顺势而为，深入推进农村土地管理制度改革*——安徽、江苏、深圳农村土地管理制度改革探索的启示

■ 董祚继/田春华

(国土资源部规划司，北京 100812)

顺势而为，深入推进农村土地管理制度改革*
——安徽、江苏、深圳农村土地管理制度改革探索的启示

■ 董祚继/田春华

(国土资源部规划司，北京 100812)

农村土地管理制度改革主要包括征地制度改革，集体建设用地流转、宅基地管理、农村土地整理和城乡建设用地增减挂钩、土地产权制度改革等。通过调研发现，安徽、江苏、深圳两省一市对农村土地管理制度改革进行了积极的探索，为进一步推进农村土地制度改革奠定了重要基础，农村土地管理制度改革从长远看，应建立城乡统一的土地市场和土地管理制度，建立完善的土地要素市场配置和政府管控机制，健全土地增值收益分配和税费调节机制。从近期看，要进一步落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，加快征地制度、农村土地使用制度和农村土地产权制度改革，推动建立城乡统一的建设用地市场，促进城乡土地要素合理流动和布局优化，理顺国家、集体、农民之间的收益分配关系，着力破解城乡土地二元结构，推动城乡共同繁荣和统筹发展。

农村；土地管理制度；改革；征地制度；集体建设土地；宅基地；土地整理；土地产权制度

近日，国土资源部与全国人大农委、国务院发展研究中心、中科院等单位有关同志组成调研组，赴安徽、江苏、深圳开展了农村土地管理制度改革调研，主要内容包括征地制度改革、集体建设用地流转、宅基地管理、农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩、土地产权制度改革等，形成了以下认识。

1 两省一市农村土地管理制度改革的进展

1.1 征地制度改革

1.1.1 规范和完善征地程序

严格“两公告一登记”。江苏省通过规范《征地告知书》、《征地告知书送达证明》、《征地调查结果确认表》等文件格式，将上述材料作为征地报批的必备材料，并要求各级国土资源部门及时公开省政府征地审批结果等，认真落实征地报批前的告知、确认和听证程序。建立征地风险评估和争议协调裁决机制。安徽省芜湖市开展征地风险评估，对土地征收行为是否会引发影响社会稳定问题进行预判，为先期介入和化解矛盾提供依据。江苏省出台文件，对征地补偿安置争议协调裁决范围、程序、救济途径、承办机关等作出明确规定。

1.1.2 完善征地补偿办法

提高征地补偿标准，实现同地同价。江苏省按征收农用地、建设用地、未利用地分别确定土地补偿费标准，调整后的补偿费标准增幅超过30%；除国家另有规定外，在本省内的征地补偿统一按照调整提高后的标准执行，改变了过去交通、水利等重点工程征地补偿标准偏低的做法。经济发达地区，如苏州市，建立了土地补偿安置补助费标准与经济发展水平相适应的征地补偿调整机制，并与城镇居民最低生活保障标准相衔接。建立征地补偿款预存制度。

安徽省规定，凡申报建设用地未附具征地补偿准备金进账凭证的不予受理。江苏省从2007年起在全省建立征地补偿款预存制度，预存款项不仅包括征地补偿安置费，还包括进入被征地农民基本生活保障资金专户的资金。合理分配安置补偿费。安徽省要求，土地补偿的70%以上和安置补助的全部支付到被征地农民个人账户，防止出现拖欠、截留、挪用等问题。

1.1.3 强化被征地农民生活和就业保障

江苏省2005年在全国率先建立被征地农民基本生活保障制度，各地政府从土地出让金等土地有偿使用收益中，提取一定数额的资金进入被征地农民基本生活保障资金专户，不足部分由同级财政解决。目前，这一制度已实现了省内全覆盖。苏南一些县、市城市规划区内基本实现了被征地农民基本生活保障与城市社会保障的接轨。今年上半年苏州市征地保养金已达到每人每月510元。江苏省规定，被征地农民在法定劳动年龄内有劳动能力和就业要求但未能就业的，享受城镇失业人员的就业扶持政策。

1.2 集体建设用地流转

1.2.1 探索流转范围

芜湖市是国土资源部批准的首批集体建设用地流转试点城市，流转范围为乡镇土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的农民集体所有土地。苏州市将集体土地流转的范围从城市规划区外拓展到规划区内。昆山市结合企业改制，对原有集体存量建设用地全部实行有偿、有限期、可流动的使用制度；对新增建设用地，在依法办理农转用审批手续后，允许农民集体直接以土地或开发为标准厂房等形式出让、出租。深圳市拟对原农村集体经济发展保留的非农建设用地和征地返还地，允许在符合规划、纳入土地利用年度计划的前提下开发建设，并签订土地使用权出让合同。

1.2.2 探索流转收益分配

芜湖市坚持流转收益分配向集体和农民倾斜，土地流转收益已由开展初期的每平方米1～3元，调整到每平方米4～6元，并由最初的市、县（区）、乡（镇）、集体经济组织四级按1∶2∶5∶2比例分成，调整到县（区）、乡（镇）、集体经济组织三级按1：4：5比例分成。昆山市集体建设用地流转收益全部留予集体土地所有者，用于发展农村集体经济和完善基础设施建设。深圳市规定，原农村集体经济组织继受单位取得非农建设用地和征地返还地，申请进入市场交易的，按规定标准缴纳地价，属于自用的，免缴地价。

1.2.3 探索配套改革措施

芜湖市加强对流转中的农村集体土地产权主体及主体形式的研究，探索建立城乡统一的土地交易有形市场，制定流转工业用地最低价标准；同建设部门衔接，在发放集体土地使用证的同时，发放房屋所有权证；同金融部门衔接，进一步明确集体流转土地的抵押权及抵押值。安徽省2010年11月出台办法，全面放开集体建设用地抵押融资，允许集体建设用地使用权人将依法取得的集体建设用地使用权抵押给银行金融机构，以获取信用支持。

1.3 宅基地管理改革

1.3.1 促进农民住宅集中建设、集约用地

江苏省规定，村民住宅建设应有规划、有计划地逐步向城镇和集中居住点集中，禁止散点建房，城市规划区内，不得审批新建、迁建和翻扩建住宅。城市郊区和人均耕地在1亩以下的县，每户宅基地不得超过135平方米；人均耕地在1亩以上的县，每户宅基地不得超过200平方米。设区的市、县可在此限额内作出具体规定。目前，全省城市规划区、大部分镇规划区内都取消了农村宅基地的供应，农民新增住房一律进公寓。苏州、无锡等地鼓励条件成熟的地方建造农民公寓，按建设成本出售给具备分配宅基地条件和自愿退出宅基地的农民。

1.3.2 建立宅基地退出激励机制

安徽省要求，经批准异地迁建住房的，建房户应当拆除旧宅基地上的建筑物及其附属设施，并在新宅基地批准后两年内退出旧宅基地；对因继承住宅或其他原因造成一户多宅或者宅基地面积超过规定标准的，可将宅基地在本村民小组成员间转让或者退回土地所有权人，由土地所有权人给予补偿；不转让或不退回的，土地所有权人对超出规定标准部分可以实行有偿使用。苏州市规定，进城农民自愿退出依法取得的宅基地使用权的，该农民新购的定销房或农民公寓房可与退出的宅基地进行等价置换，只需结算差价部分。

1.4 土地整治与城乡建设用地增减挂钩

1.4.1 统筹规划整体推进

江苏省以开展“万顷良田建设工程”为抓手，统筹推进土地整治与增减挂钩，通过村庄搬迁、农地整理、建设用地空间整合以及土地承包经营权流转等途径，有效集聚农村耕地、建设用地、劳动力等资源，推进耕地规模化、农业集约化、农村城镇化。在工程推进中，一是坚持政府主导，部门合作。政府统一领导，国土部门搭台，相关部门协同作战，做到资源优化配置、资金集中投入、政策配套运用。二是坚持规划先行，有序推进。科学合理地编制规划方案，并做好与城乡建设、产业发展、新农村建设等相关规划的衔接。三是坚持以人为本，保障群众权益。将农民是否满意作为试点选择的首要条件，做好土地确权和调整，合理制订土地承包经营权流转方案，在就业、养老、医疗等方面逐步使农民享有与城镇居民同等的待遇。四是拓展融资渠道，加大资金投入。用足、用好土地整理专项资金，积极整合相关涉农涉地资金，发挥资金的聚合效应。五是配套相应政策，促进工程实施。“万顷良田建设工程”享受增减挂钩相关政策，采用“先垦后用”模式，按照不超过挂钩指标30%的比例启动周转指标，优先用于安置区建设。通过实施“万顷良田建设工程”等土地整治重大工程，整体推进农村土地整治，建设了一批田成方、林成网、沟渠路相配套的高标准农田，增加了耕地面积，提高了耕地质量和粮食产能。仅47个“万顷良田建设工程”试点项目实施后，就新增耕地13.56万亩。镇江新区将完成整治项目区内85%以上的耕地划入基本农田保护范围，新增农业规模经营面积4.8万亩，规模农业占比提升至80%以上。

1.4.2 努力搭建“三农”发展平台

安徽省芜湖市将农用地流转与土地整治整村推进相结合，坚持产业引导，促进土地流转，着力培育扶持农业龙头企业，增强经营主体的产业带动能力和土地聚集能力。南陵县大浦试验区按照“政府引导、企业运作、村企共建、政策创新、产业推动”的建设思路，以土地综合整治为平台，以城乡建设用地增减挂钩为手段，推进集体土地流转，促进了农业现代化和乡村城镇化发展。三年来，已流转耕地6000亩、水面3000亩，建成标准化优质水稻种植示范区4050亩、有机果蔬生产示范基地2250亩、水产养殖区3000亩和苗木花卉生产基地300亩；建成农民住宅596套，入住2000余人，电信、互联网、天然气、自来水进村入户，社区学校、幼儿园、农贸市场、超市、服务中心、医院等配套设施齐全，新型农村社区初现雏形。

1.5 农村土地产权制度改革

1.5.1 加快土地确权登记发证

安徽省截至2011年6月底，农村集体土地所有权确权和登记发证率达93%，集体建设用地使用权确权和登记发证率80%，宅基地使用权确权和登记发证率83%。江苏省截至去年底，集体土地所有权登记覆盖率达到92%，集体建设用地使用权登记覆盖率达到91%，宅基地使用权登记覆盖率达到90%。深圳市在宣布全市土地国有化的同时，留下一定比例的发展用地和安置房给原农村集体经济组织，确权到原农村集体继受单位名下，纳入国有用地范畴统一规范管理，但原农村集体可以自行或以合作方式进行城市更新。通过土地确权登记发证，明晰了农村集体土地的范围、界线、类别和面积等产权关系，建立健全了农村土地管理基础资料，调处了一大批集体土地权属纠纷，有效地保护了土地权利人的合法权益。

1.5.2 以产权制度创新推动农用地流转

安徽省芜湖市通过确权不确界、健全流转市场、培育经营主体等措施，规范推进农用地流转，引导土地向规模经营集中。确权不确界，就是对土地整治后需要重新调整土地使用权和承包经营权的，确权到户、保护权益，但不确定到具体地块，以利于统一流转和经营。完善农村社会保障体系，弱化土地生活保障功能，解除农民土地流转的后顾之忧。江苏省昆山市对流转入股程序规范、符合补助条件的，由市、区（镇）两级财政每年每亩补助400元，将土地承包经营权置换成土地股份合作社股权，推动土地规模经营。土地产权制度的探索创新，为推进农村土地制度改革奠定了重要基础。

2 当前农村土地管理制度改革存在的问题

近年来，农村土地管理制度改革倍受各方关注。客观而论，改革不同程度地取得了一些进展，尤其是在土地要素流动改革方面，坚冰开始融动，土地的资产资本化进程正在加快。但是，与推进城乡一体化发展的战略要求和广大农民群众的热切期盼相比，改革毋庸置疑是滞后了，如果再与到2020年建成完善的社会主义市场经济的战略部署相比，改革还有很长的路要走，但所剩时间已经不多。

当前，农村土地管理制度改革面临的最大难题是，一方面，随着改革步入“深水区”，政府、集体、农民和用地单位等多元主体之间的利益协调难度更大，改革成本日益加大，阻力更加明显；另一方面，伴随着实践探索的争论从未停息，特别是在改革推进由下而上、影响由点到面的过程中，理论与实践的背离更加凸显，政策制定与实际执行的差距日益加大，改革似难在短期内形成共识。

具体就5个方面的改革而言，存在的主要问题是：

——征地制度改革。在表象上，当前征地制度存在的主要问题是征地纠纷多、补偿标准偏低、安置途径单一、失地农民长远生计难以保障等。在其背后，诚如理论界许多人指出的，最大的问题是征地范围过宽。一方面，政府对土地财政的过度依赖造成强烈的征地冲动，而部分农民又期望通过征地“一夜暴富”，由此导致因征地引发的社会矛盾日益凸显，上访和行政复议案件居高不下；另一方面，现行征地报批程序仍较繁杂，审查权限过于集中、重复审查事项过多，导致审查周期过长，进而造成未批先用现象难以遏止，影响到政府形象和法制权威。但是，要大幅度缩小征地范围，必然导致征地效率的显著降低，影响工业化、城镇化进程，在短期内不具有可行性。

——集体建设用地流转。当前，一方面，集体建设用地私下、自发流转现象大量存在，亟需纳入规范，另一方面，一些纳入流转试点的地方出现了企业参与积极性不高、政府推进热情不够的问题。究其原因，还是集体建设用地与国有建设用地“同地不同权”所致，集体建设用地在使用、处分和收益方面与国有土地不对等。虽然一些地方试图出台政策解决这一问题，但因缺乏法律保障，加之用地单位与农民的合约关系存在变数，企业认为还是直接征为国有才能解除后顾之忧。这种情况的存在，必然制约流转的开展。

——宅基地管理改革。我国农村村庄占地量大面广，“一户多宅”以及宅基地超标问题普遍存在，但出于减轻农民负担等考虑，超占宅基地有偿使用等政策在实际执行中存在风险，多占土地难以处理，而部分长期在城镇就业且户籍不在农村的人员在农村占有的宅基地和祖传房产，由于缺乏退出机制，难以盘活，导致出现人口城镇化进程加快，而农村用地不减反增的现象，甚至有的城郊结合部还出现一些人将户口回迁农村以获取宅基地的情况。

——土地整治与城乡建设用地增减挂钩。当前，土地整治日益受到各地重视，但政府主导、部门联合的工作机制还未真正建立，投资渠道单一、工作各自为政的局面制约了其实际效益的发挥，土地整治与相关工作尚未形成统筹协调、整体推进的合力；城乡建设用地增减挂钩作为一项一举多得的政策创新，受到地方政府和群众普遍欢迎，同时也暴露出一些问题，主要是部分地方将增减挂钩片面理解成解决城市发展用地需求和降低政府土地取得成本的手段，擅自扩大挂钩实施规模；有的地方甚至违背农民意愿拆村并居，强迫农民集中住高楼，侵犯了农民土地合法权益；农村规划建设、承包地流转、土地增值收益返还等亟待规范。

——农村产权制度改革。从各地实践看，近年来农村土地产权制度改革的主要内容是确权登记颁证，但形式大于实质，最要紧的“还权赋能”问题没有真正解决，农村集体土地产权实现面临重重困难。集体土地产权权能残缺，“产权漏洞”普遍存在，“农民集体”法律地位模糊，“集体所有”规定不明，行政权侵犯所有权、代表权侵犯所有权的现象时有发生，承包经营权代替了使用权甚至所有权，集体土地用益物权受到了严格限制，阻碍了十七届三中全会提出的建立城乡统一的建设用地市场、集体土地与国有土地在符合规划的前提下享有平等权益的要求的落实。

3 农村土地管理制度改革的方向和重点

土地资源是生产力发展的基本要素和社会关系的重要载体。土地管理制度改革涉及面广、利益关系复杂，牵一发而动全身。当前关键是做好改革的系统谋划和顶层设计，既要考虑经济发展的效率要求，又要考虑土地资源所承载的社会功能；既注重与整体改革的协同推进，又注重内部改革措施的有机整合，正确把握改革的方向和重点。

农村土地管理制度改革，应当坚持社会主义土地公有制，维护集体土地所有制的主体地位，夯实农村社会稳定的制度基础；坚持社会主义市场经济的改革方向，优化土地资源配置，保护、尊重和实现土地财产权益；坚持土地用途管制制度，强化土地利用的安全理念和伦理观念，促进耕地保护和可持续发展；坚持以保障农民权益为出发点和落脚点，破除城乡土地二元结构，促进社会和谐和城乡统筹发展。

农村土地管理制度改革，需要整体设计、统筹推进。就上述五项改革而言，虽然改革的具体对象和内容存在差异，但在实践中却是相互关联甚至彼此依存的。如，征地制度改革与集体建设用地流转，二者改革对象不同，但改革指向却是一致的，都是为了保护和显化集体土地的财产权益，因此在运作范围上存在此消彼长的关系，征地范围的缩小与集体建设用地流转范围的扩大需要同步推进；又如，集体建设用地流转、城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治，三者内涵不同，当“各自为战”时，政策效应明显受限，且屡遭质疑甚至诟病，但从优化配置和高效利用土地资源的角度看，其根本目的是一致的，如能组合运用，可以发挥政策的整体效应。当务之急，是加强改革的协调联动，增强改革的整体性。在此基础上，要突出重点，力求在重点领域和关键环节的改革上尽快取得实质性突破。

征地制度改革：公平才是根本。现行征地制度充分利用社会主义国家的制度优势，依托行政权力集中高效配置土地资源，支撑了改革开放30多年的快速发展，造就了城市的繁荣，但伴随着城镇化、工业化进程的加快，这种偏重效率忽视公平的做法导致土地利益矛盾不断加剧，使得征地问题成为当前影响我国社会稳定的一个突出问题，低成本造成的过度征地还影响到国家粮食安全和经济社会可持续发展。我国仍然处在重要的发展战略机遇期，抓住机遇、加快发展仍然是第一要务，特殊的发展阶段和国情决定了现行征地制度在相当长时期内还不能根本改变。改革的关键是，按照科学发展与和谐社会建设的要求，切实解决由征地引发的城乡、区域、用途、代际之间收益分配不公问题，使被征地农民共享城市化、工业化发展成果，使不同区域、不同用途被征收土地实现同地同权，使子孙后代的生存发展空间不因当代的过度消耗而减少。此外，针对现行征地审批权力集中、效率低下等问题，改革的方向应该是在加强监管的同时下放权力，将该管的管起来，该放的放下去，做到权责一致、公平高效。

集体建设用地流转：规范才能发展。包括集体建设用地在内的农村集体土地使用制度改革，作为我国农村经济制度变迁的重要内容，始终推动着农村社会的演化和发展。从二十一世纪初开始的集体建设用地流转试点，经过多年实践，在流转的范围、方式、程序、收益分配和市场监管等方面逐步明晰，已基本具备了在全国全面实施的条件，但目前流转范围和规模都比较小，并在一些地方出现了企业和政府积极性不高的现象，巨量的集体建设用地仍然是一块“沉睡的资产”。究其根源，主要是未及时总结形成制度性规范，缺乏制度特别是法规性规范，一方面不能进行有效约束，导致私下非法流转交易暗流涌动、难以遏制，另一方面也不能形成有效激励和合理预期，不利于将已有改革共识转化为改革实践。因此，改革的着力点，应当是在总结实践经验的基础上，推动形成制度性安排，特别是专门立法，以正确引导和合理规范集体建设用地使用权流转行为。具体在改革的范围和方式上，当前应着力推动土地利用规划确定的城镇建设用地范围外的集体经营性建设用地流转，在符合规划的前提下享有与国有土地平等的权利，加快建设城乡统一的建设用地市场，同时深入研究土地利用规划确定的城镇建设用地范围内集体建设用地流转问题。

宅基地管理：减负才能激活。我国现行以“集体所有、农民使用、一户一宅、福利分配”为主要特征的宅基地管理制度体系，保障了农民“住有所居”，促进了农村经济社会的稳定和发展。但是，随着农村人口大规模向城镇和发达地区转移，这套制度已不适应形势发展的要求，大量闲置宅基地不能盘活利用，既加剧了土地供需矛盾，又制约了农村土地资产化进程。改革这项制度，关键是要弱化宅基地的社会保障功能，加快完善农村医疗、养老、就业等保障制度，创造条件逐步放开宅基地使用权流转，实现农民宅基地用益物权，现阶段，应考虑在条件适宜地方，探索建立宅基地有偿退出制度和差别化有偿使用制度。

农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩：整合才能做大。近年来，以土地整理和城乡建设用地增减挂钩为平台，在积极补充耕地、推进存量建设用地调整利用的同时，也为新农村建设和城乡统筹发展作出了重大贡献，并初步显现出巨大的发展前景。由于种种原因，目前相关工作尚未形成合力，政策执行中也不时出现走样。完善的重点，应当是强化政府领导、国土搭台、部门合作、公众参与的工作机制，整合土地整治、增减挂钩以及其他各项涉农、涉地项目和资金，统筹规划、整体推进、做大做强。例如上述提到的大浦新农村建设试验区项目，其主要成功经验就是实行涉农项目集中投放，发挥项目叠加效应。市、县两级政府按照“用途不变、渠道不乱、统筹使用、各记其功”的办法，将各类涉农项目集中向试验区投放，以国土部门的省级土地整理项目、建设用地置换（挂钩）项目为主体，聚合财政部门的省级土地治理项目，水利部门的沟、渠、湖、塘专项治理项目，农业部门的农业科技推广项目，科技部门的富民强县计划以及发展改革部门的自主创新项目等近10个项目共同实施，涉及资金共8000万元。针对增减挂钩中存在的问题，必须进一步严格规范管理，切实维护农民的主体地位，确保增减挂钩沿着正确方向规范有序地推进。

土地产权制度改革：赋能才是关键。农村土地产权制度是农村土地管理的基础制度，农村土地产权制度改革不仅是产权制度建设的需要，也关系到上述各项改革能否顺利推进。集体土地确权登记颁证近年来在一些地方取得了积极进展，意义不可低估，但对于整个农村土地产权制度改革来说，仅仅是一个起步，更重要也是具有决定意义的是从“确权”走向全面“还权赋能”。改革的最终指向是要归还农村和农民的土地财产权利，这一权利不仅包括明晰的所有权和使用权，更应体现完整、充分的处分权和收益权。因此，农村土地产权制度改革的重点，应当是在维持并进一步明晰农村集体所有、农民使用的土地产权关系的前提下，赋予农村集体土地与城镇国有土地同等的权利，并不断丰富使用权内涵，理顺占有、使用、收益、处分、承包、经营等权能关系，推动承包经营权、集体建设用地使用权流转，激活僵化的农村土地资产，通过农村土地资源的合理流动来实现更高的收益。

4 农村土地管理制度改革的远期目标与近期任务

土地管理制度改革与经济社会发展相互依赖、互为促进。没有充分的发展，改革难以推进；发展到了今天，实践迫切呼唤改革。因此，改革必须顺势而为、因势利导、有序推进。

从长远看，即到工业化、城镇化和农业现代化基本完成时，与建立完善的社会主义经济体制相适应，农村土地管理制度改革的目标，是建立城乡统一的土地市场和土地管理制度，建成完善的土地要素市场配置和政府管控机制，健全土地增值收益分配和税费调节机制。“十二五”期间的改革目标，是根据十七届三中全会《决定》和《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的要求，遵循产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，加快征地制度、农村土地使用制度和农村土地产权制度改革，推动建立城乡统一的建设用地市场，促进城乡土地要素合理流动和布局优化，理顺国家、集体和农民之间的收益分配关系，着力破解城乡土地二元结构，推动城乡共荣和统筹发展。

4.1 征地制度改革

长远来看，应严格区分公益性和经营性用途，公益性用途继续实行国家征收制度，经营性用途采取协商谈判的办法，缩小征地范围；国家建设征地按土地原用途的市场价值进行补偿，协商谈判在实现市场化补偿的同时，要通过税收调节实现增值归公，在国家、地方政府、集体经济组织和农民之间合理分配土地收益；建立土地基金制度，平抑市场波动，实现土地收益年际之间的合理分配，消除地方政府对土地财政的依赖；完善征地程序，保障被征地农民的民主权力和经济利益。

近期来看，应以规范政府征地行为和完善被征地农民安置制度为重点，进一步规范征地程序，保障被征地农民的知情权和参与权，全面建立征地补偿争议协调裁决制度；拓宽安置渠道，探索留地安置、土地入股等多种模式，解决好被征地农民就业、住房和社会保障；继续提高补偿标准，按照同地同价原则及时、足额地进行合理补偿，并主要落实到被征地农民；探索公益性征地按市场价补偿办法，探索建立公共财政投资和规划用途改变形成的土地增值收益的合理分配机制。

缩小征地范围，并按照建设用地市场价格进行补偿，是当前征地制度改革争议的焦点。这次实地考察的深圳市蔡屋围金融中心区改造项目，可为我们提供某些参考。深圳市政府通过蔡屋围金融中心区改造，在促进城市产业升级、功能完善的同时，也给原住民带了巨大利益。项目建成后将提供约36万平方米的产业空间；集体通过回迁安置，获得高档新物业和商务公寓，租金收益从改造前的每年1800万元提高至改造后的每年6000万元；村民获得回迁安置楼住宅共1700多套，除400多套用于自住外，其余全部用于出租。该项目是完全按照协商谈判的办法操作的，集体和农民以土地作为资本直接参与城市改造，获得了丰厚回报（有的住户改造前后按等面积置换获得了十几套住房，资产增值几千万）。但调研中许多人也感到，土地整理和用途改变带来的巨额增值收益本是由社会投入形成的，现在却由少数人坐享其成，既不合理也不公平，建议尽快完善土地增值收益分配机制，在土地税费制度尚未健全之前，不宜在全国范围内推广上述有关做法。

4.2 集体建设用地流转

长远来看，应以建成完善的城乡统一建设用地市场为目标，在符合规划的前提下，赋予集体土地与国有土地同等权利，营造各种所有制经济依法平等使用土地要素、公平参与土地市场竞争、同等受到法律保护的制度环境；健全土地增值收益分配与税费调节机制，对于流转中产生的增值部分，在国家、地方政府、土地开发主体、集体和农民之间进行合理分配。

近期来看，重点应规范集体建设用地使用权的取得，土地利用规划确定的城镇建设用地范围外经营性项目需要使用集体建设用地的，可按出让、租赁、作价出资(入股)等多种有偿方式取得；按照平等、自愿、有偿的原则，有序推进集体建设用地以转让、出租等方式流转；充分依托现有国有土地有形市场，拓展集体建设用地流转交易，加快建设城乡统一的土地市场；完善土地市场交易规则、交易程序和交易服务，建立健全集体建设用地价格形成机制。

4.3 宅基地管理

长远来看，应与城乡一体化发展相适应，完善农村宅基地制度，依法保障农户宅基地用益物权；弱化宅基地社会保障功能，充实农民宅基地使用权，放开宅基地使用权流转，实现农民宅基地与房屋完整的财产权。

近期来看，应加强农村土地利用规划计划管理，完善宅基地审批制度，确保农民宅基地建设必要用地；在坚持一户一宅和标准控制的前提下，探索建立宅基地退出和补偿机制，用经济手段引导和规范闲置宅基地流转。

4.4 农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩

长远来看，与同步推进工业化、城镇化和农业现代化发展相适应，建立完善的农村土地整治组织方式、标准规范和政策体系，与增减挂钩和集体建设用地流转有机结合，形成工业反哺农业、城市支持农村、集聚资源资金的良性运作机制，建设16亿亩旱涝保收的高标准基本农田，充分发挥农村土地资产效益，支撑“三农”发展。

近期来看，应以大规模建设旱涝保收高标准基本农田为重点，着力创新农村土地整治运行机制，建立政府主导、国土搭台、部门联动、公众参与的工作机制，整合土地整治与增减挂钩，统筹规划、聚合资金，整体推进田、水、路、林、村综合整治，同步推进耕地数量管控、质量管理与生态管护；以切实维护农民权益为出发点和落脚点，规范城乡建设用地增减挂钩试点，严格农村土地整治项目资金管理，完善资金使用和收益分配办法，保障农村土地整治和增减挂钩健康有序发展，促进城乡土地要素合理流动，显化土地资源资产资本综合效益。

4.5 土地产权制度改革

长远来看，应在坚持土地集体所有的前提下，建立产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，赋予农民集体完整的占有、使用、收益和处分等所有权权能；以完善和强化土地用益物权为重点，搞活集体建设用地使用权和宅基地使用权，保障土地所有者和使用者的收益权；完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占用、使用、收益等权利。

近期来看，应加快农村土地确权登记颁证，为深化农村集体土地产权制度改革奠定扎实基础；开展试点探索，明晰集体土地所有权的主体、行使代表和成员资格，完善集体土地处置和收益权能，细化集体土地用益物权；赋予农民更加充分而完整的土地承包经营权，健全土地承包经营权流转市场；推进土地权利立法，健全土地权属争议调处工作制度。

F301.2

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1672-6995（(2011)10-0007-07

2011-09-19

董祚继（1964-），男，湖北省咸宁市人，高级工程师，土地管理学博士，国土资源部规划司司长，主要从事国土资源规划研究。

*参加调研的还有：全国人大农委王继永，国务院发展研究中心张云华，中国科学院段子渊，中国土地勘测规划院祁帆。