我国当前耕地保护政策再审视

■ 张传新

（温州市国土局，浙江 温州 325027）

我国当前耕地保护政策再审视

■ 张传新

（温州市国土局，浙江 温州 325027）

随着我国经济的发展与城镇化的进一步推进，地方政府与农用地的所有者和使用者（农村集体经济组织与农民）将耕地转为建设用地的冲动日趋强烈，全国耕地数量进一步逼近18亿亩的红线。尽管国家出台了一系列保护耕地的有关政策措施，其中包括土地用途管制制度、基本农田保护制度和耕地占补平衡制度等，而面对农地转用的巨大经济利益，单纯依靠行政手段来保护耕地资源越来越显现出其不足。耕地保护中存在着中央政府、地方政府和农户三方面行为博弈与外部性，为完善当前的耕地保护制度应建立耕地保护补偿运行机制，构建区域性耕地保护补偿体系，加大政府耕地保护执行监督处罚力度。

耕地保护；政策；完善；博弈分析；耕地补偿机制

1 现行耕地保护政策及其效果

1986年，《土地管理法》的颁布实施与国家土地管理局的成立标志着我国耕地保护正式制度的初步建立。随后耕地保护制度又经过了《基本农田保护条例》(1994)、土地用途管制(1997)、《土地管理法》的修订（1998）以及国家土地督察局的成立（2006）等几次重大的改革和完善。

当前我国耕地保护制度框架以1998年《土地管理法》为核心，主要包括土地用途管制、耕地总量动态平衡、基本农田保护、土地税费等制度安排[1]。在具体执行这些制度的时候，各行政主管部门又陆续出台了农地转用审批（上收农地转用以及征用权和审批权）、土地利用规划管制、耕地占补平衡（将耕地保护的责任落实到省一级人民政府，规定“省、自治区、直辖市人民政府，确保本行政区域内耕地总量不减少”）、开发复垦整理、基本农田保护、耕地占用税条例等一系列具体措施。这些制度对耕地保护的行为主体及其责任进行了较为明确的界定，使其成为世界上现行的最为严格的耕地保护制度之一。

虽然严格的耕地保护制度在一定程度上起到抑制耕地减少的作用，但是耕地总量持续快速减少的趋势并未能得到有效控制。根据国土资源公报数据，1999—2007年间我国耕地总量减少1亿亩以上，年均减少1400多万亩，国土资源部公布的《2008年国土资源公报》表明，到2008年底中国耕地资源仅剩18.2547亿亩，日益逼近18亿亩耕地红线。更为令人担忧的是耕地资源损失规模之中有66.56%是过度的[2]，属于资源的浪费。现行的最严格的耕地保护制度并没有取得预期的管理效果，耕地数量依然在快速减少，“圈地运动”屡禁不止，规划用地指标轻易就被突破，耕地保护形势仍然非常严峻。这说明目前的单纯依靠行政手段运行的耕地保护制度需要转变机制，至少需要以经济手段加以补充与完善。

2 耕地保护中行为博弈及其外部性分析

2.1 耕地保护的行为博弈分析

中央政府、地方政府、土地使用者——农户三者作为耕地保护行为的现实参与主体，在现行的耕地保护政策及执行环境中进行各自利益最大化的行为博弈。但在现行的产权制度安排下，农民对耕地保护的实际参与非常有限，因此可以将监督行为与执行行为的互动分析简化为中央政府和地方政府间耕地保护行动博弈。

假定土地产权制度、耕地保护制度（政策）是外生的，耕地保护效果是不同主体在制度约束下追求自身利益最大化的结果。中央政府基于保障粮食安全及维护经济社会发展的需要力图实现耕地总量动态平衡，同时为实现这一目标对地方政府的违规行为进行监督查处；而地方政府则基于经济发展和政绩的需要在保护耕地和发展经济中权衡取舍，则中央政府与地方政府形成以下博弈模型。

图1 中央政府与地方政府的博弈模型

假设在中央政府不予以查处的情况下，地方政府获得收益R1；如果地方政府的欺骗行为被查处，那么地方政府将会有一个被处罚的损失成本G*P（G表示处罚标准，P代表查处发生的概率）；地方政府选择“执行”，则获得的收益为R0（R0小于R1）。对中央政府而言，如果地方政府实施欺骗行为，而中央政府又没有查处，则中央政府的收益为0；如果地方政府在没有中央政府监督的情况下执行政策，则中央政府的收益为V，在监督查处的情况下执行，则中央政府的收益为V-C，假定查处成本为C。

通过以上博弈模型，不难看出，地方政府对中央政府有关耕地保护政策的贯彻执行力度受到中央政府的查处力度（查处概率P）以及惩处力度的直接影响。

2.2 耕地保护效益的外部性分析

庇古认为，外部性就是“由于存在着未获补偿的服务或未予赔偿的损失所造成的私人与社会净产量之间的偏差”[3]。

耕地作为一种重要的不可再生性资源（土地非农化后，利用方式的不可逆转性），一方面能够为人类提供生产和生活资料，产生经济效益；另一方面还具有调节气候和保护环境的生态效益以及保障粮食安全和维护社会稳定等方面的社会效益。而从整个社会福利的角度来看，其带来的社会、生态效益为整个社会所享用，但体现不到耕地保护者身上，保护者难以在经济上享受到耕地保护所带来的效益，因为耕地与非农用地的收益相差很大，耕地相对于其他各种土地利用方式的比较经济利益是最低的。

从区域之间来看，在过去的经济发展过程中的梯度发展战略制度安排下，东部沿海地区在获得了较多耕地非农化指标的前提下，率先完成了资本的原始积累。但是随着东西部经济发展差距的越来越大，国家相继出台了西部大开发和中部崛起战略，中西部地区政府出于迅速发展经济的需要，也尽可能多地索取耕地非农化的指标以完成自己的原始资本积累。东部发达地区按照土地利用比较优势理论，把耕地保护的责任和义务推给中西部欠发达地区。而在当前以GDP为核心的地区发展与领导者能力评价指标体系下，中西部地区又以发展经济为由不愿承担过多的耕地保护任务。因此，各区域都倾向于享受耕地保护所产生的正的外部性（粮食安全和环境保护），耕地成为一块“公地”。同时，东部经济发达地区出于迅速发展经济的需要，以地方政府主导的耕地占用现象也频频发生。

从区域内部来看，根据现行的土地管理法，一旦被划定耕地保护区后，土地利用总体规划划定基本农田保护区后永久不得占用。由此，耕地所有者、承包农户和地方政府能享有耕地农用的经济效益，而不能享有耕地非农转用的经济效益，并且承担了全部的耕地保护成本。在我国目前的农产品定价体系以及农业支持体系下，土地的利用方式直接决定了土地使用者及地方政府的收益的高低，这直接导致了以行政命令下达的耕地保护指标被落实在质量低下的偏远地区，甚至是山区，而把平原、城市近郊的优质农田迅速非农化现象的出现。

3 在耕地补偿机制视角下重新审视耕地保护制度

3.1 建立耕地保护补偿运行机制

政府作为一种实现帕累托最优资源配置的机构，其存在会减少人数众多时获取个人关于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和谈判成本。建立耕地保护补偿机制，对耕地保护的承担者进行必要的补偿，通过财政补贴、税收优惠或减免等措施修正耕地保护成本与收益之间的分配扭曲，完善当前单纯以行政手段维持的耕地保护制度，促进我国耕地保护制度的进一步完善，激励耕地保护区的积极性具有重要意义。

3.1.1 耕地保护补偿机制的运行框架

在目前以省级行政区为耕地保护责任单位的运行机制下，以省级行政区域为单位实行耕地保护区域补偿，并最终落实到耕地保护地区；根据全国耕地资源需求量及各省区气候条件、耕地质量以及经济社会发展水平等确定各省区耕地资源最低保护数量，以该数量为基数对各省区进行耕地保护的补偿。在各省区内部，各地市县之间实行有偿代保、土地开发权转让等方式，建立土地开发的利益调整机制，盘活耕地保护指标。

3.1.2 耕地保护补偿资金的标准

从耕地的作用来分析，我们可以把耕地的价值分为三大部分：即商品经济价值、社会价值和生态环境价值。其中，社会价值又可以进一步细分为耕地粮食战略安全价值、耕地社会保障价值和耕地的发展权价值。耕地的价值用公式可以表示为：

V=VC+VE+(VSB+VSF+VSS)

式中：V-耕地价值；

VC-耕地商品经济价值；

VE-耕地生态环境价值；

V S B-耕地社会就业保障价值；

VSF-耕地发展权价值；

VSS-耕地的国家粮食战略安全价值。

以上各项价值标准根据不同阶段我国经济社会发展水平确定，同时对V的取值应定期进行调整，具体调整频率可参照我国国民经济发展规划进行[4]。

3.1.3 耕地保护补偿资金的来源

耕地保护补偿资金的来源可以通过建立耕地保护补偿基金的形式从耕地占用税、新增建设用地有偿使用费及国有土地收益金中归集。“补偿的接受主体”主要是农民，即对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴。还应对农村基层组织进行补偿，主要补偿其耕地保护及其相关方面发生的一些必要开支。耕地保护补偿基金由专门部门管理，专款专用。

3.1.4 耕地数量的核定

为平衡各区域之间的耕地质量之间的差异，避免地方政府“占优补劣”现象的发生，引入耕地产能核算机制，保证所保耕地的生产力。产能核算是实现补充耕地数量质量实行按等折算的有效方法和手段[5]。开展补充耕地数量质量实行按等级折算应立足于“占一补一”，提高补充耕地等级，克服在实践中补偿的耕地数量容易判定，而质量的测算比较繁琐的困境。

3.2 构建区域耕地保护补偿体系

建立耕地保护的经济补偿机制。推动建立中央、省、地市三级耕地保护补偿基金，基金主要来自新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税、土地出让收益等。“补偿的接受主体”主要是农民，即对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴。还应对农村基层组织进行补偿，主要补偿其耕地保护及其相关方面发生的一些必要开支。补偿标准还要考虑耕地资源的生态价值和社会价值。同时，还应重视对延长农产品产业链的研究，制定相应的优惠政策。

建立耕地保护的工程补偿机制。大力实行“工业反哺农业”，进一步加大对“三农”的扶持力度，加大公共财政支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民的同时，加大对耕地资源养护的投入，大力推进农村土地综合整治工程，推进基本农田保护示范区建设，建设好永久性基本农田，强化耕地后备资源开发利用。

建立耕地保护的区域补偿机制。按照区域间耕地保护责任和义务对等原则，由部分经济发达、人多地少地区通过财政转移支付等方式，对承担了较多耕地保护任务的地区，进行经济补偿，以协调不同区域在耕地保护上的利益关系。对基本农田和耕地保护任务重的地区实施保护和奖励制度。用各区域耕地需求量减去实际存量，计算该区域的耕地赤字或盈余，由耕地赤字地区补偿耕地盈余地区。

3.2.1 构建与完善耕地保护基金运作体系

一是建立耕地保护补偿的横向财政转移支付制度。应逐步建立国家财政补偿与区域间财政补偿相结合的补偿机制，区域间耕地保护补偿的财政转移支付实质是对耕地保护所付出劳动的支付，是对耕地保护行为的激励。二是实现区域耕地保护补偿资金来源多元化。随着补偿过程的深入，应该逐步建立市场化手段和政府手段相结合的耕地保护补偿体系。如建立区域可转移的土地开发权转让制度，促进区域之间的相互补偿。三是建立“区域耕地保护补偿基金”制度。从长远看，为了建立耕地保护的长效机制，必须增设“区域耕地保护补偿基金”，用以维护耕地社会效益和生态效益的生产者的利益，保证社会生态产品的再生产，以实现效益最大化。

3.2.2 设立耕地发展权

在区域土地使用类型分区和土地用途转换预评价的基础上，在可以转变为非耕地的土地资源上设立耕地发展权。为了实现具有耕地发展权的土地资源的配置效率，可以将耕地发展权从土地所有权中独立出来，并进行交易，政府通过耕地发展权转移和税收制度，来调节具有耕地发展权的农地资源的配置。

同时还可以实施可转移的许可制度，对不同区域剩余的耕地占用指标实施市场交易，从而调控全国范围内的经济发展和耕地保护之间利益平衡关系。

3.2.3 构建耕地价值评价体系

建立科学的耕地价值评价体系，将耕地作为价格化的商品，这是弥补耕地保护市场失灵的有效措施。在当前的社会经济条件下，我们应该树立耕地的全面价值观，从可持续发展的角度，把耕地的社会价值和生态价值纳入到耕地的市场收益中。尤其是耕地矛盾日趋尖锐的地区，耕地的粮食安全和社会稳定功能日趋重要，其收益也将有可能超过界定的成本。因此，应科学合理地评估耕地资源的价值，将被置于公共领域的耕地生态环境价值和社会价值体现出来，以纠正被扭曲了的耕地价值。

3.3 加大政府耕地保护执行监督与处罚力度

上述耕地保护的行为博弈分析显示，中央政府查处会使地方政府的收益受到影响，决定着地方政府对中央政府政策决策的执行效果。因此，从惩罚力度与惩处发生的概率方面着手依法对违法用地严惩，在一定程度上可以促进耕地保护的实施。在当前耕地保护目标行政首长负责制的前提下，影响地方政府行为的核心在于对违法用地行为的监管，即对违法行为的惩处概率。因此，加强土地利用行为的监督检查，可以促进耕地保护效果的改善。

此外，在现行分税体制和政绩考核指标约束下，地方政府的保护耕地任务与发展经济的目标存在冲突。面对政绩考核硬指标和耕地保护软指标，地方政府规避耕地保护政策便成为“两利相权取其重”的“明智之举”。因此，应改变单一的以GDP为中心的政绩考核体系，提高耕地保护在政绩考核中的地位，调动地方政府的积极性。

[1] 马驰.构建我国区域间耕地保护补偿机制探讨[D].郑州:河南大学,2009.

[2] 谭荣,曲福田.中国农地非农化与农地资源保护:从两难到双赢[J].管理世界,2006(12):50-59.

[3] 唐健.我国耕地保护制度与政策研究[M].北京:中国社会科学出版社,2006:81-85.

[4] 王志凌,谢宝剑,谢万贞.构建我国区域生态补偿机制探讨[J].学术论坛,2007(3):119-125.

[5] 马驰,秦明周.构建我国区域间耕地保护补偿机制探讨[J].安徽农业科学,2008,36(27):11883-11885.

F301.21

B

1672-6995(2011)01-0035-03

2010-10-23

张传新（1985-），男，山东省临沂市人，西北农业科技大学土地资源管理专业硕士研究生，主要研究方向为土地经济与管理。