教育产权视角下的高校财务治理研究

高山 石宜

市场经济体制下我国高等学校教育产权呈现多元化格局，逐步形成了以国家办学为主、社会各种形式广泛参与的办学模式。由于教育产权模糊所引发的问题却层出不穷，“政教不分”、教育机构行政化色彩浓重、学校资本所有权与学校所有权的错位、教育资源利用效率低下、激励不足与“内部人控制”等问题普遍存在。本文从教育产权视角出发研究财务治理问题，是源于财务反映的是财产所有者之间基本的利益关系，是实现产权其他权能的最直观的载体。

一、教育产权的界定及其特殊性

（一）教育产权的界定

现代产权理论认为，产权的出现与制度的建立和资源的稀缺性紧密联系。鉴于我国高等教育资源稀缺性尤为突出的特点，明确教育产权非常必要。因此，在高等学校需要进行成本—收益核算管理，有效地增加教育资源投入量，防止教育领域内“搭便车”、预算软约束等造成教育财产的流失。从制度经济学角度考虑，基于交易费用存在的事实，同时因为存在着对教育资源的激烈竞争，在信息不对称的背景下，从教育产权角度探讨财务治理问题具有十分重要的现实意义。

所谓教育产权是指“一定主体对特定教育资产所拥有的财产权利束”。这里的一定主体包括三种类型：一是教育资本的投资主体，即各级政府、企事业单位、其他社会团体以及公民个人等；二是教育资本的经营主体，即各级各类教育机构(主体是学校)；三是教育资本产权的交易主体，在外延上与投资主体一致。这个定义体现了教育产权存在与实施过程中的委托代理的本质。

（二）教育产权的特殊性

教育产权是教育范畴内的经济学概念，除了有一般产权共有的特征外，还有界定成本高、不易流动、非营利等特征。市场机制、政府机制和志愿机制是三种不同的参与形式，但任何一种形式的教育产权都具有不同于企业产权的特性：

1.产权运营追求的价值目标不同。企业产权界定、分解和运营所追求的价值目标是经济利益的最大化；而教育产权的界定和运营所追求的价值目标则具有多元性，除经济目标外，还有社会效益、政治效益、文化效益等其他外溢目标。行使教育产权的最终目的绝不是为了办学投资方追求自身利益，而是通过对教育部门和单位责、权、利的明确来提高教育资源配置使用的效率。

2.产权重组的方式不同。针对公立学校，其进行产权重组的方式与国有企业不同。对国有教育产权的重组应牢牢抓住国家的终极所有权，不能像国有企业一样实行出卖或转让，进行产权重组的最好方式是吸引投资，如可以与其他经济主体联合、合作办学。针对私立教育产权，其重组一般可借鉴企业产权重组的方式。

3.产权的稳定性和持续性程度不同。与企业相比，经营学校主要受到较为复杂的社会因素影响，生源、区域文化背景等都会加大其经营的风险性，当前中国人口结构导致的问题着实影响到了高校的招生。不同于企业效益的直观性，教育的效益具有滞后性和长效性等特征，一般很难在短期内对学校的整体效益做出判断，这就要求学校产权必须保持相对稳定性和持续性。

二、高校财务管理弱化的深层次原因分析

对于处于教育产权变革过程中的高校财务管理弱化的原因，由于政府参与的浓重行政色彩，我们必须从产权的共性和教育产权的特性来分析。

1.行政色彩的主导地位。就我国公立高校而言，其所有者是国家，作为所有资金提供者的代表拥有最终所有权。作为整体，国家必须将权力下放给各级政府及其教育主管部门，由其经营并直接管理。但是同时，各级政府及其教育主管部门又将这一权力分配给下一层直接管理者。由此可见，处于中间层次的各级政府及教育主管部门既是教育资源的配置者，又是教育资源的管理者和直接使用者。可见，这种“政教不分”的带有极强行政色彩的行为极不利于办学自主权的落实。此外，行政主导的趋势对于市场办学机制的形成也有一定阻力。在委托代理层层分解教育所有权的过程中，会产生国家权力部门化及部门权力利益化的现象。有的部门为了自身利益，滥用行政资源，造成教育行政行为的严重错位，进而引起教育的错位发展，损害教育民生大计。

这种行政式的办学模式在国外同样也引起此类问题。科恩 (Michael D.Cohen)和马奇 (James G.March)通过对美国大学的研究发现，非营利性的大学具有其他组织所不具有的目标的模糊性、技术的不确定性和人员的流动性三个特点。维克(Karl Weick)把教育组织称为“松散联结系统”，科恩和马奇把大学称为“有组织的无政府”。

2.行政权力缺乏监督。我国高等学校是作为国家兴办的高等教育事业单位，其资金运动始终纳入预算管理的范畴，实行统一计划，统一核算，统一管理。但是在这一财政活动中，涉及到的关键问题就是监督，而监督不力导致的直接后果就是资源配置效率不高。而监督不力的症状也在多个委托代理环节中有所体现：首先在财政教育资金下行分配过程中，政府通过地方财政部门、教育行政部门等环节将资金拨付给学校，但由于缺乏有效监督，在教育资源配置过程中一些寻租行为时有发生。2004年—2008年间，审计署每年都对教育部年度预算执行情况进行审计，延伸抽审下属单位。如2007年12月—2008年3月间，审计署对教育部2007年度预算执行和其他财政收支情况进行了审计，并抽审了10个所属单位。审计中发现，71.42亿元预算资金年初未细化到具体单位和项目、机关食堂改扩建项目未按期实施以致2070万元资金闲置和所属中央广播电视大学基建项目未上报基建投资计划、基建支出1.92亿元未纳入预算管理等问题。《2006年：中国社会形势分析与预测》显示，全国各地很多高校为参与大学城建设，向银行大量举债，有的高校贷款竟高达10亿元至20亿元，目前高校向银行贷款总量约在1500亿至2000亿元之间。国家审计署2004年对杭州、南京、珠海、廊坊4城市“大学城”开发建设情况的审计调查结果表明，银行贷款占建设计划投资的近1/3，而实际取得银行贷款占已筹集到的建设资金的59.42%。其次，在作为直接经营管理者的学校管理层面，在上报学校发展所需资金的过程中，与预算相匹配的学校发展计划与规模支出亟待监督与审核。

3.学校法人治理结构僵化，教育成本居高不下。对于公办高校，基层级组织模式往往造成行政管理机构臃肿，人浮于事。很大程度上也是由“政教不分”所造成的，由于政府对学校的特殊庇护，学校并没有本着成本最优的原则治理，效率往往是最难实现。对于民办学校，政府对公办高校和独立设置的民办高校采取的是双轨制的财政政策，所以民办高校得不到政府的任何补助。目前来看，随着生源和师资等的现实压力，独立设置的民办高校发展空间越来越窄。民办高校完全按照培养成本收费，学费普遍比普通本科院校高出一两千元，再加上不少学生选择复读，甚至是放弃读大学，因此民办高校的平均报到率只有百分之六七十，有的甚至不足百分之五十。民办高等教育的现状另人堪忧，同时也为民办高校敲响了警钟。

除了政府支持不够外，民办高校发展面临的其他客观问题在于，法律对其法人治理机制的规定还比较笼统，社会扶持力度也不够。与国外私立教育相比，我国民办学校获得各方面资金支持较少。鉴于社会捐赠机制不完善，一方面获得的社会资金少，另一方面几乎得不到任何公共经费补贴，办学经费主要来源于学生交纳的学费；办学者和投资者对于经济利益有一定的诉求，缺少对于办学者和投资者参与盈余经费的分配严格的法律制约；民办学校的社会信任度较低，办学者个人或家族对于学校的控制程度比较强等。这种法人社会背景和法人治理结构，会对受教育者造成极大损害，不利于保护学生、家长及社会的利益，也不利于保护投资者的利益。

4.非同一体制的实施困境。关于高校校办企业的理论探索起于20世纪20年代，当时美国和欧洲的教育界提出了“高校功能扩展说”，提出搞工程的教授们应该与高技术公司密切合作，将大学办成一个研究与发展工作的中心，而不是单纯搞纯学术的象牙塔。1951年美国斯坦福大学建立了第一个高校产业区———斯坦福工业园区。而我国在产学研相结合的号召及为解决政府财政投入不足的问题，高校校办产业也逐渐发展起来。但是由于校办企业、独立学校等与学校的密切关系，要求在治理高校同时，必须具有灵活性，这也给治理带来了新的难题。一方面，学校与企业的共存要求治理时必须依据“一个整体，两种制度”的互利原则；另一方面，灵活性往往导致的直接结果就是具体运营过程中，会出现产权不清，运行机制不合理等现象，这使得校办企业亏损倒闭的现象时有发生。

财务风险主要是针对企业的理财活动而言，并在此领域形成了一套成熟的财务风险理论。但在这个风险框架中，是否可以将高校财务风险纳入同一模式考虑呢？鉴于产权界定清晰程度这个缘由上的差别，可以发现，高校的财务风险并不能一概而论，需要结合高校的财务环境和背景具体分析。但是在风险的具体属性和表现形式上，两者的分析是殊途同归的，仍旧可以借鉴企业的分析方法。一般而言，高校产权界定模糊导致的财务风险可以归纳为：理财类风险、教育教学风险和法律法规缺陷类风险。

三、高校财务治理的对策

（一）基本框架

财务作为一种价值运动，其具有综合反映作用，高校内部各种权利的制衡、责任的分担以及利益的划分最终都将以财务的形式体现出来。因此，解决上述问题的关键除应加强和规范日常财务管理工作外，更应注重各主体财务权利和责任的明晰界定与有效行使。而理清财务治理基本框架则是整个工作的中心环节。

1.委托代理层级的界定

高等教育机构是以最佳的社会效益为最终目的，其经济收益是建立在办学质量声誉及其整体条件的基础上，因此极难像企业一样，依每个环节、每个阶段、每一个人事行为去分解可能有的经济收益。所以，办学目的及其质量水平的整体性即层级上的非绝对分解性，决定高等教育产权具体运用时，往往只能是“一级委托代理制”，即由政府把高等教育产权直接委托给某一个管理团体或个人，其中接受委任代理的团体可以派出个人代表。但是，接受委托代理的个人就不能委托另一个组织或个人了，委托代理即停止。否则，多层级导致的不可控制性会分散经营的效率，提高代理成本。一级委托代理制由于减少了代理层次，能大大降低代理成本，包括降低了“失真”造成的广义性社会成本及代理层次带来的经济成本。

2.监督方面

政府与代理者之间，必须有作为监督和评价的中介机构，如成立“高等教育产权管理中心”，实施稽查特派员等制度，但这些外部监督机构并不是一个受委托代理层级，它具有独立性，是政府派出的专门高等教育产权评估与监督机构。从财务治理角度，稽查特派员等制度的核心问题——外部财务人员（稽查特派员、财务总监等）的合理定位，与高校财务组织结构安排、财务运营模式安排以及财务机构具体岗位安排等财务治理结构问题息息相关。

（二）财务治理机制

1.内部财务治理

（1）建立健全经济责任制

这是从惩罚角度对经营者行为的控制。经济责任制是依据“统一领导、分级管理”的财务管理体制，将学校财务工作和财务收支在学校各部门与各学院进行分级管理。这是深化教育改革、落实办学自主权、调动各单位的积极性、理顺财务关系的重要举措。但是，由于各级财务管理人员责、权、利关系不明确，重权轻责，使学校财务出现了一系列的问题，如预算管理不严格、收费管理不规范、违规从事金融活动、挪用专项资金、校办产业产权关系不明晰、未按新会计制度规定加强收入管理、支出管理和固定资产管理等。为了进一步加强和改进高校的财务工作，严肃财经纪律，避免财务工作失误，真正做到分级管理、分级负责，使各级领导、各级财务主管人员分别承担与自己职能相适应的经济责任，根据新的《会计法》等国家有关财经法规、制度的规定，高校必须建立各层次人员经济责任制。

（2）加大对学校直接经营管理者的激励

赋予学校经营管理者与之匹配的剩余控制权和剩余索取权。目前对学校经营者的激励力度太小，仍旧带有行政分配的色彩，即按照职位等级进行经济激励。由于学校声誉等的实现需要长时间的过程，因此其对直接经营者的考核往往很难实现。需要强调一点的是，剩余索取权与剩余控制权是对称的，即有多大的剩余控制权，必须赋予相对应的剩余索取权。否则，学校经营管理者的“败德行为”将严重损害学校的利益。

（3）建立健全财务监督制度

监督是一种随着时间的推移而评估制度执行质量的有力措施。目前财务工作中出现的一系列问题，如会计信息失真、国有资产流失等，究其原因，除了部分是由于制度本身不完备所造成的，主要还是因为财务监督不力所致。财务监督是基于委托代理关系的存在而产生的，一直是高校财务管理中最薄弱的环节。我国的高校，是以政府投资为主，面向社会自主办学的独立法人实体。监督缺失的问题在政府投资办学中尤为严重。为维护高校利益，应委托相关政府机构或社会中介机构对学校的经济活动实施监督，主要包括财政监督、审计监督、税收监督、银行监督、物价监督等。与此同时，应加强和完善信息披露制度，利用信息渠道这一手段巩固和加强监督。可以尝试的方法是，在教职工大会、校务会和财经领导小组的委托代理链条上分别设置审计委员会、内部审计机构和总会计师，建立起适应教育产业化的高校财务控制机制。

2.外部财务治理

国家要通过有关部门制定各种教育法律、法规、条例和教育政策对高等教育进行管理，使教育工作在方针、制度、经费、人员、设施以及行政管理等方面有法可依，获得国家法律和财政的有力保障，以促进教育事业的正常发展。

在高等教育市场化的进程中，应进一步完善推动学校的法人产权制度。完善学校的法人产权制度是指维护学校财产所有权的多元化，法人财产一旦形成便获得了独立的性质，无论学校的终极财产所有权归谁所有，学校作为独立的法人实体，自主承担行使法人财产权。对于出资人，其应该实施财产责任有限化，即出资人是以投入资本额为限承担有限责任，法人学校则以全部法人财产对外独立承担责任。另外，鉴于法人财产权的可交易性，即学校可以凭借法人财产权，在教育产权市场上进行交易和重新组合。

3.对高校连带组织的法人治理

高校连带组织可以说是介于内部治理与外部治理之间的交叉部分，故这里将其单独列出。高校连带组织是高校产权主体多元化的体现，也就是说，高校在进行学校财务治理的同时，必须协调好学校以外的功能来履行职责。对校办企业、独立学院进行多元投资后，会形成互相融合而形成的产权配置结构模式，因此其治理也就要结合“一个整体，两种制度”的原则。借鉴国内成功的学校连带组织的成功典范，采用公司法人治理管理模式来治理附带的组织，对于企业明确董事会成员的结构、合理分工。

图1 ：高校财务治理框架

财务治理体系各个部分有效运作都要通过财务权利合理配置来实现。从经济学角度看，财权配置最终为高校所有权安排逻辑、高校治理模式所决定。基于此，各高校在应对产权变革带来问题的同时，应从有形的财务治理出发，理顺财务关系和各方职责，最终带动高校整体发展和整个教育领域产权变革的成功过渡和转变。

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