现阶段地勘单位改革发展的“两难”选择

■ 杨伯轩

（河南省地矿局发展研究中心，郑州 450012）

现阶段地勘单位改革发展的“两难”选择

■ 杨伯轩

（河南省地矿局发展研究中心，郑州 450012）

属地化管理以来，地勘单位探索了各具特色的发展道路，但加快发展与制度设计缺陷之间的矛盾日益凸显，现阶段地勘单位改革发展面临一些绕不开、躲不过的“两难”问题。正确认识并有效破解“两难”问题，对做好地勘改革制度设计和过渡期后的地勘事业发展具有积极意义。

过渡期；多元发展；顶层设计；实践探索

到2020年，我国将建立较为完善的社会主义市场经济体制，现有地勘单位的大多数将实行企业化，在市场经济条件下生存和发展。按照业内通行的说法，目前国有地勘单位处在由事业单位向企业管理的“过渡期”。由于事业单位公共性、非营利性与企业追求利润最大化的属性之间的矛盾难以协调，地勘单位加快发展与制度设计缺陷之间的“掣肘”现象日益凸显，改革发展面临一些“两难”问题。

1“两难”问题制约着地勘单位改革发展

1.1 地勘单位的事业体制与积累发展的“两难选择”

在现行管理体制下，大多数国有地勘单位仍保留事业单位的属性。作为事业性质的组织，用纳税人的钱，以“提供公益性公共服务”为基本宗旨，公共性、非营利性是其显著特征。事业单位的经费预算一般不会出现结余，即使有费用结余，事业单位也无权支配，应全额上缴财政，实行“收支两条线”。特别是2011年1月1日起施行的《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，明确要求“将全国各类事业单位预算外收入全部上缴中央国库”。而另一方面，地勘单位向企业化过渡是一个过程，需要管理体制、运行机制、企业发展等的“预演”和积累。过渡期内的地勘单位必须要进行扩大再生产和必要的资本原始积累，提高地勘单位的综合实力，为市场经济条件下的生存和发展进行必要的“铺垫”。随着国家对事业单位收入财政管理的进一步规范，地勘单位实现资本快速积累和加快发展的困难就会进一步增加，这种制度“打架”现象越来越明显。

1.2 事业管理的程式性与地质工作的探索性之间的“两难选择”

事业管理体制下，一个显著的特征就是程式性管理。工作经费预先核准，支出报计划、拨款靠预算，层层审批，环环衔接，不可避免地导致工作的低效率。这种按部就班的工作方式运用在探索性和不确定性因素较多的地质找矿工作上就会遇到很大的麻烦，在哪里找矿、采取哪些勘探手段、需要投入多少，事先常常是不能完全确定下来的，需要在实际中变更和调整设计。而且，找矿活动是个连续的过程，还常常会受到时令、环境条件等的限制，一旦原来设计的条件出现变化，如果中途停下来办理上报审批程序，一耽误就是少则十天半月，多则月余，严重时会导致部分项目前功尽弃。特别是在钻探施工等一些工程性措施中，常常会遇到类似的“两难”：达到设计深度或完成预期的工程量仍未揭穿目的矿层时，如停下来，明知地质工作目的没有完全达到；如不停下来，追加工作经费需要上级核拨，即使作业单位有能力维持后续工作，但没有上级部门的明确授权，“先斩后奏”的做法是事业管理体制所不能容忍的。现场地质人员没有临事决断权，也是一些勘查项目找矿成果不理想的重要原因。事业体制下的一个“见怪不怪”的现象是，大家都知道应该怎么做，但碍于怕承担风险，谁都不愿意牵头去做——因为按既定程式办事“无可挑剔”，也是最“安全”的。

1.3 找矿主力军地位与“耕者无其田”的“两难选择”

国有地勘单位专业人才济济，找矿手段齐备，资料积累丰富，过去是、现在依然是地质找矿的主力军。但现实的情况是，大多数地勘单位面临着“耕者无其田”的尴尬：统计资料显示，某资源大省共有探矿权1651宗，34家国有地勘单位拥有探矿权181宗，仅占11%。由于大多数成矿有利区段的矿业权先期已被社会矿业权人所持有，其中不乏矿业企业之外的法人或自然人以炒卖、盈利为目的而占有，并不急于投入勘查工作。出现的后果是，一方面，一些矿业产能大省矿产资源瓶颈日益加剧，开展地质找矿工作“政府有要求、社会有需求、队伍有能力”；另一方面，有找矿能力的地勘单位因没有矿业权“地盘”，找矿计划不能“落地”。这种尴尬现象在2003年实行矿业权有偿出让后表现得尤为突出，在矿业权出让招拍挂现场，社会矿业权人“外行跟着内行举牌、逼退地勘单位”的事情时有发生。尽管近两年国家在规范矿业权人行为上采取了一系列限制措施，部署实施了一批“找矿突破战略行动”项目，但由于矿业权的历史延续性，国有地勘单位占有矿业权少、矿业权质量不高的局面难以根本改变，制约着地勘单位的找矿积极性的发挥。

1.4 名义上的全供事业单位与事实上的差供事业单位的“两难选择”

1999年原地质矿产部所属的地勘队伍属地化管理时，基于“地质勘查单位逐步向企业化方向过渡”的认识，大多数省份并没有明确地勘队伍的事业供给的类别，而在实际中执行的是“基数加增量”的差额拨款形式，靠着这种“经费上边拨一点、任务纵向来一点、缺口市场补一点”的生存方式，大多数地勘单位得以生存并逐步过上了“温饱有余、小康不足”的日子，虽然说不上“滋润”倒也相安无事。这种局面在《国务院关于加强地质工作的决定》颁布后发生了变化，有的地勘单位抓住了矿业复苏的战略机遇，承担了大量的地勘项目，并在矿业权经营上大有斩获，迅速积累了做强发展的“第一桶金”。正当这些单位踌躇满志、谋划进一步加快发展时，其中的一些发展“冒尖”的单位相继受到审计、检察等部门的调查，原因是，按照《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令36号）等文件规定，事业性质的地勘单位未经财政部门明确授权的情况下，自主开展经营活动涉嫌违规，依托地勘单位的国有资产开展经营获得的收益，应全额上缴地方财政。这种“不发展是没本事、发展快了就违纪”的尴尬，使大多数地勘单位的决策者感到困惑。

1.5 固守主业与多元发展的“两难选择”

属地化管理时呈现“百局千队、百万地质大军”的格局，十多年来，各地勘单位立足自己的实际，优化队伍结构，发展新兴产业，走出了各具特色的生存发展之路：大多数地勘单位在地质工作的“第二个春天”回归地质勘查主业，发展的质量和效益稳步攀升；有的单位所在的省份矿产资源禀赋并不优越，但地质环境问题突出，靠拓展地质服务产业站稳了脚跟；有的单位则依托区位优势，在房地产开发等多种经营方面找到了生存之路。面对即将到来的企业化管理，地勘队伍又遇到新的“两难”问题：是固守地质主业求生存，还是因“队”制宜、因地制宜，宜矿则矿、宜钻则钻、宜转则转呢？若干年后有的队伍里，如果没有了地质找矿人员，也不再有地质找矿的能力，那时的队伍还称得上“找矿主力军”吗？如果固守找矿“老本行”，在一些省份“无矿可找”的情况下，这支队伍又靠什么在市场条件下生存下来呢？

2 破解“两难”命题需要探索新机制

地勘单位改革发展的“两难”命题使我们身处其中的人绕不开、躲不过，而一时半会儿又难以找到两全其美的答案。怎么看“两难”，怎样解“两难”？现实地摆在了我们面前。

2.1 要意识到“两难”是发展中的问题，不是非此即彼的“单选题”

地勘单位显著的工作特点和特殊的产品形式，决定了地勘行业从计划经济向市场经济过渡的周期较其他行业要长一些，也要复杂得多，甚至还经历了一些反复和波折。但总的来看，属地化管理十多年来，矿产资源的保障作用并没有削弱，地质工作的服务功能明显增强，地勘单位的职工得到的实惠越来越多，改革发展的心理预期和承受能力日趋成熟和理性。今天的地质工作站在了一个新的发展高度，也处在一个重要节点上。“两难”问题倒逼着我们谋求新的发展路径，发展动力从外部驱动转变为内生驱动，生存理念从“要我找矿”为“我要找矿”，工作状态从“完成项目”到“经营项目”，发展环境要从被动适应到主动改变，这一系列根本性的变革，将推动地勘单位探索在市场环境下的生存之道，谋划更高水平的可持续发展。

2.2 要意识到“两难”是客观存在的，要关注新情况、新问题

一些地勘单位希望长期保持“戴事业帽子，走企业路子”，因为事业体制的保险性和企业经营的灵活性可以“利益均沾”，但事业体制和企业体系不同的运行规制决定了这只能是“权宜之计”。“戴事业帽子，走企业路子”也是一把“双刃剑”，它既可作为地勘单位生存的“安全阀”，又是加快发展的“玻璃天花板”。在新的发展阶段，必须根据情况的发展变化，适时作出体制决策和运行机制的调整。如果不关注新情况、新问题，被动应对，错失去了战略机遇期，到头来非但“鱼”和“熊掌”没有兼得，甚至会落得“鸡飞蛋打”的境地。

2.3 破解“两难”问题需要深化实践探索

首先，要坚持“发展是硬道理”，在发展中寻求矛盾的解决方案。市场经济的核心是竞争，地勘单位作为微观经济体，在过渡期后必然面临优胜劣汰的考验。在矿业经济持续繁荣的大好形势下，地勘单位要善于抓住发展机遇，加紧谋划如何增强发展的动力和活力，主动作为，发展壮大，惠及职工。只有发展上去了，职工群众对改革的认同感、主动性增加了，改革的阻力就会小得多，也有了更多的改革“话语权”。我们欣喜地看到，一些经历了企业化管理改革“阵痛”的地勘单位，找到了自身发展的产业依托和发展形式，走上了单位发展、职工富裕的和谐道路，用旧体制“拉都拉不回来”。其次，完善顶层设计和政策衔接，为地勘改革营造政策环境。国土资源部领导多次强调，深入推进地勘单位改革发展，不可避免地涉及相关方面的改革，也受其影响和制约，需要与相关方面的改革协调配合。现阶段推进地勘单位改革发展，有一系列体制机制障碍无法逾越，期待着国家行业管理部门、各省有关部门进一步凝聚共识，加强指导，加强协调，搞好制度和政策的对接磨合，促进思想上有共识、政策上相配套、行动上能协调。进一步完善顶层设计，健全优化商业性地质工作的市场环境，研究建立地方财政、地勘单位和社会资金共同参与、共享权益、共担风险的风险勘查市场。运用和发挥好媒体的作用，争取社会各界和广大群众对地勘工作的理解和支持，形成全社会都来支持、推动地勘单位改革发展的浓厚氛围和强大合力。再者，有关管理部门对地勘改革的态度影响着改革的进程，“允许探索、宽容失败”的改革环境至关紧要。地勘改革没有“放之四海而皆准”的“模式”可循，各地资源禀赋、地质工作的重心、队伍状况及市场发育程度不尽相同，改革路径也会有所差异。只要是符合市场经济规律，符合地质工作规律，符合广大职工意愿，有利于实现找矿突破，有利于地勘经济发展，就应当鼓励地勘单位积极探索，大胆尝试。即使出现了失误或偏差，只要主观上没有过错，客观上经过了审慎论证，只是由于对一些问题认识不足或是出现了新的情况而导致结果事与愿违，就应该包容和理解。只有这样，地勘行业干部职工的改革创造激情才会迸发，也才会更快捷地找到过渡期后的生存发展之道。

随着《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》的贯彻实施，攻克地勘单位改革发展“堡垒”的“大限”已为期不远了，让身处其中的我们真真切切地感到压力。压力就是最大的动力。在过渡期内，地勘单位如何顺应改革形势，争取改革主动，在企业化到来前赢得更多的发展时间和空间；政府管理部门如何善治善为，搞好顶层设计，推动地勘单位在变革中发展，在发展中跨越，考验着地质人的智慧，也考验着国家行业管理部门和地方政府的智慧。——地质勘查事业和地勘队伍的发展机遇或许正蕴含其间。

[1]中国地质学会21世纪中国地质研究分会.中国地质工作发展规律研究[M].北京,地质出版社,2010.

[2]周薇薇,周国新.地勘事业单位国有资产管理改革探讨[J].中国国土资源经济,2011,24(7):52-53.

F407.1

B

1672-6995(2011)10-0030-03

2011-07-14

杨伯轩（1967-），男，河南省罗山县人，高级工程师，大学本科学历，河南省地矿局发展研究中心副主任，主要从事地矿产业政策及地勘单位改革发展研究。