地质公园创新管理模式探讨

■ 李晓琴

（成都理工大学地球科学学院旅游系，四川 成都 610059）

地质公园创新管理模式探讨

■ 李晓琴

（成都理工大学地球科学学院旅游系，四川 成都 610059）

在借鉴和分析国外国家公园和国内风景名胜区管理模式基础上，结合地质公园的特殊性，遵循“政府主导、管理协同、市场运作”原则，地质公园的管理模式要由“一位多体”向“多位一体”转变，强化国家公园管理体制的理念，强调各专业部门的协调与配合，理顺地质公园外部、内部管理机构，建立地质公园管理委员会，建立健全三级管理网络。

地质公园；管理体制；国家公园

1 旅游管理体制现状

1．1 国外国家公园管理模式

国外国家公园的管理，经历100多年来的探索，各国均依据本国的国情，总结出了适合于国情的管理模式。归结起来，大致可分为三种类型，即中央集权型、地方自治型和综合管理型[1]。

1.1.1 中央集权型模式

以美国为典范，全国国家公园体系统一由内政部国家公园局领导和经营管理，限制地方政府对国家公园的参与决定权。设在华盛顿的国家公园局为中央机构，在国家公园中央局下，分设跨州的地区局，分片管理所辖地区的国家公园。目前，世界上大多数国家和地区的国家公园都采用这种管理体制，如挪威、泰国、日本等。

1.1.2 地方自治型模式

以德国和澳大利亚为代表，国家政府只负责政策发布、立法等面上的工作，而国家公园管理等具体事务交由地方政府负责。在德国，各州立环境部设置国家公园地区办事处，在各县（市）设置国家公园办公室，分别管理辖区内的各座国家公园及自然公园、自然遗迹等。

1.1.3 综合管理型模式

以加拿大、芬兰和英国为代表，以兼有上述两种体制的方式进行管理，即既有国家政府部门的参与，地方政府又有一定的自主权，私营和民间机构在国家公园管理工作中也十分活跃。各座国家公园设管理机构，在接受中央局全面领导的同时，也接受地方政府的某些方面的管理。

1.2 中国风景名胜区管理模式

中国的风景名胜区实际上相当于国际上的国家公园。目前，我国风景名胜区管理，已建立了国家级、省级、市（县）级风景名胜区管理的等级体系。建设部城建司设置的风景名胜处、省建设厅设置的风景园林处、市（县）城建局设置的风景园林科，对风景名胜区的管理权仅限于业务指导。在我国还未建立起自上而下直属的、系统的，拥有财政和人才资源管理权的实质性的上级权威管理机构和基层业务管理机构。

1985年国务院颁发了《风景名胜区管理暂行条例》，城建部主管全国风景名胜区工作，地方各级政府的城乡建设部门主管本地区的风景名胜区的工作，代表国家行使对风景名胜资源的所有权。目前，对国有风景名胜资源实施管理的权利主体很多，如旅游行政管理部门、风景管理局、文物管理部门、宗教部门、地方政府等。从表面上看，这些权利主体都是在各自的权限范围内行使各自的管理权，而实际上由于他们所管理的对象同处于一个景区之内，人为的分割在实践中造成了严重的内耗，缺乏效率，影响景区资源的开发利用和有效保护。

2 地质公园与国家公园和风景名胜区的比较

2001年地质公园的成立翻开了地质遗迹保护的新篇章。为了使新生的国家地质公园不重蹈某些风景名胜区的覆辙，通过对国家地质公园与国外国家公园和国内风景名胜区的比较[2]（见表1），不难发现：充分借鉴国外国家公园管理模式，尽快建立地质公园管理体制，完善地质公园管理系统势在必行，刻不容缓。

3 地质公园创新管理模式

3．1 地质公园管理模式现状

目前，地质公园的管理体制是在国土资源部的统一管理与协调、监督下，实行多部门的协调管理。建设和主管地质公园的国家职能部门有国土资源部系统、林业部系统、环保局系统、文物保护系统、建委系统、中国科学院系统以及各级地方政府等。这种管理体制的优点是：可以调动各部门直接参与保护自然资源与自然环境的积极性，尤其是在中国经济还不发达、资金缺乏的情况下，各部门抽出一定的资金用于地质公园的建设，从而加快了其建设的步伐。缺点是：缺乏全国统一的建设标准和管理规范，直接影响地质公园合理的空间布局和总体效益的发挥；不利于部门之间的科技协作、信息交流和人才培养，还容易使地质公园处于被分割状态；国家作为国有资源所有者代表的地位模糊，产权虚置或弱化，各个利益主体之间的经济关系缺乏协调，造成权益纠纷迭起[3]。

3．2 地质公园创新管理模式

在地质公园的开发和建设中，应当强化国家公园管理体制的理念，强调各专业部门的协调与配合。管理模式的发展应当由“一位多体”向“多位一体”转变，克服本位主义和地方主义的思想，即将自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、重点文物保护单位等在国家公园的概念下加以整合，实行统一的科学管理，实现国家公园对自然保护区、风景名胜区、地质公园和森林公园等的兼容管理[3]。

3.2.1 建立健全地质公园管理体系

3.2.1.1 理顺地质公园外部管理机构

国土资源部和省国土资源厅应为全国地质公园的一级、二级行政主管部门，省国土资源厅下设地质公园管理办公室，当地主管政府应通过国土资源局和旅游局加强与地质公园办公室的合作[4]（详见图1）。

3.2.1.2 理顺地质公园内部管理机构

设立地质公园管理委员会（详见图2），在所属国土资源厅领导下，行使有关行政职能。人员由国土、旅游、环保、宗教、建委等部门人员组成。管理委员会总部设分管行政方面的业务处室，分管专业管理方面的业务处室，分管公园运行及教育方面的业务处室，分管自然资源及科学研究方面的业务处室，分管文化资源及合作方面的业务处室，分管公园市场方面的业务处室，共6个处室。在管理委员会或管理处下设立景区管理站，负责景区的日常管理工作。

图1 地质公园外部管理模式

表1 国家地质公园与国外国家公园和国内风景名胜区的比较Table.1 Comparison of National Park and scenery spot

3.2.1.3 建立健全三级管理网络

为了对地质公园规划实施有效的控制和管理，除合理设置管理机构的部门外，还必须建立健全地质公园——景区（保护区）——景点（保护点）三级管理网络。

3.2.1.4 实行统一管理

设在地质公园内的所有单位，除各自业务受其上级主管部门领导外，都必须服从地质公园管委会对地质公园的统一管理。

3.2.2 地质公园管理委员会特征

3.2.2.1 权限特征：所有权、管理权和经营权三权分离

所有者代表、管理部门和经营企业各司其职，相互监督，共同实现风景资源的保值增值。地质遗迹属于国有，国家是地质公园的所有权主体。根据宪法，国务院是国有资源的法定代表，为保证国家产权的统一和国有资产的收益，国务院可以指定一个权威机构代理行使资产权。该权威部门在国务院授权代理范围内，对地质公园内的所有国有资源进行统一的产权管理，负责规划的审批、土地使用权的出让、租赁，风景资源使用权的出让、风景资源保护规划等。该权威部门可视工作需要在各省各片区设立其垂直领导下的派出机构。派出机构（如地质公园管理委员会）不是一个独立的民事法律主体，虽然拥有对风景区直接管理机构的领导权、监督管理权和对开发经营活动的监督管理权，但它不能直接从事旅游开发经营活动，也不具有规划审批权和土地使用出让权、租赁权、承包权及风景资源使用权的出让权、经营权。管委会代表政府行使监督、协调、控制、服务等职能的管理机构，作为国家资源所有者的代表依法实施管理权，并对地质公园所在地的县或县级以上人民政府负责[5]。

3.2.2.2 组织特征：行政上垂直领导

建立一种自上而下的垂直领导的产权管理机制，可以避免现有条块的分割，多头管理，相互扯皮的现象，防止资源的过度开发，环境遭到破坏。

3.2.2.3 责任特征

管委会由前述的政府职能部门派员参加，参与管委会的人员既对管委会负责，也对派出的职能部门负责。它在代理范围内的法律责任由国务院承担，超出代理范围内活动的法律责任由本部门承担。

3.2.2.4 规划设计高度集中

地质公园的规划设计应由地质遗迹规划中心和地质院校承担，这一方面既保证了规划设计的高质量和专业化，另一方面又防止了违反规划的事件发生。规划中心应聘请多学科（地质、地理、林业、建筑、环境等）专家组成的队伍。

图2 地质公园内部管理模式

[1]王维正.国家公园[M].北京:中国林业出版社,2000:123-140.

[2]李景奇,秦小平.美国国家公园系统与中国风景名胜区比较研究[J].国外风景园林,1999(3):70-73.

[3]覃建雄,李晓琴.地质公园与可持续发展[M].成都:四川科技出版社,2006:180-190.

[4]吴成基,韩丽英,陶盈科,等.基于地质遗迹保护利用的国家地质公园协调性运作—以翠华山山崩景观国家地质公园为例[J].山地学报,2004,22(1):17-21.

[5]李晓琴.地质公园的建设与发展[J].地理与地理信息科学,2003,19(5):96-99.

S759.9；X36

C

1672-6995(2011)01-0044-03

2010-06-13

四川省教育厅四川旅游发展研究中心立项：5.12大地震后龙门山山地旅游开发模式研究（LYM09-33）。

李晓琴（1973-），女，江西省吉安市人，成都理工大学旅游系副教授，第四纪地质学博士，主要从事旅游地学研究。