支持联盟框架视角下我国手机实名制形成过程分析——以公共政策分析视角*

□ 刘向楠

(中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088)

一 模型概述

(一)理论背景

支持联盟框架是政策过程理论中极具代表性的分支，主要用于来分析公共政策的形成及其变迁。保罗·萨巴蒂尔和汉克·简金斯-史密斯在20世纪80年代中期开始发展支持联盟框架理论。这一理论框架建立在多源流和利益集团政治理论框架的基础上。萨巴蒂尔和简金斯-史密斯认为之前的政策过程理论对于政策研究和政策学习的关注不足。萨巴蒂尔与简金斯-史密斯在20世纪90年代开始检验并发展支持联盟框架，使之具备较强的解释力。框架常常通过观察一个十年或更长久的时段来解释政策的变迁。足够长的时段易于分析政策研究和政策学习对政策过程的影响。根据支持联盟框架理论，政策制定被视为社会和政府因素与政策子系统(如机构规则、资源分配等决策部门的特点)互动的结果。政策变迁可能源于框架中的任何因素。

(二)理论内涵

萨巴蒂尔最早提出支持联盟框架的观点，该框架被定义为:“由来自不同职位(选举的和行政机构的官员、利益集团的领导人、研究者等)并具有以下特征的人组成，他们:(1)共享一个特定的信仰系统——一套基本的价值观、因果假设和对问题的感知;(2)长时间内对一项协调行动毫无争议”。支持联盟框架假定一个三级层次的信念系统(深层核心信仰、政策核心信仰和工具性信仰)，政策核心信仰是联盟的黏合剂，政策子系统内的各成员由于不同的政策核心信仰而形成联盟。支持联盟框架关注的是长时段的政策变迁，并认为政策变迁的主要原因是通过政策取向的学习而改变联盟的政策信仰来实现的。根据支持联盟分析框架的逻辑，政策随时间变化主要受政策取向学习与政策子系统外部事件两方面的影响。

具体的展现如图:Sabatier和Jenkins-Smith描绘的支持联盟框架(1998年时的理论进度)的一个基本分析思路和观点，左边是两组外部变量，其中一组相对稳定，另一组则比较活跃——能够影响到右边“政策子系统”中各局中人的规范和有利环境;右边的子系统又会反向影响“外部事件”;“相对稳定的变数”与“外部事件”也存在着相互影响。事实上，一项政策的博弈与出台或其修订可以看作是一个渐进的过程。

二 支持联盟框架分析:手机实名制的实行

手机实名制，是指用户以自己的名称、产品、品牌等文字标识为手机号码进行注册。手机实名实行新一代移动商务搜索技术，它是利用互联网信息技术与手机短信功能相结合，用户注册实名后，即将相关信息存储在互联网数据库上，在其他需要查询时，通过手机短信查询的方式，随时随地获取相关信息。

根据工信部下发的通知，电话用户实名登记制度将依据“依法推进，鼓励引导”的原则，从2010年9月1日起正式实施。具体将分两个阶段进行:从9月1日起对新增电话用户进行实名登记;待相关法规出台后，用三年时间做好老用户的补登记工作。

截至2005年6月底，我国手机用户拥有量近4亿，其中手机上网活跃用户6000万。2004年，WAP业务进入快速成长期，市场规模达到24．9亿，用户规模达到4510万。经过4年的发展，手机上网服务出现了空前的高速增长趋势。

2005年以来，业界有关实行手机实名制的讨论一直没有停止过，随着近两年垃圾短信、诈骗短信的泛滥，尤其是去年年底手机网站因涉黄问题屡遭曝光，也让手机实名制的呼声再起。从2005年到今年年底，历经6年，手机运营商、代理商、专家、用户以及政府出现的联盟力量的博弈，最终促成了今天的手机实名制这一规定的实施。而关于立法工作尚处在准备阶段，估计也为期不远。

支持联盟的信仰系统是支持联盟理论的一个核心概念，泛指与政策过程有关的各种信息、主张和价值判断。萨巴蒂尔等人将联盟的信仰系统分为深层核心信仰、政策核心信仰和表层信仰。这三者是区分“是否支持手机实名制”规定中支持联盟的标准。其中，联盟成员所共享的“政策核心信仰”是支持联盟最基本的黏合剂，是区分联盟的显著标志。

(一)支持联盟框架下手机实名制的核心信仰

1、支持实施手机实名制的联盟信仰系统。

支持实施手机实名制的联盟认为，主要是为了寻找一种解决垃圾短信、短信诈骗等手机公害的方法。主流态度是“也许手机实名制不是解决的根本之道，但却是目前能找到的最可行方法”。我们不会天真地以为实名制能让“天下太平”……但起码，这是目前为止能够做到的从源头上遏制手机有害信息肆虐的办法。政府管理部门无须瞻前顾后，应在让多数人满意的情况下果断作出决策。支持实施手机实名制的联盟主要集中在深受公害的一半以上的用户、一些专家、主要政府部门等。而对注册实名制进行民意调查的结果，在2005年底调查中，70．82%的用认为有必要实施注册实名制”，但对其效果，只有47．73%的人认为“对违法行为有一定的抑制力”，而29．93%的人认为“毫无效果”。还有部分用户认为，“手续繁琐”、“因假身份证泛滥，所以其实际效果不会明显”。

该联盟的核心信仰反应了其联盟成员追求正义、保障公共安全、公众利益平等等深层核心信仰。“手机实名制作为一项通信管理政策，势必会引起各方利益主体的利益权衡，会将实施前后的变化一一对比和评判。”“这样他们就会觉得利益受损。因而反对手机实名制。但是不管从哪个角度讲对于消费者，手机实名制的推行是具有积极意义的。”在接受采访中一名官员这样提到。手机实名制的出发点是保障公共安全和维护消费者权益使消费者享受更为安全、可靠和安心的电信服务。

在2006年，支持实施手机实名制的联盟在深层核心信仰上表现出高度的一致性，但在第二层面信仰上表现出相对分散的信仰。具体表现在对于在实施手机实名制后，之前未进行登记的手机用户采取怎样的措施以及实名背后的信息支撑来保障用户信息的保密性都无从而知。所以从这里也可以看出，有着一致的深层核心信仰会表现出整体的稳定状态，但局部还是有着“动荡”。

2、反对实施手机实名制的信仰系统。

反对实施手机实名制的联盟持反对意见的数量较少，反对的理由是:手机实名制侵犯了公民的隐私权和通信自由权。支持联盟认为，手机实名制是监管生病却让百姓吃药，把执法成本和程序成本转嫁给了大众。“目前的社会环境和法治进度还不适合进行这种尝试。”反对实施手机实名制的联盟主要包括运营商、代理商和部分专家与用户。

反对实施手机实名制的联盟核心信仰表现在维护公民隐私权、通信自由权、安全和权利等方面。不支持者认为，目前国内并不具备这个条件。实行手机实名制存在以下障碍:第一，给公众增加的成本。增加了消费者提供相关证件的责任，增加了入网程序环节和成本等等。第二相关法规缺失。用户提供了个人信息后，这些信息怎样保证不被泄露。第三，运营商利益。要在为数众多的预付费手机用户中普及实名制，必然给运营商增加操作成本，运营商担心执行手机实名制将减少其业务收入。第四，运营商销售渠道。目前各运营商的手机号码主要是通过代理商来进行销售。对于代理商而言，出于利益考虑，加上大部分代理商并不具有这样的专业知识很可能根本不进行身份验证。第五，假证泛滥。实名制要求用户必须持身份证或其他有效证件才能办理，但是目前制作假证的成本很低，开户时运营商也很难辨别证件真假。

3、中间态度核心信仰。

质疑者说在手机实名制被炒得沸沸扬扬的时候许多媒体和个人联盟则保持观望的态度。典型观点是“手机实名制要实行但不是现在实行，应该找一个更为合适的时机。”持这种观点的为数不少，这部分人看到了手机实名制推行将要面临的种种困境．对其持保留态度。另外一部分，事实上绝大多数人认为手机实名制是可行且必要的。所谓分歧，其实在于“时机”二字。有人分析，实行手机实名制得有一个自觉前提:社会必须自觉准备好处理庞大的信息，并具有支付额外成本的能力，还得有一个自觉代价——公民的社会活动必须自觉负担繁琐的程序成本和退让个人隐私领地。

(二)改变政策信仰的政策取向学习

政策取向学习有两种不同情况:一是联盟内部的学习，政策微调源于联盟内部的学习;二是联盟之间的学习，跨联盟学习往往会对联盟不同的政策信仰产生重大影响。当两个联盟之间出现中介层面的普遍的观念冲突时，跨信仰系统的政策取向的学习是最有可能发生的。

1、中间派的转变。

质疑者认为，手机实名制要实行但不是现在，应该找个更合适的时机。在经历了6年之久的沉淀后，手机涉黄、垃圾短信和诈骗等问题愈加严重，已经转移到公众的视野中，特别是近两年来出现的儿童手机涉黄事件，更是让家长唏嘘不已。所以，中间的质疑联盟所谓的时机已经出现转变，手机网站信息的猖獗已经到了不可挽救的地步，他们认为手机实名虽不能从根本上解决问题，但对于大众一心的局面还是能够在一定程度上缓解事态的恶化。

2、部分反对联盟的妥协。

根据中新网IT频道的调查显示，截至2010年8月31日晚，已有6169名网友参与投票，其中有81．5%的网友(5028人)赞成实施手机实名制。同时，有34．2%的网友担心实名制会泄露个人信息。不过网友普遍认为手机实名制可以部分解决垃圾短信，电子诈骗等“信骚扰”问题，综合来讲，其利远大于弊。

在其他领域已经实行的实名制也对手机实名制起到了铺垫的作用，用户对手机实名制其实并不抵触，反而是担心居多。而这就需要通过立法明确查询主体、监控查询过程、公示查询结果，并且规定不当透露用户信息的法律责任，把公共利益和私人权益和谐统一起来。而工信部也表示，在打击手机涉黄的同时，正会同公安部、国务院新闻办，加快立法进度，力争在2010年年底前出台《通信短信息服务管理规定》，为全面实施电话用户实名登记工作提供法律依据。一方面，国家花大力度整治手机网络，实施手机实名制，自然在保护个人隐私权上会花功夫。另一方面，手机实名制引发的对诚信体制的呼唤，不止是运营商一家的事情。买房、买车、办银行卡，买保险等业务时，也要实名登记，依然存在信息泄漏的问题。部分反对联盟由之前侵犯公民的隐私权和通信自由权向追求正义、保障公共安全、公众利益平等等深层核心信仰转变。在相对2005年的网络调查中，反对网络实名制的29．18%下降到今年的18．5%，从这个数据中也可以看出，反对联盟的一部分也转为维护公众手机网络的安全和权益上来。

(三)外部变量的影响

1、公共舆论的导向。

伴随着手机涉黄、垃圾短信和诈骗等问题的出现，尤其是儿童使用手机上网，造成的一系列令家长和社会对孩子的担心。由此，保护人类未来在享受新技术时不受网络毒瘤的侵害，不单单是政府和运营商的事，学校和家庭也是抵御不良信息的重要阵地。接踵而来由普通市民组成的‘妈妈评审团’创建北京互联网违法和不良信息举报热线，评审团将以‘儿童最大利益优先原则’为基本原则。其涵盖群体已经延伸到社会各个阶层和群体，家长、知识分子、专家等层面。

2、统治联盟的变化直接影响手机实名制的实行。

支持联盟框架认为，制度化的统治联盟的变化，包括选举的重新结盟所引起的统治联盟系统的重大变化和联盟内部人员更替引起的联盟成员构成的改变，也会影响政策变迁。纵观实行手机实名制的6年，后发起的政府作为了支持联盟的主导，成为推动手机实名制的主要力量，实质性的推起了实名制的的实施，而民众联盟则催化了过程的演进。2009年12月全国“扫黄打非”办公布了各地破获的8起手机淫秽色情信息案件。该办公室对下列案件高度重视，已要求各地“扫黄打非”办公室加大对案件查处协调力度，除依法严处直接从事制作、传播淫秽色情信息的犯罪嫌疑人外，还要寻根究底，对那些为淫秽色情网站提供建站、网络接入、增值服务、广告推广、代收费服务的运营商和第三方支付企业依法追究相关法律责任，彻底查清和斩断手机淫秽色情网站的利益链条。2010年9月，工信部下发的文件通知，最终使手机实名制迈出了第一步。

三 总结

通过对实行手机实名制6年多的过程分析，我们明显可以看到，在政策学习和变迁中，存在两个稳定的支持联盟:以政府与超过70%的用户组成的支持实施手机实名制的联盟和部分用户反对实施手机实名制的联盟。在这个过程中，两个支持联盟始终是保持着稳定的核心信仰。这两个围绕实行手机实名制是否违反公民通信自由权和隐私权还是公民的公共安全、公众利益等核心信仰，进行了长达6年多的争论，其各自的政策核心信仰是联盟的以稳定存在的基础。如前所述，在支持是否实施手机实名制问题上，上述两个联盟内部具有高度的一致性，但在实施范围和实施方法等表层信仰上，成员之间存在较大的分歧，最终以工信部为主导，具体将分两个阶段进行:手机实名制工作任务的第二阶(2010年的1至9月)，基础电信企业要采取各种优惠措施，鼓励用户提供有效身份证件等信息进行实名登记和补登记，逐步提高电话用户实名登记的比例;第三阶段(2010年9月至年末)，工业和信息化部会同公安部、国务院新闻办，加快立法进度，力争出台《通信短信息服务管理规定》，为全面实施电话用户实名登记工作提供法律依据。自此，从法律上保护公民个人信息隐私权。支持联盟框架竭力回避对利益集团存在与作用的探讨，但在当今社会，尤其是在有利益争端的问题上，利益集团对政策变迁的影响是一个不可回避的问题，它在支持联盟的构建及行动中起着极为重要的作用。

［1］【美】保罗·A·萨巴蒂尔．政策过程理论(彭宗超、钟开斌等译)［M］．生活·读书·新知三联书店，2004．

［2］陈庆云．公共政策分析［M］．北京:北京大学出版社，2006．

［3］【美】约翰·W·金登．议程、备选方案与公共政策(第二版，丁煌、方兴译)［M］．北京:中国人民大学出版社，2004．

［4］新华网．“手机实名”:企业直达4亿手机用户的坦途［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/it/2005-09/01/content_3430195．htm．

［5］新华网．调查显示八成网友赞成手机实名 热议三宗“最”［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/newmedia/2010-09/01/c_12505029．htm．

［6］刘芳．高等教育政策的创新过程—— 一个支持联盟框架的透视［J］．民办教育研究，2007，(1)．

［7］张文静．美国肯定性行动的政策变迁——基于支持联盟框架的分析［J］．清华大学教育研究，2009，(5)．

［8］马荟．坎坷手机实名制［J］．互联网周刊，2010，(4)．

［9］周清华，石中金，胡善冰．实名制如何走上前台——关于我国实行手机实名制和网络实名制的调研分析［J］．通信企业管理，2010，(5)．