规范财政超收*

□蔡丞

(浙江财经学院财政与公共管理学院，浙江 杭州 310018)

一 超收的情况

从1994-2009年，财政收入年年都是超额完成的。“财政超收”是以当年的预算数字为参照系而计算出来的财政收入增长额，是国家财政收入计划指标与实际指标即预算收入数与决算收入数的差额。也就是说，它是突破了既有预算规模的控制而处于预算框架之外或称超计划的财政收入增长额。［1］从1994年实行分税制至2009年，我国的财政收入从5218．10 亿元增加到68476．88 亿元，累计收入39．77万亿元，年均增长18．81%。在财政收入高速增长的同时，全国累计实现财政超预算收入2．89万亿元，平均占财政收入预算数的比重为7．77%。可以看出，财政超预算收入规模偏大，比重偏高。16年每年的财政收入决算数均超过预算数，有11个年份的收入偏差率超过了5%。也就是说，财政收入大幅超预算增长不是偶然事件，而是一种常态。特别是2001年、2004年和2007年，财政收入超预算增长更加引人注目，预决算偏差率均超过了ll%。［2］(见表1)

表1 全国财政预算、决算收入 单位:亿元

数据来源:(1)《中国财政年鉴》(1994-2007年);(2)第十一届全国人民代表大会财政经济委员会关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的审查结果报告;(3)2010年3月5日在第十一届全国人民代表大会第三次会议上《关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告》;(4)收入偏差率=超预算收入数÷财政收入预算数×100%。

二 财政超收的弊端

如此庞大的超预算收入，催生了一系列具有中国特色的的现象:一是年底突击花钱。我国财政支出进度一般表现为上半年进展较慢，下半年进展较快。加之只有到接近年底时，各级财政才能对本级超收收入的规模形成比较清晰的认识，因此，对超收收入的支出一般都集中安排在年终，这极易导致年末突击“花钱”现象。［3］二是用超收收入增加支出且不经过立法机关的审批。持续十几年之久的“超收”与“超支”之间的关系格局延续下来，在政府部门眼中，“超收”已经成了不可或缺的“经常性收入”项目。有超收正常，没超收反而不正常，“超收”已经趋向于常态化。这不仅使得政府预算的监督制约作用在某种程度上走了过场，形同虚设。而且，也使得预算法治一再受到挑战甚至处于极度尴尬之中。［4］三是造成大量的预算结余。逐年将大量的预算超收资金结转下年预算，影响了下年部门预算编制的可预测性和准确性。［5］尽管财政部每年都会公布超预算收入具体流向，但事后公布与事先审批显然不同。四是造成低效率无计划的专项支出。超收的收入，许多以专项资金的方式使用，造成了专项支付项目林立，规模不断膨胀，甚者在申请专项资金时出现了寻租腐败等现象。

三 超收的成因

现行中华人民共和国预算法第五十三条指出“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”在西方国家，预算收支数额、用途、时间的变化——只要与法定预算不一致的，都叫预算调整。这样我国的预算调整仅是指减收增支，其范围要小于西方国家。［6］并且在理解中容易出现以下问题:一是如果没有出现收支不平衡，超收入增加财力安排的支出可以不通过国家立法机关审批;二是预算收入减少而相应减少预算支出也不需要通过立法机关审批。这要在预算执行中，只要不发生总支出大于总收入的情况，都不必编制预算调整方案申请批准。理解中的第一个问题直接导致一种倾向，即在编制预算草案时，有意低估预算收入，为预算执行中取得的超预算收入不受监督预留空间。我国的政治体制本身限制了人大对预算调整的监督审批权。我国现行的行政管理体制中收人压力型政绩评价机制和税收征管效率提升诱发并催化了政府的超收行为［7］。我国的预算原则中虽然要求预算要具有可靠性然而现实中的预算的编制还存在许多不科学的地方，在预算的执行中随意调整或更改收支项目如税改费或费改税，变更收入的归属现象也屡见不鲜。

四 治理对策

预算案议决以后，年度预算法就作为一个法律文件而进入执行阶段。预算执行的基本要求就在于确保预算执行的结果能够同预算的初衷相一致。在预算反映政府政策意图，更一般地讲是反映人民意愿的情况下，预算执行的好坏更是直接关系到能否确保政策目标和公共利益的实现。在实践中如果议会审批后的预算未得到有效地执行，就会造成前功尽弃，使预算的结果与议会审批预算的初衷大相径庭。另外一方面，预算执行又不应该简单地遵循法定预算。预算是对未来一定时期内相关工作的预先安排和计划，在预算执行中难免会有出乎意料的客观干扰因素和变化导致预算难以执行或者继续执行会导致严重后果的情况，这就需要按照法定程序对原来的预算作必要的调整，对原有的收入和支出作出变动，使得政府的行为始终符合最优的配置。议会议决后的预算在执行过程中需要调整时，如何划分议会和政府之间在决定调整事项上的权利界限，各个国家的规定不尽相同，也各有特点，大致可划分为两种情况。一种情况是预算执行过程中的预算调整权力完全集中在议会，如英国、印度、泰国、日本等国［8］。另一种情况是在议会拥有议决预算执行中有关的调整和变动的权利这一原则的前提下，法律同时规定政府在执行预算中也有部分的调整权利。像美国、德国等国，大致都属于这种情况。但具体到政府在预算执行中有权做出何种调整，以及能在多大幅度和范围内独立决定执行调整，又各有不同的规定［9］。预算既要有严肃性，也要有灵活性，但是两者都要服从于预算的合理性。为了保证预算的严肃性，在预算执行过程中只要与法定预算收支数额、用途、时间的变化——不一致的、都应纳入预算调整并及时地进行公开。同时为保障预算的灵活性，在一定的偏差幅度以内政府应该在符合一定程序和规则的前提下具有自由裁量权以便及时应对客观变化。

为了保证预算的合理性，我国在实际修改预算法时应该考虑到以下几点。一是预算调整权的归属界定。政府在预算执行过程中根据实际情况的变化，应该可以提出预算调整的申请。而人大在社会经济及选民意志发生变化以后也应该具有提出更改预算的权利。两者都应有预算调整的权利，但是政府应该在具体有关科目项目的一定幅度内有其自由裁量权对预算进行调整。二是人大的精力及其对预算咨询的了解掌握程度。咨询不足，不仅影响正常决议权的行使，也会影响预算调整权的行使。所以在对预算调整范围作出改变以后应相应地强化人大的咨询服务机构。三是人大对于预算调整审批的期限问题。预算调整案相比于预算案往往要求作出较快的回应性。所以应给人大对预算调整的审批做一个时间限制，如未在法定期限内通过的调整案视作否决。四是要考虑到现实中如果出现重大的突发事件，政府应具有预算紧急权。当国家和社会面临极端严重的危害和威胁的时候，可以宣布进入紧急状态。现代意义上的紧急状态通常包括严重自然灾害和内乱，恶性事故灾难、公共卫生事件、经济危机等。国家宣布进入紧急状态之后，国家机关需要行使紧急权力和采取一切必要的非常措施，否则不足以控制和消除极端严重的威胁和危害。国家权力呈现向行政机关集中的趋势，并主要由行政机关实行集中统一指挥和采取非常控制措施。为了维护、保全国家和社会整体利益，社会成员将作出一些牺牲，法律赋予的一些权利将受到一定限制，个人的财产可能被征用。［10］政府可以在一定情况下不通过人大而直接采取行动。四是应考虑到预算调整的审查和批准的程序的制定。如人大应有权对政府的预算执行偏差做出资讯的权利，要求政府对其行为的合理性做出解释。五是人大应该具有预算调整的修正权，但是人大对政府预算案的修正也应有所限制，以免随意增加负担、任意删除或削减的发生。对预算案的消极修正至少应保障宪法基本制度的实施和公民基本权利的实现，保障既定和法定费的不被删除或者不必要的削减。对预算案的增额修正(积极修正)，也不能侵害行政机关的预算编制，并同时解决其财源问题。［11］六是在确定超收收入的使用时，应该有明确的程序使得其资金使用和分配更加科学、公平、合理、公开。并且尝试建立超收资金的专门附属预算和专项审计监督体系，约束预算超收资金管理的自由裁量权。较为可行的思路是，结合预算超收管理的特点，尝试建立预算超收资金的专门审计监督体系，有效约束各级政府在超收资金管理中的过度自由裁量权。尽快明确将预算超收资金作为今后政府财政收支审计的重点，通过遴选较具典型性的地区，开展超收资金专项审计试点，通过审计的揭示功能和威慑作用，提升预算超收资金管理的规范性。［12］

［1］王金秀，何志浩．财政“超收”现象探析［J］．统计与决策，2009，(8)．

［2］王秀芝．1994—2007:关于我国财政收支预决算偏差的考察［J］．经济问题探索，2009，(9)．

［3］王蕴．财政超收条件下的预算政策研究［J］．宏观经济研究，2009，(8)．

［4］高培勇．财政超收趋于常态化预算机制形同虚设［J］．中国城市经济，2008，(2)．

［5］马蔡琛．市场经济国家的预算超收形成机理及其对中国的启示［J］．财政研究，2008，(11)．

［6］张献勇．预算权研究［M］．北京:中国民主法治出版社，2008:144．

［7］马蔡琛．中国政府预算超收资金的形成机理与治理对策［J］．财贸经济，2009，(4)．

［8］王敏．国家权力机关的国民经济计划和预算监督制度［M］．北京:中国民主法治出版社，1993:180-181．

［9］王敏．国家权力机关的国民经济计划和预算监督制度［J］．中国民主法治出版社，1993:182．

［10］张召忠．制定《国家紧急状态法》势在必行［EB/OL］．http://blog．people．com．cn/blog/c9/s43809，w1267440248053897．

［11］王永礼．人大预算审批权的若干问题［J］．人大研究，2004，(8)．

［12］马蔡深．中国政府预算超收资金的形成机理与治理对策［J］．财贸经济，2009，(4)．