江苏城乡建设用地特征及对策研究

■ 郭玉燕

（江苏省社会科学院社会政策研究所，南京 210013）

江苏城乡建设用地特征及对策研究

■ 郭玉燕

（江苏省社会科学院社会政策研究所，南京 210013）

江苏省1991-2007年城乡建设用地现状特征为:村镇建设用地比例过高，人均建设用地水平与城镇规模大致呈反方向变化，城市内部用地结构部分失衡。城乡建设用地扩张特征为:城乡建设用地呈加速增长趋势，城市与农村建设用地并行增长，城市建设用地增长的分级差异明显,工业和居住用地高速扩张。江苏城镇建设用地存在建设用地粗放增长，规模不断扩大，村镇建设用地比例过大，城市内部用地结构失衡等问题。建设用地理性增长需要进一步控制，控制城乡用地增长速度，提高城镇建设用地效率，推进城乡居民点用地的整理改造。

江苏；城乡建设用地；现状；扩张特性；理性增长

20世纪90年代以来，伴随着江苏省经济社会的高速发展，工业化、城市化进程的不断加快，江苏城乡建设用地总面积大幅度增加，扩展迅速。2007年，全省城乡建设用地总面积为131.83万公顷，人均建设用地面积达到153平方米。如果仍维持当前的用地模式和现有建设用地的惯性增长速度，势必影响社会经济系统与生态环境系统间的协同。因此，有必要研究江苏省建设用地现状，分析其空间扩展特征，指出其利用中存在的问题，进而提出促进城乡建设用地空间有序扩展，以及保持适宜的用地水平和合理的用地结构的对策。

1 江苏城乡建设用地现状及扩张特征

1.1 城乡建设用地现状特征

1.1.1 村镇建设用地所占比例过高

2007年，全省城乡建设用地总面积为131.83万公顷1本研究中所有数据如无特别说明均来源于《江苏省城市（县城）建设统计年报（2007）》和《江苏省村镇建设统计年报（2007）》。，占全省土地总面积的12.4%，其中城市（包括县城，下同）建设用地总面积为32.34万公顷，小城镇（包括建制镇和集镇，下同）建设用地总面积为23.94万公顷，村庄建设用地总面积为75.54万公顷。在城市建设用地当中，特大城市2本研究根据《江苏省城市（县城）建设统计年报（2007）》统计口径将全省65个市县划分为特大城市、大城市、中等城市、小城市四种类型，其中，特大城市指南京、徐州、无锡、苏州、 常州5个城市；大城市包括淮安、南通、镇江、扬州、连云港、盐城、泰州7个城市；中等城市（县城）包括宜兴、常熟、宿迁、江阴、张家港、昆山、东台、新沂、邳州、吴江、如皋、江都、丹阳、靖江、泰兴、沛县、睢宁县、如东县、宝应县、沭阳县、泗阳县、泗洪县22个城市（县城）；其余31个城市（县城）为小城市。、大城市、中等城市以及小城市建设用地总面积分别为12.33万公顷、5.81万公顷、8.29万公顷和5.90万公顷（图1）。农村建设用地占据城乡建设总用地3/4以上，其中，村庄（57.5%）＞小城镇（18.2%）＞特大城市（9.4%）＞中等城市（6.5%）＞小城市（4.5%）＞大城市（4.4%），村镇建设用地占建设用地的比例高达76.5%。

1.1.2 人均建设用地水平与城镇规模大致呈反方向变化

图1 2007年江苏城乡建设用地现状构成图

2007年全省人均建设用地为153平方米。其中，村庄人均建设用地水平最高，达到了182平方米；其次是小城镇人均建设用地面积，为181平方米；从城市人均建设用地面积来看，中等城市人均建设用地面积最高，为130平方米，小城市、大城市和特大城市人均建设用地面积分别为113平方米、114平方米、85平方米，人均建设用地呈现出村庄＞小城镇＞中等城市＞大城市＞小城市＞特大城市的特点。

1.1.3 城市内部用地结构部分失衡

2007年江苏居住、工业、道路广场以及绿地四大类主要用地分别为9.84万公顷、8.65万公顷、3.55万公顷、2.8万公顷，占城市建设用地的比重分别为30.4%、26.8%、11%、8.7%，除工业用地所占比重略微超标以外，其他各类用地基本符合建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）（以下简称标准）中的规定（图2）。特大城市、中等城市以及小城市除工业用地占的比例略高于规定的比例以外，其他各类用地均在规划要求的范围之内，大城市用地结构有些失衡，其中居住用地和工业用地所占比例偏高，都超过了《标准》中规定比例的上限，同时绿地面积所占比例偏少。

从居住、工业、道路广场和绿地四大类主要用地的人均单项指标来看，人均居住用地、人均工业用地均超过了规划人均单项指标，从城市内部分类来看，除特大城市人均居住用地、人均工业用地在规划许可的范围之内，其余的大城市、中等城市以及小城市人均居住用地以及人均工业用地均超过了规划的指标（表1）。

1.2 城乡建设用地空间扩张特征

1.2.1 城乡建设用地呈加速增长趋势

2 0世纪90年代以来，江苏城乡建设用地增长可以分为三个阶段：缓慢增长阶段、平稳增长阶段和急剧增长阶段。其中，缓慢增长阶段（1991-1996）：总增长1.34万公顷，年均增长率2.1%；平稳增长阶段（1996-2001）：总增长6.13万公顷，年均增长率7.4%；急剧增长阶段（2001-2007）：总增长14.78万公顷，年均增长率10.7%。

1.2.2 城市与农村建设用地并行增长

1991-2007年，江苏城乡建设用地总面积增加了40.75万公顷，年均增长率为2.3%；增长最快的是城市建设用地面积，16年间总面积增加22.24万公顷，总规模扩张了3倍多；其次是小城镇建设用地规模的扩张，同期总面积增加12.19万公顷；村庄建设用地面积增加6.32万公顷，最近几年还有下降趋势。

1.2.3 城市建设用地增长的分级差异明显

2001-2007年，特大城市建设用地增长相对较快，建设用地总面积增加了5.87万公顷，平均年增长率为11.83%；大城市建设用地扩张速度不快，建设用地总面积仅增加2.13万公顷，年均增长7.88%；中等城市规模扩张迅速，建设用地总面积增加了4.19万公顷，年均增长12.44%；小城市建设用地绝对量增长不是特别快，建设用地总面积增加了2.59万公顷，但年均增长也超过10%；小城镇建设用地绝对量虽然增长较快，增加了4.78万公顷，但是相对量增长较慢，年均增长仅3.78%。从人均建设用地变化情况看，1990年以来，江苏人均建设用地面积变化经历了先增长、再减少、再缓慢增长的波动过程，但从总体趋势来看，人均建设用地面积仍然呈现增长趋势。其中中等城市人均建设用地面积绝对量增长最快，6年间人均建设用地增加了47平方米；小城镇和特大城市人均建设用地绝对量增长相对较少，人均建设用地分别增加了19.5平方米和11.7平方米；村庄人均建设用地面积有所下降。

图2 2007年江苏城市建设用地结构图

表1 2007年江苏省人均建设用地情况表 单位：平方米/人

1.2.4 工业和居住用地高速扩张

2001-2007年，全省居住、工业、道路广场、绿地四大类主要用地都有所增长，年均增长率都在10%以上，其中居住和工业用地绝对量增长较快，6年间分别增长了4.63万公顷和4.39万公顷，而道路广场用地相对量增长最快，年均增长率达到了14%。同时，四大类用地占建设用地比例除绿地以外均有所增长，其中，居住用地以及道路广场用地变化的幅度仍在《标准》确定的范围之内，而工业用地变化幅度超过了《标准》中确定的范围。

2 江苏城乡建设用地存在问题

2.1 土地城市化速度远超于人口城市化速度，建设用地粗放增长

从江苏省1991-2007年城乡用地变化情况来看，城镇用地扩张迅速，农村用地减速缓慢，城乡建设用地总规模不降反增，大大加剧了人地矛盾。1991年江苏省村庄建设用地面积69.22万公顷，2007年为75.54万公顷，16年间增加了6.32万公顷，。与此同时，江苏省城市化水平不断提高，从1991年的23.2%提高到2007年的53.2%，村庄人口也相应地减少，从1991年的4977.4万人减少到2007年的4146.27万人，16年减少了831.2万人，但农村居民点用地却没有相应地减少，导致农村居民点人均用地水平持续上升，从1991年的139.1平方米/人上升到2004年的182.2平方米/人，远远超过江苏省确定的100平方米/人的合理标准。

2.2 城镇用地增长与村庄用地减少没有有效挂钩，建设用地规模不断扩大

一般来说，随着城镇化水平的提高，城乡建设用地的总量应呈下降趋势。然而，1991-2007年间，江苏城乡建设用地总面积并没有呈现下降趋势，反而增加了40.75万公顷，年均增长率达到了2.3%，而同期全省村庄建设用地面积仅减少了6.32万公顷，年均下降0.54%。由此可见，城镇建设用地规模的增长速度远远大于村庄建设用地减少速度，城镇建设用地的增加并没有与村庄建设用地减少挂钩，直接造成全省城乡建设用地总规模的不断扩大。

2.3 村镇建设用地比例过大，用地浪费问题日益突出

2007年，江苏省村庄建设用地面积为75.54万公顷，小城镇用地面积为23.94万公顷，分别占建设用地总面积的57.3%和18.2%，远远高于作为区域中心城市的特大城市（12.33万公顷）和大城市（5.82万公顷）的建设用地规模，也高于中等城市（8.29万公顷）和小城市（5.9万公顷）的建设用地规模。与此同时，江苏城镇人均建设用地水平持续递增，用地浪费问题日益突出，1991～2007年，江苏省人均建设用地从120.6平方米增加到153.3平方米，年均增长率为1.5%，远高于江苏省制定的100平方米/人的合理标准，也高于国家标准人均用地150平方米，

2.4 城市内部用地结构失衡，影响城市功能的合理发挥

2001-2007年，江苏全省城市工业用地从4.26万公顷增加到8.65万公顷，6年间增加了4.39万公顷，占城市建设用地比例也由2001年的24.2%提高到26.8%，人均工业用地面积由2001年的17.6平方米提高到27.7平方米，已经超过了《标准》中规定的工业用地占城市建设用地面积比例的上限（25%）以及人均工业用地指标的上限（25平方米/人）；从不同规模城市增长的情况来看，特大城市、大城市以及中等城市工业用地占城市建设用地总面积的比例都已经超过了《标准》中规定的范围，并且大城市以及中等城市人均工业用地面积更是大大地超过了《标准》中规定的人均工业用地面积的上限。工业用地比例相对较高，导致城市绿化、公共服务与基础设施建设用地相对不足，对城市综合功能产生了一定的影响。

3. 江苏城乡建设用地理性增长的实现途径

3.1 进一步加强城市区域之间的土地调控

城市化进程中城市空间扩展及其演化是区域内经济和人口的空间集聚、扩散及其动态演化的结果，是区域发展到一定阶段的必然规律，也是区域发展中物质和景观的表现，而这种演化过程所反映出的实际土地利用效果，如土地利用结构的合理与失衡、土地利用综合效益的高低等等，则更多地依赖政府的空间调控能力。因此，有必要对相关区域如新老城市之间、大城市之间、大城市特大城市郊区以及广大乡村城镇化地区加强调控，进行不同层次的区域性的空间协调规划，遵循市场机制作用下的经济和人口集聚扩散规律，采取多种有效的调控手段，进行由无序到有序的空间引导，将城镇建设和土地利用、环境整治密切结合起来，建立起规模结构合理、职能分工明确、空间功能突出的区域城镇体系结构，以及规模适度、环境优美、经济繁荣、区域带动功能强大的城市结构，实现区域城乡空间结构特别是土地利用结构的优化。

3.2 严格控制城乡建设用地增长速度

城乡建设用地与人口规模变化的显著脱离，显现了当前江苏城乡建设用地发展的粗放外延式扩张。尽管用地增长不仅与人口规模密切相关，还与经济发展状况关系密切，江苏现阶段正处于经济快速发展的关键阶段，城乡建设用地较快增长有其合理的因素，但这种脱离人口基础的扩张,在江苏这样一个资源相对短缺的省份,这种扩张模式必将难以为继,阻碍人口、资源、环境的可持续发展。因此比须转变粗放的土地利用方式,严格控制城乡建设用地增速,使其与人口发展相协调。城乡居民点用地应充分挖掘现有用地潜力，尽可能提高土地利用率，促进土地利用由粗放型向集约型转变，做到城乡居民点用地总规模逐步缩小。通过合理引导和控制，逐步形成等级规模结构和布局合理、用地集约的城乡居民点体系。城市发展建设应立足于内涵挖潜，严格控制大城市用地规模，特别要严格控制中等城市和小城市用地，把城市用地的扩展同农村居民点用地缩减相挂钩。同时，要优化城市内部特别是大城市和中等城市内部用地结构，控制工业用地增长。城镇和村镇发展建设在用地布局上要集中紧凑，在用地发展方向上应具有一定的选择性，尽可能利用荒坡地、废弃地，少占或不占好地。

3.3 切实提高村镇建设用地效率

进一步制定和完善村镇建设规划，并加强管理。根据村镇建设规划，有序引导农村居民的住宅建设，鼓励有条件的地方对农村居民点实行“撤庄并点”，提倡相对集中建设公寓式楼房。农村居民自建住宅要严格按照江苏省规定的标准，依法取得宅基地，农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地要收回。明晰宅基地的产权，对一户多宅的不予登记发证，村委会应可依法收回多余土地；建立健全宅基地流转制度,鼓励外出务工经商的农民把原宅基地转让给集体中符合条件的村民或外来人员，但不得申请新的宅基地。对宅基地以外的非农建设用地管理，要按照经批准的村镇建设规划的要求，依法办理用地审批手续，做到合理布局，适当集中，尽量不占或少占耕地，节约使用土地。要促进村级工业企业向工业园区集中，重点发展中心镇工业小区，禁止审批新设小规模、零星分布的村级工业企业用地，以形成乡镇企业的规模效益，提高村镇建设用地效率。

3.4 积极推进城乡居民点用地的整理改造

城镇用地应积极拓展地上、地下空间，提高土地利用的效率，进一步加快旧城改造的步伐，适当提高房屋建筑的容积率，并结合产业结构调整和企业的改制、改组、改革，积极推动城市土地置换工作，盘活存量土地资产，充分发挥土地的级差效益，努力提高城市生产性用地的产出率。村镇用地整理要和建设社会主义新农村，加强农村精神文明建设结合起来，根据各地区的具体情况制定相应的对策；引导农民住宅建设观念的转变，推进居住方式的改革，推广建多层住宅和农民公寓，限制庭院式、别墅式住宅；坚持交旧建新的原则，杜绝一户多宅、多重占地现象，积极改造旧村镇，治理“空心村”；在做好划村定界的基础上，鼓励缩并零散村庄，建设中心村、中心镇，引导乡镇企业相对集中，并与小城镇建设有机结合起来。

[1](GBJ137-90),城市用地分类与规划建设用地标准[S].

[2]江苏省住房和城乡建设厅.江苏省2007年度城乡建设统计年报[R].南京:江苏省住房和城乡建设厅,2008.

[3]江苏省住房和城乡建设厅.江苏省2007年度村镇建设统计年报[R].南京:江苏省住房和城乡建设厅,2008.

[4]石诗源.江苏省城乡建设用地动态变化分析[J].安徽农业科学，2007,35(7):2023-2025.

[5]郭琳,严金明.中国人口发展与城乡建设用地利用关系及其地域分异特征研究[J].兰州学刊,2007(1):114-117.

[6]杨立国,向清成.怀化市城乡建设用地空间合理布局研究[J].衡阳师范学院学报,2009(3):112-115.

F293.2(253);F301.3(253)

B

1672-6995(2011)01-0047-04

2010-06-12

郭玉燕（1980-），女，河南省辉县市人，江苏省社会科学院社会政策助理研究员，管理学硕士，主要从事城市发展及城乡规划研究。