“枫桥经验”与替代性纠纷解决机制研究*

汤枥钧

（绍兴市行政学院，浙江绍兴 312000）

“枫桥经验”与替代性纠纷解决机制研究*

汤枥钧

（绍兴市行政学院，浙江绍兴 312000）

我国正在进行替代性纠纷解决机制的构建。作为一种行之有效的纠纷解决机制，“枫桥经验”与替代性纠纷解决机制的特征和价值具有共性，表现在做法上具有程序上的非正式性，即简易性和灵活性；在纠纷解决基准上的非法律化；在纠纷解决主体上的非职业化和纠纷解决过程以及结果的互利性、平和性。这对构建中国特色的替代性纠纷解决机制提供了有益的启示。

替代性纠纷解决机制；ADR；“枫桥经验”；社会管理

当前，我国正处在经济转轨、社会转型的关键时期，国内以民生问题为主的人民内部矛盾比较突出，给和谐社会建设带来极为不利的影响。因此，健全并完善多元化的社会矛盾纠纷解决机制，是处于社会转型期的中国必须认真面对并尽快加以解决的重大政治和法律课题。20世纪末以来，国内关于替代性纠纷解决机制的理论研究正逐步深入，期待其能在化解矛盾、解决纠纷中发挥重要作用。本文拟结合不断创新发展的“枫桥经验”，探讨借鉴“枫桥经验”构建中国特色的替代性纠纷解决机制的现实可能性。

一、替代性纠纷解决机制及其本土化

（一）替代性纠纷解决机制。社会资源的稀缺性，以及作为社会主体人的理性有限与德性不足导致了人类社会纠纷不断，人类社会在其发展过程中使用各种纠纷解决机制，形成了以司法为核心、包括公力救济、私力救济和社会救济在内的多元纠纷解决机制。20世纪60年代以来，随着纠纷形式的多样化与纠纷内容的复杂化，世界各国的诉讼制度陷入了前所未有的危机之中，各国开始关注并建立起各种诉讼外纠纷解决机制，即替代性纠纷解决机制（以下简称ADR）。

ADR（Alternative Dispute Resolution）起源于美国，原特指各种诉讼外解决方式的总称①。基于不同的法律文化传统和现行法律体制，世界各国关于ADR的概念和基本内容有着不同的诠释，实践中对ADR制度的设计和运作也存在很大差异。美国1998年《ADR法》对ADR所下的定义是：“替代性纠纷解决方法包括任何主审法官宣判以外的程序和方法，在这种程序中，通过诸如早期中立评估、调解、小型审判和仲裁等方式，中立第三方在论争中参与协助解决纠纷。”②其他国家对ADR概念也有不同论述。如在法国，ADR指法院判决或仲裁裁决之外解决争议的各种方法的总称。英国学者则认为，ADR是指可以被法律程序接受的，通过协议而非强制性的有约束力的裁定解决争议的任何方法。

（二）替代性纠纷解决机制的本土化。20世纪90年代以来，我国社会冲突的多发、激烈对抗和积聚已经严重地影响到了社会的稳定和发展，社会控制与纠纷解决机制中的问题日益显现。此时，多元化纠纷解决机制③和ADR进入人们视野，相关研究和实践探索渐成热点，并逐渐受到决策者和司法机关的重视。进入新世纪之后，以“综合治理”作为加强多元化纠纷解决机制的一个切入点，掀起了国内各界重视ADR的热潮。例如，2004年10月，成都市中级人民法院组织召开了全国第一次由司法系统召集的多元化纠纷解决机制研讨会；2005年，厦门市制定了全国第一个有关促进多元化纠纷解决机制的地方性法规：《厦门市人民代表大会常务委员会关于完善多元化纠纷解决机制的决定》。与此同时，全国各级人民法院和各地方政府也都在尝试通过ADR更好地解决社会矛盾，改善司法，促进社会的稳定发展。这说明，当前ADR的理论与实践不仅已经成为社会共识和努力的目标，而且已经进入了一个制度建构和发展创新的阶段。

二、“枫桥经验”与替代性纠纷解决机制的共性

近年来，国内学术界对“枫桥经验”的研究越来越关注，如西北政法大学的“‘枫桥经验’与法治建设”研究课题结题后出版了《枫桥经验——基层社会治理的实践》一书、中南财经政法大学的范忠信教授带领的课题组完成了《“枫桥经验”与法治型新农村建设》的课题，学术期刊也发表了一系列从不同视角研究“枫桥经验”的较高水平的文章，如谌洪果的《“枫桥经验”与中国特色的法治生成模式》、朱祖洋的《“枫桥经验”指导下刑事和解的实践与制度架构》等。这些著作或文章对“枫桥经验”从不同角度进行了诠释，但这些著作或论文并没有直接把“枫桥经验”与替代性纠纷解决机制联系在一起进行探讨分析。笔者认为，“枫桥经验”作为一种非司法主导的、被实践证明行之有效的纠纷解决机制，在其特征和价值上与ADR有着诸多共性。

（一）ADR的特征及价值。当代国际比较法学家将ADR的共同特征及价值概括为以下几个基本要素。

1.程序上的非正式性（简易性和灵活性）。这主要是针对诉讼程序的复杂性和高成本及延迟等问题强调ADR的程序利益。

2.在纠纷解决基准上的非法律化。ADR无需严格适用实体法规定，在法律规定的基本原则框架内，可以有较大的灵活运用和交易的空间。

3.从纠纷解决主体角度，ADR具有非职业化特征。除了简易小额诉讼等特殊情况外，诉讼程序原则上是以职业法官进行审判，由律师担任诉讼代理的，即由具有专门资格、经过专业培训的职业法律家所垄断。而ADR，无论是调解或仲裁都可以由非法律职业人士承担，并可由非律师代理、或由当事人本人进行，使纠纷解决脱离了职业法律家的垄断。

4.从ADR的运行方式看，具有民间化或多样化的特征，其中民间性ADR占据了绝大多数，同时兼有司法性和行政性ADR。

5.从纠纷解决者与当事人之间的关系看，ADR的构造是水平式（horizontal）的或平等的。包括仲裁在内的ADR程序中，中立第三人并不是行使司法职权的裁判者（法官），当事人的处分权和合意较之诉讼具有更重要的决定意义。这就是ADR被称之为更彻底的新当事人主义的缘由所在。

6.纠纷解决过程和结果的互利性和平和性（非对抗性）。这是当代世界对ADR价值最为认同的一点，也是ADR显而易见的优势。

（二）“枫桥经验”与ADR的特征和价值的共性分析。从“枫桥经验”的具体做法来看，“枫桥经验”并不局限于纠纷的最终解决环节，而是涵盖纠纷的预防、摸排直至纠纷激化后的化解诸多环节的全过程。但是，“枫桥经验”在解决纠纷中非常重要的关键一环仍然是调解，多数的纠纷通过调解来最终解决，只是其调解的相关制度设计和实施已经比较成熟以至于被上升到一种“经验”的高度。从这个角度来分析，“枫桥经验”与ADR的那些特征和价值是基本一致的。

1.“枫桥经验”具体做法上也具有程序上的非正式性（简易性和灵活性）。枫桥镇绝大多数纠纷不通过法院进入正式司法程序，其中80%左右的纠纷是通过社会力量调解组织解决的，调解往往在纠纷一发生后就在村里田间地头、房前屋后随时展开，极为简便灵活。即使是综治中心也是采取窗口接待、一个口子受理、全天候接待等方便群众的方式，接到纠纷后多数随即转入调解程序。

2.“枫桥经验”在纠纷解决基准上的非法律化。在枫桥镇的调解实践中，当地的村规民约起着至关重要的作用。“枫桥经验”的一个核心内涵就是综合性，调解中灵活运用的各种政策、民意、习惯、村规民约等，都和法律一样成为一种服从和服务于化解矛盾、促进和谐的资源。

3.“枫桥经验”纠纷解决主体的非职业化特征。在枫桥镇，村一级调解组织承担了最主要的调解工作，而其调解员都是兼职的——往往由支书、村委会主任以及一些德高望重的村民担任，企业调解组织中的调解员也是兼职的。此外，实践中还有一定数量的个人调解，比如各级人大代表、老党员干部、企业主、老年人等，当然也是业余的。

4.“枫桥经验”的运行方式具有民间化、多样化的特征。枫桥镇在纠纷解决中注重对各种社会力量的充分发动，从调解来看，设立了镇、片区、村（企业）三级调解组织。镇调解组织包括司法所、人民调解委员会，其解决纠纷的数量占总量的15%左右；村、居委会、企业及老年协会、妇联组织、团支部等的调解力量解决纠纷的数量占75%左右；各级人大代表、老党员干部、企业主、老年人等的个人调解解决纠纷的数量占5%左右；而派出所和法庭所调解的纠纷，仅占5%左右。

5.“枫桥经验”中纠纷解决者与当事人之间的关系也是水平式或平等的。在“枫桥经验”的实践中，纠纷解决者大多并不具备裁决者的身份，多数只是基层自治组织之类的“半官方”身份，甚至不少只是普通群众。他们主要是居中协调，动之以情，晓之以理，控制双方情绪，关键是依靠贴心细致、认真负责的工作态度和各种调解技巧的运用，最终仍然通过纠纷双方对自己权利的处分来解决纠纷。

6.“枫桥经验”在纠纷解决过程和结果上也具有互利性和平和性（非对抗性）特征。“枫桥经验”以“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”为目的和特色，通过民间调解等方式将纠纷解决在基层，其过程当然是非对抗性的。而通过调解解决纠纷，不但平衡了人们之间利益关系，还能一定程度上使得纠纷主体之间和谐关系得以恢复，从而维护社会整体的秩序。

通过上面的分析可见，既然“枫桥经验”在其特征和价值上与ADR有着诸多共性，当然可以把“枫桥经验”视为一种ADR方式，至少是一种“类ADR”的纠纷解决机制。在此基础上，我们可以对“枫桥经验”之于替代性纠纷解决机制的意义作进一步探讨。

三、“枫桥经验”对构建具有中国特色的替代性纠纷解决机制的启示

ADR有助于缓解目前我国诉讼案件积压的困境，甚至还在一定程度上降低了诉讼中可能存在的官僚主义与低效率，有助于对抗司法腐败④。因此，ADR对中国的必要性几乎不存在争议，问题是我们应该怎样将ADR本土化。近些年来，全国许多地区在建立多元化纠纷解决机制方面进行了积极有益的实践和探索，但对于中国ADR的形式和发展方向依然尚无定论。事实上，世界各国的ADR无论是起源、发展，还是形式、功能都存在着一定的差异，它反映着一个国家传统法文化和现代社会生活中的某些特征，因此可以说，ADR制度的运作完全取决于特定社会的纠纷解决需求，及其整体机制的设计，并不存在一种完美的、适用于任何国家和社会的模式和普遍规律⑤。苏力教授曾经说过，在中国的法治追求中，也许最重要的并不是复制西方法律制度，而是重视中国社会中那些起作用的，也许并不起眼的习惯、惯例，注重经过人们反复博弈而证明有效有用的法律制度⑥。经验告诉我们，忽略了相适的社会文化背景的制度移植往往是不成功的。中国建立本土化ADR制度，不是单纯的拿来主义和全盘西化，而是要结合本国的法律文化传统和ADR发展情势，科学地吸收其他国家现存的ADR制度的合理因素，并在此基础上形成具有中国特色的本土化ADR制度。笔者认为，“枫桥经验”四十七年来在预防和化解矛盾、解决纠纷方面的成功做法，对构建具有中国特色的替代性纠纷解决机制具有不少有益的启示。

通过对“枫桥经验”的考察及其与ADR的对比分析，笔者认为“枫桥经验”对于ADR的最大启示在于它是一整套综合解决纠纷的完整机制。具体说，这样的纠纷解决机制不仅着眼于纠纷发生之后的解决，还特别注重于如何避免纠纷的发生，或者说是让民间矛盾在没有形成法律意义上的“纠纷”之前就及时快速整合各种社会力量作出反应，使矛盾不激化、把纠纷制止于萌芽状态、乃至让法律意义上的讼争事项不发生，防患于未然。当然，一旦纠纷已经发生，“枫桥经验”在通过调解等手段促使民众以合理合法的方式解决纠纷方面依然有行之有效、值得总结和推广的具体经验。从这个意义上来说，“枫桥经验”不仅因为其植根于中国乡土社会的文化内涵而适合成为中国ADR的范式，而且真正具有中国特色。笔者在此尝试提出借鉴“枫桥经验”的具有中国特色的替代性纠纷解决机制的初步设想。

（一）中国特色的ADR应该是注重预防纠纷发生的ADR。在此有必要对何谓“纠纷解决”重新进行界定。笔者认为，从实质上来说，纠纷解决是指没有纠纷这一状态的实现。因此，把已有的纠纷予以解决固然是纠纷解决，让可能形成的纠纷不成为真正的纠纷，也就是化解潜在的、可能爆发的矛盾，同样实现了没有纠纷这一状态，同样应该是纠纷解决。“枫桥经验”能够成为全国综合治理领域的一面旗帜，靠的不仅是卓越的调解工作，更是得益于其高度重视矛盾纠纷的预防工作并有着卓有成效的工作机制。

“枫桥经验”中有一项重要工作机制被称为“四前工作制”，即：“组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”。在“四前工作制”中，“预测工作走在预防前，预防工作走在调解前”都是直接与预防纠纷相关的。所谓“预测工作走在预防前”，就是建立一个反应灵敏、能及时发现矛盾纠纷的预警体系，比如在村和企业中普遍设有多名义务矛盾纠纷、信访信息员，负责收集矛盾纠纷、信访的苗头以及不稳定的因素。由于信息员遍布村和企事业单位，使大量的矛盾纠纷苗头得以及时地反馈传递，为预防和化解矛盾、超前做好工作提供了依据。所谓“预防工作走在调解前”，就是努力减少矛盾，尽可能避免纠纷。坚持抓早、抓小、抓苗头，突出抓好与群众生活生产密切相关的重点事项的预防工作。比如为减少农村集镇建设和企业规模扩大需征用土地可能产生的矛盾，在征用土地时，做到合理使用土地和宣传教育并重，以取得村民的理解。

此外，“枫桥经验”中“预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；控制在先，敏感时期早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理”的“四先四早”工作机制和“苗头早发现、信息早报告、隐患早排除、矛盾早化解、事件早处理”的“五早”预防机制等无不注重预防纠纷发生。可以这样说，包含预防纠纷机制的ADR机制才是更有效的纠纷解决机制。

（二）具有中国特色的ADR应该是以调解作为主要手段的ADR。如前所述，几乎无处不在、运作良好的调解是“枫桥经验”的重要内容，是其契合当今中国基层社会国情的重要特征。费孝通笔下的《乡土中国》反映了中国固有的的基本面貌，从中不难发现中国自始至终是一个“熟人社会”。这种特殊的社会背景，决定了调解制度在中国大地上具有广阔的生长空间。事实上调解在中国具有悠久的传统。从汉代起调解制度便开始发达，一直发展到在新民主主义革命和社会主义建设中被誉为“东方经验”的人民调解制度以及诉讼和仲裁中的调解，调解在中国社会多元化纠纷解决机制中一直发挥着重要作用。现行宪法第111条对人民调解制度作了专门规定。根据这一规定，人民调解组织是建立于基层群众性自治组织中的附属性纠纷解决机制⑦。这是一种法律确认其合法性，具有较健全和完善的制度和规章的纠纷解决机制。这种独特的调解制度与现代意义上ADR制度具有天然的亲和性，无疑是构建中国特色ADR制度的重要传统基础。

人民调解就其原有的制度设计、性质及功能而言，属于一种以地域（社区）组织为依托的纠纷解决机制。实际上，其功能还体现在维持社区的凝聚力及和谐度、预防和减少纠纷、降低纠纷的对抗程度、避免纠纷的升级激化等方面。这些功能蕴涵于调解组织及其工作人员的日常工作和具体的解纷实践中，依托社区或地域组织（村、社区等）、通过属地加属人管理的方式得以实现。正因为如此，人民调解才比“不告不理”的民事诉讼机制更能起到防范、预警和早期介入纠纷解决的作用。

（三）具有中国特色的ADR应该是社会为主体、国家为背景、各种政治社会力量充分参与的ADR。尽管ADR以民间化为重要特征，但其概念本原上只是强调“非诉讼”或“诉讼外”⑧，并非完全排斥政府在其中发挥作用，乃至于法院调解亦可列入其中。即使在国外ADR实践中，只是民间性ADR占据了绝大多数，同时仍兼有司法性和行政性ADR⑨。

“枫桥经验”在四十七年的发展历程中，始终是一个群众首创、政府推动的经验。“依靠群众”是“枫桥经验”成功的根本原因和生命力所在⑩，但如果没有基层政府乃至国家上层的组织、宣传和推动，“枫桥经验”要取得今日之成效和地位也是不可想像的。虽然“枫桥经验”强调依靠群众、利用社会力量解决纠纷，但是其“党政领导、中心牵头、部门协同、镇村联动、群众参与”的工作要求，还是表明政府在其中的不可替代的作用。事实上，“枫桥经验”强调防范矛盾纠纷激化体现了政府主导的特色，强调走群众路线和地方自治又体现了民间主导的特点。枫桥镇的调解已经形成了人民调解、行政调解、司法调解和仲裁有机对接的大调解体系，在其由镇综治中心、综治分中心和村（企业）综治工作站三级调处体制中，镇综治中心的调解也是行政调解性质，枫桥法庭的调解工作亦得到最高法院的肯定。

在社会主义法制建设的历史进程中，任何改革措施的制定和推行都离不开政府的统一领导，有时，这种领导的实现方式可能也是相当具体的，尤其是在改革开局阶段，涉及社会各个层面、多种主体的复杂情形下。所以，中国特色的ADR以社会为主体、国家为背景、各种政治社会力量充分参与也是从实际出发的现实选择。

四、结语

中国构建替代性纠纷解决机制不能脱离中国的具体国情，盲目照搬或者套用西方的经验。结合我国的实际，特别是农村社会的实际，“枫桥经验”或者与之类似的这些纠纷解决机制在基层行之有效，对于这种现实，我们不能视而不见。这也是我们构建中国特色替代性纠纷解决机制的一个有利条件，因为我们不需要完全另起炉灶，我们需要做的只是把现有的资源整合起来，保留其中合理的成分，去除其与法治理念不符的因素。

注释：

①⑧ADR概念根据其实质意义应译为“非诉讼”或“诉讼外”纠纷解决方式。

②参见刘晓红：《构建中国本土化ADR制度的思考》，《河北法学》2007年第2期。美国学者所总结的，而后两个要素则是其他国家的学者补充的。

③参见段文芳：《ADR的价值与我国法治建设》，《山西省政法管理干部学院学报》2009年第1期。相关观点来自于（日）小岛武司《裁判外纷争处理与法的支配》，东京：有斐阁，2000年。其中前四个要素是美国学者所总结的，而后两个要素则是其他国家的学者补充的。

④参见谌洪果：《法治与传统的冲突与融合》，《中国审判》2007年第6期。

⑤参见齐树洁：《ADR的发展与仲裁制度的改革与完善》，《福建法学》2005年第1期。

⑥参见苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版。

⑦我国是世界上第一个在宪法中明确规定基层社会组织调解功能及制度的，这一点受到国外纠纷解决研究者和实践者的高度重视和赞许。

⑨参见本文第二部分中“ADR的特征及价值”。

⑩无论是20世纪60年代“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”概括，还是新世纪“党政动手、依靠群众、立足预防、化解矛盾、维护稳定、促进发展”的“枫桥经验”概括，都始终把“依靠群众”作为基石。

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D616

A

1674-3040（2011）02-0042-05

2010-11-16

汤枥钧，浙江省绍兴市行政学院法学教研室主任，法律硕士。

*本文系绍兴市哲学社会科学研究“十一五”规划

2010年度重点课题及浙江省党校系统中国特色社会主义理论体系研究中心第十二批规划课题“‘枫桥经验’与构建中国特色的替代性纠纷解决机制”的最终成果。

（责任编辑尤炜祥）