谈土地管理法修订中的集体土地征收与配套改革问题

■ 朱晓文

（四川省国土资源厅政策法规处， 成都 610072）

集体土地征收问题已成为《土地管理法》修订中多方关注的焦点问题，也可能是《土地管理法》自2009年开始修订至今未能出台的主要因素。本文试图结合胡锦涛总书记在2011年8月23日主持中共中央政治局第三十一次集中学习时发表的重要讲话精神和自己多年从事基层国土工作的体会，探讨集体土地征收相关问题的法律制度设计问题。

1 对修订土地管理法来说，界定征收范围固然重要，更重要的是正确处理“保增长、保红线、保权益”的相互关系

《宪法》和党的十七届三中全会的精神都要求在土地管理法修订中面对和解决征收范围的界定问题。但是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台以后有一种苗头，有的以房屋征收范围按建设项目界定为由，提出集体土地的征收范围也应按项目进行界定。如果真按这一思路走下去，修订工作将被引入歧途。

(1)从供地主体来看，在同一个城市规划区范围内，只能由一个城市政府来统一编制和实施规划、由一个城市政府来统一对建设项目供应土地，这是总结多年的经验教训才得以形成的共识，我们不应该再走“多头供地”的回头路。

(2)从经济角度来看，城市政府征收集体土地的补偿安置标准与其他主体以其它方式取得建设用地对农民的补偿额度相比，是肯定有差距的，我们没有理由让被征收土地对象承受这种差距；如果不同的征地方式农民的利益不存在差距，那么界定征收范围还有什么意义？

(3)再看相关方面在土地问题上的取向，中央政府一直没有放松的是“保红线”问题，这是国家粮食安全和可持续发展的需要；出现世界金融危机后把“保增长”放在第一位，这是解决一切问题的前提，因而从2010年起全面实施“保增长、保红线”工程。地方政府多年来考虑更多的是“保增长”问题，这是GDP达到计划增速不可缺少的支撑，做政绩工程更需要土地收益作后盾。被征地农民只考虑“保权益”问题。

胡锦涛总书记在重要讲话中强调了四个问题，其中“严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度”的出发点和落脚点都是维护群众土地合法权益。

综上所述，在土地管理法修订中必须首先统筹处理好“保增长、保红线、保权益”的关系，三者不可偏废。

2 对“保增长”来说，谁行使征收土地审批权并不重要，重要的是提高行政审批效率

多年来国土系统在“保增长”方面从上到下都做了很多努力，但由于体制机制的问题，往往达不到预期效果甚至出现偏差。

2.1 重新审视过去的征地审批工作

按批地权限划分，建立专门机构管理土地以后可分为以下两个阶段：1997年4月15日以前，从中央到县四级政府都有批地权。基层政府特别是县级政府既当“出纳”又当“会计”，更有“签字权”，想用哪块地自己批就行了，规模超过权限了则采取“化整为零”自己批。1999年1月1日至今（1997年4月15日-1998年12月31日停止施行《土地管理法》，只有违法用地补办征地审批手续，但权力收到了省级政府），由中央和省两级政府搞“批发”、市和县（市）两级政府做“零售”。在现阶段，中央和省两级政府既当了“会计”，又在很大程度上做了“出纳”的事。

2.2 重新认识“批而未用”和“未批先用”

“批而未用”是一个不准确的概念，到底是批而几个月未用，还是批而一年未用，甚至是批而多年未用？还有，到底是“批而未征”、“征而未供”，还是“供而未用”？

一般情况下，“未批先用”，没有得到基层政府的认可是不会发生的。到底“未批先用”多久，一个月、几个月、一年还是更长？存在这个问题的症结到底在哪里？

如果“批而未征”的时间和“未批先用”的时间都只有几个月，并已成为一种普遍现象，那就值得我们深思！

如果“未批先用”只有几个月的违法用地（即拿到征地批文前几个月的用地情形）都不计入违法耕地比，那卫片执法的问责面自然会大大缩小。

至今各地都不否认的事实：一方面企业获得的土地低效利用甚至闲置，另一方面地方政府长期感到用地非常紧张；一方面已经获批的土地一两年征而未供甚至批而未征，另一方面政府急于上马的项目占地无有权机关批文。考察这些同时存在的问题，我们的高层设计者还应关注以下三个现象：

(1)项目选址与存量土地的“错位现象”。长期以来，基层国土部门面临许多不确定性因素，包括主要领导的变动、规划的调整、投资者的意向，等等。拿到批文后的变数已经很大了。

(2)招商引资项目的“硬着陆现象”。重要的招商引资项目业主往往是地方政府的“座上宾”，在选址时他就是规划局长，在落实土地时他就是国土局长，在进场后他就是建设局长，地方政府一般不会等征地获批后才给这样的项目业主提供土地。

(3)用地计划发挥作用的“滞后现象”。从下达计划到领取批文，没有半年左右的时差是不行的；当年获批的土地往往次年才能派上用场，这是不争的事实。

可见，如果我们坚持把短期内的“批而未用”作为一个问题并且把杜绝这种“批而未用”作为工作导向，同时我们的审批机制又不作提速性调整，那么“未批先用”就是无法避免的了！

2.3 重新研判修订土地管理法面临的背景

经过若干年的艰苦努力，土地管理的基础工作和规划控制得到进一步加强，卫星遥感监测等技术手段进一步配套，土地督察机制进一步完善，执法监察力度进一步强化，土地的保护、利用、管理、督察和执法的情况完全能够纳入中央和省两级政府的掌控之下。其中，征地实施的启动和供地的全过程，完全可以“网上在线备案、全程监控、发现问题立马叫停”，没有“立马叫停”的也完全可以做到“秋后算账”，让违法用地“无处藏身”。

2.4 重新划分集体土地征收的审批权限

在集体土地征收审批和实施中，各级政府的定位应该是层次越高工作越虚、层次越低工作越实。

(1)中央政府和省级政府负责法律制度建设和政策措施的制定，控制和下达年度用地计划，按限额审批永久性基本农田调划方案，监管和执法的到位。取消农地转用的审批，批准土地利用总体规划及其局部调整即批准规划建设用地区内的农地转用。

在监管和执法的分工上，国土资源部侧重抓涉及地方政府行为的监管和涉及系统外干部的执法，省级国土资源部门侧重抓涉及基层国土资源部门的监管和本系统干部的执法。

省级政府负责征地纠纷的行政裁决。

(2)市（州）政府负责审批土地征收方案（圈内的土地征收方案不要求涉及具体项目）；审批土地征收方案的情况必须在限期内上网备案，主动纳入核心数据库和统一监管平台。

(3)县（市、区）政府负责土地征收方案的编制和实施。从启动征地实施之日起，所有信息必须上网备案，主动纳入核心数据库和统一监管平台。

与此同时，硬化两条措施：

(1)由中央政府出资、国土资源部负责，建设全国统一的土地管理核心数据库，达到“全面覆盖、随时更新、资源共享、市县政府行为透明可控”的技术要求。

(2)由省级国土资源部门负责，建立和实施年度用地计划执行情况结算制度。结算时间放在每年的卫片执法检查验收结束后；新一年的年度计划待前一年的结算完成后再下达，扣除前一年的超计划批准征收土地和违法占用土地数量。

3 对被征地农民来说，征地程序合法固然重要，更重要的是解决实体性问题

(1)被征地农民在乎的并不是程序合法的问题，而是补偿安置是否到位。在讨论这个问题之前，我们重新思考以下几个问题：

①对被征地农民来说，土地是最基本的农业生产要素，他们因为国家建设失去土地就是失业，这种失业与当年国企职工下岗的性质完全一样。

②对实施征地的城市政府来说，在征地行政行为终结后，该农用地即转变为城市土地，是城市建设和产业发展的最基本的载体。

③解决被征地农民失地后的生存与发展问题，与他们原来拥有多少土地、其中耕地的土质如何、这些土地转变为城市土地后处置价格的高低完全是两码事。

建立在上述论断的基础上，如果把“同地同价”这个概念导入集体土地的征地成本与城市土地的供应价格的比较，我们永远也解释不清楚在集体土地征收环节如何补偿农民才是合理的。

(2)征收集体土地的补偿安置，既要解决农民的现实需要，又要解决农民的生计保障，还要支持农民的持续发展。

①“现实需要”：可在赔偿农民自有产权（指青苗和地上附着物，含农房等建构筑物）和全征全转大型农机具报废补偿的基础上再考虑两部分，即失业保险费和一定年度内的生活补助。

②“生计保障”：应该解决两部分，一是落实好住房安置，不考虑征收土地前该农民是否有住房。二是全面落实“养老保险”、医保和低保。同时明确，被征地农民转非后全部纳入城镇居民就业政策覆盖范围。

③“持续发展”：由于各地经济社会发展水平的差异很大，这个问题留给地方性法规来解决。其中一点可作原则性规定，即实施征地的政府应该采取多种措施解决被征地农民的置业问题，如征收土地后剩余土地较多的，就近解决发展养殖业所需的生产性设施；全征全转的，可在城市新区规划的商业区域中成片地分配一定的商铺面积，并规划为专业性市场。

(3)上述费用必须纳入征收土地的法定成本因素，其中任何一项都不能后置为“从土地收益中提取”。

4 对管好土地来说，法律的修订固然重要，更重要的是配套改革干部管理体制

法律的生命力在于实施。只有彻底消除国土资源系统领导干部理直气壮地依法行政的后顾之忧，才能让好的法律制度落到实处。

(1)彻底解决执法监察无障碍的问题：实行从中央到县一级土地执法监察机构人、财、物垂直管理体制，并由执法监察机构统一掌控核心数据库和监管平台。

(2)彻底解决依法行政无障碍的问题：实行国土资源系统领导班子成员违纪违法处理权上收一级的制度。即党纪政纪处分权统一收归上一级国土资源主管部门党组织及其纪律检查机构行驶；涉及司法机关追究责任的案件，自调查取证起，办案权统一收归上一级检察机关行驶，并建立国土资源主管部门与纪检监察、检察机关工作对接机制。

[1]本报评论员.切实维护群众土地合法权益不容动摇——三论学习贯彻胡锦涛总书记在中共中央政治局第三十一次集体学习时重要讲话精神[N].中国国土资源报，2011-08-29(1).

[2]吴邦国.形成中国特色社会主义法律体系的重大意义和基本经验[J].求是，2011(3):5-12.

[3]李玉梅.改革创新善治善为管好用好国土资源—国土资源部部长徐绍史答本报记者问[N].学习时报，2011-04-18（1）.

[4]孙文盛.以高度的历史责任感推进国土资源事业改革发展[N].中国国土资源报,2011-03-14(2).

[5]宋光齐.改善建设用地指标的控制作用[EB/OL]. [2011-08-30]http://www.clr.cn/front/read/read.asp?ID=215735.