标准。

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法……等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”此条规定了行政机关在查处案件时，要将涉罪案件移送公安机关。表面上看，这是合理可行的，为行政机关向公安机关移送案件提供了法律依据，但仔细分析，则可发现其中的漏洞——行政执法机关掌握着对案件性质的决定权，同时该条只是笼统地规定“涉嫌构成犯罪”的应当移送，并没有确定具体的标准。这造成了行政执法机关、执法监督机关对案件的推诿现象，影响了行政机关执法案件的查处力度和效率，进而严重影响对经济犯罪的打击力度。

（三）对经济案件移送的监督缺位。由于行政机关向公安机关移送案件的前提是该案可能构成犯罪，表明对案件性质的判断权与决定权掌握在行政执法机关手中，加之检察机关对行政执法机关处理的案件又缺乏了解，所以，检察机关只能在行政执法机关将案件移送至公安机关后，才能行使监督权。部分行政执法机关及其工作人员受部门或个人利益影响，不移送刑事案件；有的行政执法部门受执法经费不足和罚没款返还挂钩等影响，为了保护部门利益，不愿意将已经涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理。同时，在违法调解、“以罚代刑”的背后，往往伴随着行政执法人员徇私舞弊、收受或索取行政相对人贿赂等权钱交易行为。一旦行政机关以不涉嫌犯罪为由拒绝移送，就势必造成检察机关无从监督。这种程序运行中的缺陷无疑会给行政执法机关太大的“自由裁量权”②，使检察机关对行政执法机关移送案件的监督流于形式，难以真正发挥法律监督的作用。

三、完善衔接机制的层次化思考

综上所述，我国目前经济犯罪侦查中行政执法与刑事执法衔接机制在具体运作过程中存在诸多问题，因此，如何建立一套科学有效的衔接工作机制应当成为当前工作的重心。笔者认为，构建完备的衔接机制必须从多角度进行探讨。

（一）衔接的前提：立法上的协调和衔接。行政与刑事立法上的协调是建立经济犯罪侦查中行政执法与刑事执法衔接机制的前提条件，而目前我国行政法与刑法衔接的立法层面还存在诸多问题。首先是刑法中大量犯罪构成的量化标准不明确，造成执法中罪与非罪的认定困难。在我国刑法分则中大量存在“情节严重”、“数额较大”、“造成……严重损失”等一些模糊的、缺乏可操作性的犯罪构成的量化标准。这些标准主观性强，缺乏切实明确的内容，使得执法者在实际办案中难以掌握，也就谈不上行政与刑事执法的合理衔接了。近年来相继出台的大量的刑事追诉和立案标准又导致立案标准的不统一。其次，经济犯罪的追诉标准本身制定得不合理，存在法律规定与现实情况脱节的现象。以内幕交易、泄露内幕信息罪为例，近几年来惩处的内幕交易案件牵扯之广、数额之巨往往令人瞠目结舌。但另一方面，在这些案件中追究刑事责任的却少之又少，从已经查处的案件来看，行为人非法获利动辄高达几十万上百万甚至上千万，交易金额更是巨大，也造成了交易价格、交易量的异常波动，社会影响更是恶劣，完全符合情节严重的标准，但实际上这些案件几乎都是以行政处罚来追究责任的。

（二）衔接的关键：强化检查监督权。强化检察机关的监督权，将行政执法纳入规范的法律监督程序之中，是建立行政执法与刑事执法衔接机制的关键所在。检察机关在诉讼中的法律监督权受制于刑事诉讼程序的启动，具有被动性和滞后性。所以，要重视诉讼外监督权的运用，使检察机关的监督在行政执法过程中就发挥效能。可以考虑赋予检察机关如下权力：一是阅卷权。指赋予检察机关调阅行政执法卷宗、查阅执法机关的办案文书和相关材料的权力。行使此权力的目的在于查明违法事实是否涉嫌犯罪，行政执法机关处理决定是否正确，是否存在该移不移、以罚代刑的情况等。二是移送通知权。检察机关通过检察建议的方式往往难以促使行政执法机关移送涉嫌犯罪的案件，所以应将这种无保障的检察建议改为移送通知权。检察机关发现行政执法机关应移送而不移送的，应通知其移送。行政机关接到通知后，应当将有关案件的材料和证据物品一并移送公安机关，并将执行情况回复检察机关。同时，应赋予检察机关一定的实体处分权，以确保这种移送通知权的指令性和强制性。当然，检察权的行使要遵循一定的程序，必须严格依法办事。

（三）衔接的核心：建立信息共享机制。笔者认为，信息共享的理想模式是借助电子网络技术建立行政执法机关与刑事执法机关之间的一体化电子信息网络，保证执法信息传递的快捷、规范、透明、高效。比较现实的改革举措是建立并完善联席会议制度。审计署和公安部对移送查处的涉嫌经济犯罪案件应当建立规范、有效的管理制度，定期汇总掌握总体情况，跟踪督办案件查处工作，注意总结经验和发现问题，不断改进和完善案件管理工作。笔者认为，联席会议应当由检察机关主导，拥有对会议讨论内容的总协调权、最终决定权和对外公开权。联席会议的主要内容在于协调和缓和行政机关与刑事部门在职能上的交叉，形成优化查处重大案件的整体合力，协商与探讨衔接工作中出现的共同性问题。

总之，要在行政执法机关和公安机关、检察机关之间建立信息通报制度，行政机关查处的案件尤其是重案、要案要定期向检察机关通报，以此来确保各机关之间的资源共享、信息共享机制。同时，在保证各部门充分发挥各自职能的前提下，要加强行政执法部门与司法部门之间的协调，办案人员查处案件要相互协作配合，建立案件咨询制，对业务上的问题和办案经验互通有无，相互促进，行政机关在对案件性质产生疑问的时候，可以向公安机关、检察机关咨询，公安、检察机关可以提供相应业务上的指导。

注释：

①[意]贝卡里亚著，黄凤译：《论犯罪与刑罚》，中国大百科全书出版社1993年版，第59－60页。

②单民、周洪波：《论刑事立案监督权的完善》，载杨振江主编：《检察机关侦查监督问题研究》，中国检察出版社2005年版，第4页。

[1]程小白，高春兴.经济犯罪侦查通论[M].北京:中国人民公安大学出版社，2003.

[2]黄河.行政犯罪及行政刑罚研究[A].刑事法学要论编辑组.刑事法学要论——跨世纪的回顾与前瞻[C].北京:法律出版社，1998.

[3][意]贝卡里亚.论犯罪与刑罚[M].黄凤译,北京:中国大百科全书出社,1993.

[4]单民，周洪波.论刑事立案监督权的完善[A].杨振江.检察机关侦查监督问题研究[C].北京：中国检察出版社，2005.

[5]顾肖荣，张国炎.证券期货犯罪比较研究[M].北京:法律出版社，2003.

[6]李晓明.行政刑法学[M].北京:法律出版社，2003.

[7]胡锦光，罗杰.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国人民大学出版社，2003.

[8]高铭暄.刑法学[M].北京:北京大学出版社，1989.

D918

A

1674-3040（2011）02-0034-03

2010-03-11

吴伟宏，中国人民公安大学侦查学研究生。

（责任编辑尤炜祥）