国土规划的定位、基础及相关问题研究

■ 樊笑英

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

国土规划的定位、基础及相关问题研究

■ 樊笑英

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

国土规划是以国土资源禀赋及其地域空间为基础来统筹和调控经济社会发展的规划，具有保护资源与保障发展的双重功能，应置于规划体系的上位。国土规划编制应以人地协调可持续发展为宗旨、以资源环境承载力和经济社会发展需求为基础，依据资源环境承载力自然分区确定国土资源开发格局，通过完善资源配置体系和设立资源开发与产业的准入门槛促进经济结构调整，采取差别化开发、区域内优化、区域间互补的方式实现全面协调发展。

国土资源；国土规划；功能定位；规划编制

国土资源是指存在于主权国家国土地域空间内的所有自然资源以及社会资源的总称，不仅指实体资源，也指所占有的地域空间。国土资源的管理，主要针对自然资源，就是对一定地域内的实体资源及其空间的开发、利用、保护与整治进行管理。国土资源是国家生存和发展的物质基础与空间基础，如何合理开发利用国土资源，保障经济社会发展，需要通过科学的规划来进行统筹安排。

1 国土规划具有保护资源与保障发展的双重功能

国土规划是以国土资源及其地域空间的开发、利用及保护为研究对象的规划，在充分了解和科学评价国土资源环境禀赋的基础上，结合一定时期、一定地域内的人口、经济、社会发展需求，在不损害资源环境的前提下，最大限度地满足经济社会发展的需求。

国土规划编制是以资源环境承载力为基础来确定国土开发格局，对不同区域资源环境的生态功能和发展保障功能进行客观评估，确定区域发展方向，对不同区域资源环境可承载的产业类型、产业级别、产业规模进行定性或定量的评估，确定资源开发利用的强度和速度，有效地引导经济发展方式转变，优化产业结构，避免因追求经济发展而忽视资源环境保护，对资源环境造成不可逆转的后果。

国土规划是各类规划中唯一以国土资源禀赋及其地域空间特征为基础来统筹和调控经济社会发展的规划，是以资源环境保护来实现保障和促进经济社会发展目标，其特有的双重功能，使国土规划具有无可替代的作用。

2 提升国土规划在规划体系中的地位

由于历史原因，我国国土规划工作一直没能有效开展，一方面是由我国所处经济发展阶段所决定的。建国以后，我国处在振兴国民经济的历史阶段，以摆脱贫穷落后、提高人民生活水平为主要目标，工作重心是实现经济的快速增长，增强国力，实现现代化，尤其是改革开放以后，经济增长的愿望更加强烈，以经济社会发展总体规划引领国家经济发展方向是必然的过程。另一方面是对国土规划的内容、功能定位认识不清，国土规划的独特性与重要性没有被认同。尽管20世纪80年代以来，我国也尝试开展国土规划工作，但是在工业化、城镇化飞速发展的背景下，对资源环境保护的关注与呼声湮没在经济发展车轮卷起的烟尘之中，国土规划无论从编制到实施都举步维艰。实践证明，伴随经济的飞速增长出现了许多资源环境问题，目前已经成为制约经济社会发展的瓶颈。

要遏制这种趋势，改善资源环境状况，非常需要国土规划这种以国土资源的开发、利用与保护为主要目标的规划来进行宏观调控。国土规划作为保护资源与保障发展的工具，应受到足够的重视，应成为国家规划体系中重要的组成部分，置于规划体系的上位，作为各类发展规划在不同地域空间进行布局的科学依据。

所有发展规划终究都要落“地”，都必须落实于一定的空间区位与资源环境条件下，就必须要在国土空间开发格局中寻找“落地点”，使各类规划所设定的指标与所在区域的资源环境承载力相匹配，不符合国土规划空间格局的应适当进行调整。只有这样，才能在保障经济发展需求的同时也实现资源环境的可恢复与可持续。

从长远可持续发展的角度讲，人类不再仅仅追求物质财富的积累，更追求健康、安全的生态环境，人类社会发展已经步入生态文明时代，发展的观念与行为均需与时俱进，“皮之不存，毛将焉附”，对于人类可持续发展最基本的物质基础与空间基础的资源环境的保护，应受到与经济增长同样的重视，不应以短期经济效益甚至政治利益而罔顾长远、罔顾后代子孙的发展根基。国土规划以其保障发展与保护资源的双重功能应被赋予其应有的地位。

3 国土规划编制的理论基础

2010年9月，国务院批复由国土资源部牵头，28部委协同配合编制全国国土规划。科学编制国土规划，使国土规划在今后的经济社会发展中发挥其应有的作用尤为重要。国土规划编制首先要奠定坚实的理论基础。

3.1 人地协调的可持续发展观是国土规划的思想基础

人地关系在经历了“环境中心”、“人类中心”之后，到20世纪后期发展到“人地协调的可持续发展”的阶段。国土规划是联系国土资源与经济社会活动的最直接的纽带，应是协调人地矛盾的最直接的手段。世界国土规划经历了从资源开发型、到经济发展均衡型、再到生态导向型的发展历程。把资源环境保护与规划紧密结合起来是经济社会发展到一定阶段的必然选择。人地协调可持续发展应成为新时期国土规划编制的核心理念和最高目标，是国土规划编制的思想基础。

3.2 资源环境承载力评价是国土规划的科学基础

国土规划的任务一方面要保护国土资源环境的可持续发展，另一方面又要保障经济发展对资源环境的需求，面临两难的困境，要在保护与保障之间寻找平衡，需要建立在科学评价的基础上，通过有效的计量方法进行调挈。全球性资源环境问题的出现让我们看到，资源环境承载能力是有限的，在一定时空范围内有其承载的最大极限，超出资源环境承载力必然会导致资源环境问题的出现。“地大物博”还是“地大物薄”不能凭主观臆断，而是要通过定量评价。编制国土规划之前，要对规划区域的资源环境承载力做出客观准确的评价，划分出不同的承载力区域，才能对不同区域人类活动作出导向性安排，有效地将经济发展规模与速度控制在资源环境承载力阈值之内，将产业类型、产业布局等控制在资源环境适宜的范围之内，使资源环境条件与本区域经济社会发展状况相协调，有效地避免过度开发、不合理布局，实现人地协调可持续发展。

生态环境保护与经济社会发展共同推进是当今时代发展的必然选择。在资源环境承载力基础上编制国土规划是确保国土规划编制的科学性、实施的权威性的途径。目前我国的资源环境承载力评价工作正在陆续展开，应尽快在国土资源大调查的基础上完成国土资源环境承载力评价，并建立资源环境承载力动态评价制度，为今后的国土规划奠定坚实的科学基础。

3.3 经济社会发展需求与发展能力是国土规划编制的社会基础

规划是为有计划地实现经济社会发展目标所制定的发展方案，规划的编制是要满足一定时期内经济、社会、民生的发展需要，当时的人口总量、生产力水平、消费水平、社会制度、文化背景以及国内生产总值目标等都是规划编制的主要影响因素。国土规划承担保护资源、保障发展的双重任务，保护是为了更好地发展，而只有发展所带来的生产力的进步，才能更好地促进资源环境的保护。国土规划编制不仅要考虑资源环境承载力基础，同时也要考虑经济社会发展的需要，以及经济社会发展的能力，应对资源环境危机的能力，要做出综合评价，只有统筹自然与经济社会两方面的问题，才能实现资源合理配置，保障经济社会发展。

4 国土规划编制的几个实际问题

中共十七届五中全会以科学发展为主题，围绕转变发展方式这一主线，把经济结构战略性调整、统筹区域协调发展、科技进步和创新、保障和改善民生、建设资源节约型、环境友好型社会等作为“十二五”期间的攻坚目标，以提高发展的全面性、协调性、可持续性。国土规划要从国土资源管理的职能出发，为国家科学发展、转变发展方式的宏观战略搭建国土资源环境的空间框架。

4.1 以资源环境承载力分区确定国土资源开发格局

国土资源环境调查和评价是国土资源管理的重要职能，也是进行国土规划编制的科学依据。十年的国土资源大调查工作，已经基本摸清了国土资源家底，并且基本建立了国土资源动态监控体系，完全能够对我国资源环境承载力作出综合评价。资源环境承载力评价中，一方面考量资源环境的数量、质量和空间分布，一方面考量社会需求的总量，同时考虑经济社会进步、科学技术发展、文化背景、政策制度及管理体制和法制等因素对人类社会的资源环境开发利用的方式、规模和速度等的影响，最终确定承载力大小。

一个地区资源环境承载力的大小决定了对该地区经济发展的保障能力，更重要的是可以确定一个地区是以资源环境保护为主还是资源开发保障为主的发展趋向。通过科学评价可以对全国划分出不同层级的承载力区域，以这些不同层级的承载力分区作为国土规划编制单元，来划分不同功能、不同梯级、不同程度的资源开发格局。

4.2 完善资源配置体系和设立开发准入机制促经济结构调整

转变发展方式是发展观念的一种转变，其实现最终还要落实到具体的发展行为中，经济结构调整是实现发展方式转变的重要途径。经济结构调整涉及资源配置、环境容量、投资、需求等诸多方面，国土规划要从国土资源宏观管理的角度为经济结构的调整和优化提供资源环境保障。

首先，建立和完善国土资源宏观调控体系，推进市场配置资源机制。通过资源配置带动产业结构调整，避免以产业发展带动资源开发的格局，避免资源掠夺式、环境破坏式的发展方式。

其次，以节约优先为原则，推动资源节约集约利用、循环利用，提高资源利用效率。对资源开发利用企业设立准入门槛，确保资源环境开发利用时的保护与恢复，合理控制环境容量。

第三，依据资源环境状况确定不同区域鼓励或者限制的产业类型和级别，设定产业准入门槛，促进产业升级，改造传统产业，发展创新型产业，发展附加值高的产业，减少对资源环境的影响和破坏。

4.3 差别化开发、区域内优化、区域间互补实现全面协调发展

我国东、中、西部地理区位、自然条件差异显著，改革开放几十年来，经济发展的地区差异日渐明显。自然条件不同但提高人民生活水平、保障和改善民生的目标相同，如何在不同资源环境禀赋条件下实现区域经济均衡发展，是我们面临的发展难题。

这里需要辩证地解读均衡发展的内涵，区域均衡发展意味着实现各地区生态、民生水平的均衡，但并不意味着资源开发的均衡，并不意味着各地要追求同样高的GDP增长。不是为追求GDP增长而大力发展经济效益高却不符合本区资源环境承载力的产业，也不是为本行政区投资需求拉动而不顾相邻省区是否有相同产业而盲目建设、重复建设，导致整体上的产能过剩。评价一个地区科学发展的重要指标应包括GDP构成来源是否与当地资源环境承载力相匹配。有些地区，资源环境的生态调节功能远大于其发展生产力的功能，就不能为追求经济发展水平的提高与地区均衡而过度发展各类产业，比如青海和西藏作为国家水源地和资源储备区域、西部干旱和半干旱地区草场生态保护区等，应确立以生态保护为主的开发战略，由此形成的经济发展水平低下滞后，则需要国家相应的政策进行补偿，通过区域差异化政策，实现补偿均衡，通过区域内优化、区域间互补实现全面协调发展。

国土规划要做的是为此提供政策依据，在资源保护与发展保障方面提供决策方向。正确评价区域资源环境的优势与劣势，进行区域产业类型、产业结构适宜性评价，确定不同地区的发展功能，确定区域开发的方向和重点，促进优势资源的开发利用，避免加重资源劣势。通过鼓励或限制性产业的布局来对区域开发进行引导，减少经济活动对资源环境造成的压力。

国土规划如果缺失，缺乏对资源环境基础的科学认识与评价，将影响到资源环境对于经济社会长远可持续发展的保障作用，经济增长越快，生态问题会越严重。从“十二五”规划纲要的发展目标看，我国今后的发展将从注重经济增长转向追求以人为本的全面协调发展，更加关注生态以及民生建设。国土规划是为宏观经济发展奠定资源环境基础的规划，是国土资源管理的有力抓手，我们应充分利用当前的机会，完善提升理论，发挥国土资源管理的职能优势，运用全新、详实的数据辅以先进的方法，科学编制国土规划，充分发挥国土规划在国土资源宏观配置和调控中的独特作用，改善资源环境条件，为国家积蓄长久发展动力。

[1]蔡玉梅.美国国土规划及启示[J].国土资源,2003(10):49-51.

[2]张彦英,樊笑英.新时期国土规划面对的问题解析[J].自然辩证法研究,2010(9):66-70.

F123.8；F124.5

A

1672-6995(2011)10-0021-03

2011-07-31

樊笑英（1967-），女（满族），辽宁省开原市人，国土资源部咨询研究中心副研究员，主要研究方向：国土资源管理。