我国矿业秩序整顿政策实施效果评估——以煤矿为例

■ 梁丹妮/周进生

（中国地质大学（北京），北京 100083）

我国矿业秩序整顿政策实施效果评估
——以煤矿为例

■ 梁丹妮/周进生

（中国地质大学（北京），北京 100083）

文章在借鉴主成分分析法和学术关注度研究思路的基础上，提出了核心政策要素频次分析法。以2005年至2010年颁布的矿业秩序整顿的政策文件为基本依据，选取政策文件中涉及的安全、技术、违法案件、环保和矿山规模等核心要素，统计这些要素的出现频次变化，并用我国矿业变化实际说明矿业秩序整顿政策的实施效果。研究结果表明我国矿业秩序整顿政策的实施效果良好，矿业秩序整顿的长效机制已建立并发挥作用。

矿业秩序;整顿政策;实施效果;频次分析法

0 引言

近年来，我国出台了一系列矿业秩序整顿和矿产资源整合相关政策文件，不断加大矿业秩序整顿力度，有力地促进了矿山的规模化生产、安全生产、规范生产，但对这些政策文件实施的效果尚未开展过评价。政策评价是对政策执行产生效果所做的判断，说明政策执行后对客体及环境所产生的影响和效果。政策执行效果包括直接效果、附带效果、意外效果、潜在效果、象征性效果。政策评价方法一般包括成本—效益分析法、前后对比法、对象评定法、专家判断法、自评法。

本文以2005—2010年间国务院及相关部委发布的有关矿业秩序整顿的政策文件为依据，选取制定政策的核心要素，按照主成分分析法和学术关注度的思路，分析政策文件中涉及的安全、技术、违法案件的查处、环境保护和资源整合与规模在不同年份的政策中出现的频次，说明政策关注点的变化情况。通过分析矿业权数量与产能变化情况、违法案件数量与价格波动情况、煤矿百万吨死亡率变化情况等，以说明矿业秩序整顿政策的实施效果。

1 政策筛选及要素选取

本文选取2005—2010年间的17个关于煤矿秩序整顿的具有代表性的政策文件，借鉴主成分分析的研究思路，筛分出5个核心评价要素，即安全、技术、违法案件的查处、环境保护和资源整合与整合后矿山规模。

1.1 政策文件的筛选

1.1.1 政策文件筛选的原则

为全面、客观、科学地评价煤矿秩序整顿政策实施效果，政策文件的筛选遵循以下原则。

(1)颁发文件的部门需具有权威性。为突出整顿政策文件的效力和权威性，确保评价效果的可靠性，所选文件的颁发部门为国务院、国务院安全生产委员会、国务院组成部门——国家发展改革委员会和国土资源部、国务院直属机构——国家安全监管总局、国务院部委管理的国家局——国家煤矿安监局。

(2)文件内容具有针对性。为确保评价结果的准确性，所选文件的内容均为与矿业秩序整顿、煤矿整合等相关的政策文件。

(3)文件具有时效性和可执行性。所选文件为2005—2010年间颁发并正在实施的政策文件，各省、直辖市、自治区为贯彻这些文件的实施，制定了符合各省、直辖市和自治区自身条件的具体政策，并认真贯彻执行。

1.1.2 政策文件的筛选

因2005—2010年出台的煤矿秩序整顿相关政策文件数量较多，为使评价结果更具科学性和合理性，在综合考虑煤矿秩序整顿相关因素的基础上，选取具有代表性的政策文件作为政策实施效果分析的基础依据。

2008年开展整顿和规范矿产资源开发秩序“回头看”行动，出台的煤矿秩序整顿政策文件数量较少，因而只选取有代表性的《关于开展整顿和规范矿产资源开发秩序“回头看”行动的通知》（国土资发〔2008〕40号）和《国家发展改革委、国家能源局、国家安全监管总局和国家煤矿安监局关于下达“十一五”后三年关闭小煤矿计划的通知》（发改能源〔2008〕2624号）两份文件。其他5年因煤矿秩序整顿政策文件数量较多，均选取当年具有代表性的三份文件作为分析依据。政策文件筛选具体情况见表1。

1.2 评价要素的选取

政策执行效果评价要素的选取既要考虑到施政者的目的，还要考虑到施政对象的诉求，以及承载体即矿产资源开发利用的规律、特点。本文从环境、资源、经济和社会四个方面选取了反应煤矿秩序整顿政策实施效果的最具代表性的五大要素。环境方面，主要选取对煤炭开采利用具有重要影响的环境保护要素；资源方面，主要选取煤炭资源整合与整合后矿山规模与布局要素；经济方面，则选取煤炭开采利用所应用的技术及经济可行性为评价要素；社会方面，则选取同煤矿秩序密切相关的煤矿企业的安全以及煤炭开采和利用过程中产生的违法行为两个要素。

表1 2005—2010年煤矿秩序整顿政策文件筛选表

表2 2005—2010年评价要素在政策文件中出现频次统计表

表3 2005—2010年评价要素出现频率统计表

2 政策实施效果评价

2.1 数据统计

依据筛选出的2005—2010年煤矿秩序整顿政策文件和选取的安全、技术、违法行为查处、环境保护、整合与规模等五个要素，统计出各年政策文件中对五大要素的提及次数，具体统计情况见表2。

因2008年同其他年份相比选择的政策文件较少，为保证不同年份间同一评价要素的可比性，将表2中的绝对数转为相对数，即以各年份评价要素提及次数在所选取的全部评价要素提及次数中所占比例作为评价的基础数据，以此保证评价的科学性和合理性，转化后的数据见表3。

2.2 统计分析

2.2.1 政策文件数量差异分析

除2008年外，其他几年的政策文件数量相对较多，说明政策内容的覆盖面广，涵盖了矿业秩序整顿的各个方面；2008年由于开展了整顿和规范矿产资源开发秩序“回头看”行动，政策文件内容对“回头看”行动的开展进行了具体的规定，政策文件数量较少，针对性强。

2.2.2 对安全生产重视程度高

安全问题一直是近年来矿业秩序整顿政策文件的关注点，2005—2010年的政策中都对安全生产提出了愈加严格的要求：对不具备安全生产条件的煤矿予以整顿，甚至关闭；对六证——采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、工商营业执照、矿长资格证、矿长安全资格证严格要求。但由于2008年的“回头看”行动的开展，对煤炭企业的违法行为进行了全面查处，对违法行为的有效控制，间接改善了企业的安全生产情况，因此2008年的政策文件对安全要素提及频率较低。

2.2.3 对整合与规模的重视程度从未减弱

以整合为手段，促进煤炭企业的规模化、集约化生产和扩大产能一直是政策追求的目标。从2006年开始，政策文件开始重视煤炭资源整合，虽然整合与规模的提及频率在纵向上逐年降低，但横向上可以看出，整合与规模要素在各年的所有提及要素中仍出现频率较高，说明各年的政策文件对整合与规模的重视程度高，希望通过煤炭资源整合达到矿山布局合理、产能扩大的目标从未改变。

2.2.4 对违法行为查处的力度松紧有致

2005—2007年政策着眼点在安全和整合与规模上，对违法行为查处的力度有些减弱，在煤矿秩序整顿中复发一些违法行为，所以2008年对违法行为的查处力度有所增加，随后，违法现象得到了遏制。

3 政策实施效果分析

煤矿秩序整顿的实施效果主要通过以下几方面来表现：矿业权数量与产能变化情况、违法案件数量与价格波动情况、煤矿百万吨死亡率变化情况。

3.1 矿业权数量减少，产能增加

我国煤炭矿业权每年的发证数大致呈递减趋势，由2005年的19975个下降到2009年的16853个，但原煤产量却不减反增，2005年我国原煤产量为21.51亿吨，此后逐年增加至2009年的30.5亿吨，具体情况见图1，表明我国煤矿企业不因“少”而减产，这归功于煤炭资源整合、技术改良、规模化生产，是我国煤矿秩序整顿的显著成效之表现。

山西省是我国的产煤大省，自2005年以来，通过“三大战役”，即以严厉打击非法违法煤矿、淘汰关闭小煤矿为重点的“第一战役”，以资源开发整合和有偿使用为主要内容的“第二战役”，以及以煤矿企业兼并重组整合为主要方式的“第三战役”，使全省矿井个数由2598处减少到1053处，压减比例为60%，30万吨/年以下的矿井全部被淘汰，保留矿井全部实现机械化开采。其中，90万吨/年及以上的综采机械化矿井占到三分之二，平均单井规模提高到100万吨/年以上；形成了4个年生产能力亿吨级的特大型煤炭集团，3个年生产能力5000万吨级以上的大型煤炭企业集团，11个年生产能力1000万吨级以上的大型煤炭企业集团，72个300万吨级左右的地方集团公司；央企（不包括中煤）及省外大企业办矿46处；全省办矿企业由2200多个减少到近130个。煤矿秩序整顿和煤炭资源整合的效果可见一斑。

3.2 煤矿违法案件数量降低，煤炭价格上升

首先，为说明煤矿秩序整顿政策的实施对煤矿违法案件数量变化所产生的效果，本文将近年来煤炭矿业权数量与煤矿违法案件数量变化情况进行比较。由于煤矿违法案件数据缺失，为将煤炭矿业权数量与煤矿违法案件数量变化情况进行对比，算出每年的煤炭矿业权数量占当年全国所有矿产资源矿业权数量的比例，乘以当年全国矿产资源勘查和开采的违法案件数量来计算每年煤矿违法案件的数量，得出的数据见图2。

2007年前，煤炭矿业权数量与煤矿违法案件数量均呈下降趋势，相比而言，煤矿违法案件数量下降的速率较快；2007年后，煤炭矿业权数有所增加，但煤矿违法案件数量却继续减少。违法案件数量不因矿业权数量的变化而变化，说明煤矿秩序好转，煤矿秩序整顿效果开始显现。

其次，为说明煤炭价格的变化情况，本文选取秦皇岛港山西优混5500大卡发热量动力煤平仓价格为例（见图3），以详细说明违法案件的发生是否与煤炭价格波动有关。

图1 煤炭矿业权发证数与我国原煤产量变化情况

图2 煤炭矿业权数量与煤矿违法案件数量变化情况

图3 煤炭价格与违法案件数量变动情况

图4 全国煤矿百万死亡率变化情况

由前述分析可知，我国近年煤矿违法案件发生量逐年下降，这与矿业秩序整顿是密不可分的。而由图3可以看出，除2008年以外，我国煤炭价格基本呈递增趋势。影响煤炭价格的因素有很多，市场因素和政策因素最为关键。近年来由于矿业秩序整顿工作的开展，整合或关闭了部分小煤矿，减少了违法案件数量，使煤炭价格免受不良竞争的影响，拉动了煤炭价格上升。而从2009年开始，全国范围内的煤炭资源整合和煤炭企业兼并重组工作进入常态化管理阶段，整合后和兼并重组后的企业在各方面均符合政策要求，因此违法案件的发生与否将不再是制约煤炭价格变动的因素，煤炭价格将主要受市场的供需情况来调控。

总之，煤矿违法案件数量逐年减少，且不因矿业权数量的变化而变化；煤炭价格逐渐由市场调控，不因违法案件数量变化而变化，这说明煤矿秩序整顿工作的长效机制已建立并将逐渐发挥作用。

3.3 煤矿百万吨死亡率逐渐下降

“安全生产”一直是矿山企业所奉行的准则之一，从2005年开始国家出台的煤炭开采利用过程中需注意的安全问题的政策文件数量很多，2010年又颁布了《煤矿安全生产“十二五”规划》，表明我国一直在加大煤矿秩序整顿过程中的安全生产保证力度。

2005—2009年全国煤矿百万吨死亡率呈现出不断下降的趋势，2009年我国煤矿百万吨死亡率首次下降到1以下为0.892，具体数据见图4。此外，安全高效矿井数量也由2005年的197个增加到2009年的272个。全国煤矿百万吨死亡率的不断下降和安全高效矿井数量的不断增加表明煤矿秩序整顿中安全生产意识的不断巩固，安全生产制度的不断完善，安全生产设备的不断更新和安全生产体系的逐渐形成。

4 小结

矿业秩序整顿一直是我国矿政管理的重要内容。20世纪90年代中期的关停并转，2005年以来的矿业秩序治理整顿，以及2008年更为严格的以优化矿产资源利用为核心的整合工作，到2010年底矿业秩序基本步入规范化管理的成绩，有目共睹。通过上述分析研究，可以认为，我国矿业管理长效机制已经建立并逐步运行。具体表现为：

(1)通过矿业秩序整顿，矿业权数量尽管有所减少，但产量反增，满足了国民经济建设的需要，说明矿业布局更加合理、产能有了稳定的保障。

(2)矿产品价格上升，矿业违法案件数量下降，说明多年来反复出现的矿产品价格与违法案件同频波动的现象不会重现。

(3)多年的矿业生产安全问题，在技术投入、扩大规模、规范化生产的严格要求下得到了遏制。

[1]谢媛.政策评价方法及选择[J].江西行政学院学报,2000(4):19-21.

[2]鲍桂春.煤矿整顿关闭存在的问题及解决对策[J].煤矿安全,2010（434）：126-128.

[3]李毅中.坚决打好煤矿整顿关闭攻坚战[J].中国煤炭工业,2007（8）：4-7.

F407.21

C

1672-6995(2011)10-0042-04

2011-09-05

梁丹妮（1986-），女，内蒙古自治区赤峰市人，中国地质大学（北京）硕士研究生，研究方向：矿产资源管理。