地州高校办学经费筹措的困境与对策

耿成兴

随着我国高等教育规模的不断扩大和学生人数的增加，办学经费紧缺成为制约高校改革和发展的最大问题。特别是地州高校成立时间晚，底子薄，自身筹措资金的能力较弱，又没有得到财政投入的倾斜性照顾，以致其办学经费日趋紧张，财务状况不时陷入困难的境地。

一、地州高校办学资金筹措的困境及其分析

（一）政府财政性教育经费投入不足

2003-2007年是地州高校较快发展的最佳时期，建设新校区、添置资产设备、扩大招生规模等都需要大量的资金投入。由于政府教育财政投入不足，云南省又因地处边疆、财力有限而不得不减少生均拨款，甚至采用数额包干、一定几年不变的做法。在这样的财政拨款政策下，学校发展受到极大的限制。由于政府投入不足，各高校不得不大量举借债务以度过难关，在形成历史欠债的同时也加大了自身的财务风险。

表1 曲靖师范学院2005-2010年办学经费来源构成情况表

从上表可以看出，曲靖师院2005-2007年财政预算基本经费拨款每年都是2071万元，仅占年度收入总额的30%左右，学校其他筹资的任务异常繁重。2008-2010年，实行按学生实名制生均标准3500元的财政拨款政策，虽在总量上有所增加，但与邻近的重庆、四川和贵州相比还有一定的差距；与最近财政部、教育部提出的“到2012年各地地方高校生均拨款水平不低于12000元”相比，还有很大的差距，尚不能满足地州高等教育事业发展的实际需要。

从教育投入的实际情况看，我国1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》就已提出“到2000年实现财政性教育经费占国民生产总值的比例达4%”的目标，但至今没有实现。

表2 2000-2009年我国财政性教育经费支出统计表

从上表可以看出，2009年，我国财政性教育经费支出12231亿元，占GDP的3.59%。从2000年到2009年的10年间，以4%为目标，国家财政性教育经费支出累计“欠账”已达16843亿元；根据世界银行2001年统计，美国、加拿大、法国、英国和日本等发达国家公共教育支出占GDP的均值为4.8%，而哥伦比亚、古巴、约旦和秘鲁等发展中国家公共教育支出占GDP的均值为5.6%。我国教育财政投入不足的现实是显而易见的。

实际上，云南省2003-2007年五年间一直实行高等教育基本经费拨款包干的办法，即以2003年学生规模为基数核定拨款数额一定五年不变。当时多数地州高校刚刚成立，学生人数不多，因此而核定的经费数额较少。如果按照2003年以后各年实有学生人数及生均3500元拨款标准计算，2004-2007年云南省财政对曲靖师院的基本预算经费拨款“欠账”2500万元。

（二）学校基本建设项目挤占正常办学经费

如果不扩招，学校不需要进行新校区建设和增加设备购置，那么依靠政府财政拨款和学生交费是可以基本维持学校正常运转的。但是，在地方经济和社会发展的强力需求和国家高等教育政策的引导下，地州高校必然考虑自身的发展问题。除去省、地共建给予的一定补助外，地州高校新校区建设资金大部分依靠学校自筹解决。《规划纲要》提出，从现在起到2020年，高等教育总规模将从2900多万人增加到3550万人，高等教育毛入学率从24.2%提高到40%。无疑，地州高校仍然是承载扩大规模的主力军。但是，在没有其他资金来源的情况下，各地州高校纷纷从银行贷款以解燃眉之急，因此形成了大量的债务。随着还本付息高峰期的到来，财务负担十分沉重。在学校办学经费极度困难的情况下，维持正常运转尚显捉襟见肘，谋划学校发展就显得更加艰难。

为完成高等教育事业任务，达到地州院校既定的发展目标，在基本建设资金没有其他来源的情况下，高校一方面每年都要从预算外收入中安排一定的基建资金用于硬件设施建设，另一方面还要从金融机构贷款建设新校区，在过去的10年中形成了大量的债务。据有关报道，截止2007年底，全国高校的债务余额保守估计也有2000亿元。

按照现行制度的规定，高校实行主营业务（教育事业）与基本建设业务分账核算的办法，新校区基建借款在基本建设账务中单独反映。曲靖师院2010年末因新校区建设而举借的银行贷款累计债务余额是12130万元。2003-2010年，每年都从自筹经费中挤出1500万元左右安排用于学校新校区建设，占年度收入总额的15%，还不得不随时“挪用”基本经费用以偿付到期债务本息，加剧了正常经费的紧张程度，影响了教学业务和管理工作的正常开展。

（三）中央财政支持地州高校发展的力度较小

中央下划高校和省级重点高校已经得到中央专项资金补助支持多年，而地州普通高校软硬件设施的改善亟需大量资金，而实际上却没有得到中央财政应有的倾斜性支持。中央财政资金的申报时间长，程序和手续繁杂，申报成本高，地州高校很难获得支持。结果是条件越好的老牌高校越容易得到支助，并且额度不小，导致高校间的发展极不平衡，差距越来越大。

从2010年起，中央财政支持地方高校发展专项资金覆盖面扩大至地州普通本科高校。2010年曲靖师院组织两个项目共申请中央财政补助资金1023万元，实际得到一个项目的资金补助200万元，占申请额度的20%，所得补助额较小。2010年中央支持地方高校发展专项资金是40亿元，补助高校620多所，平均每所645万元，曲靖师院所得支助仅是平均数的31%。而且，该项资金的申报从5月份一直延续到8月份报送财政部，时间跨度4个月，其间通过多次会议布置和评审答辩等过程，占用有关人员大量的时间，日常工作受到一定影响。11月底下达资金，已近年终财务决算准备期，事务繁多，难以充分考虑和安排项目资金的支出。因此，地州高校获得中央财政资金支助的难度较大。

（四）银行信贷政策收紧，难以获得新的贷款支持

由于全球金融危机和国内房价畸高的影响，近两年来金融机构贷款政策收紧，贷款的难度增大，融资成本增高，一些只有依靠银行贷款才能获得基建资金的地州高校因此受到了严重影响。新的贷款不能获得，历史欠债又纷纷到期，“东墙”拆不了，“西墙”没法补，于是官司缠身，雪上加霜，资金链断裂，财务状况进一步恶化。银行每年还要以企业的一套征信系统为标准对高校进行信用等级评价，由于高校是教育事业单位，财务收支“结余”与企业的“利润”完全是两个不同的概念，以收定支的预算编制原则决定了高校的年度结余不可能太大。所以，在年度评审中，有的高校就因“利润”太低而被调低信用等级，到期的贷款不能办理展期，新增贷款就更加艰难了。

从2007年以来，国家各商业银行贷款政策逐渐收紧，央行多次上调存款准备金率，贷款利率也不断提高，从金融机构筹资的难度增大。高校也不例外，已经由原来的“送贷”上门逐步转变为不再轻易放贷，因此贷款的难度增大，融资成本增高。在国有商业银行收紧银根不再放贷的情况下，沿海发达地区具有金融业务经营资质的租赁公司纷纷涌现，深入到内地教育领域寻求新的市场。资金异常紧缺的地州高校立即抛出“橄榄枝”表示愿意合作。这些融资企业带给地州高校的问题是融资成本高，另计手续费，扣除2%保证金等，有加剧学校的财务风险的潜在危机。

（五）资金拨款的额度和时间受到财政严格限制

高校财政预算内资金由省级财政统一管理，按年初人大批准的预算额度分月平均划拨各预算单位使用。从2008年起，云南省驻各地州的一级预算单位全面统一实行财政国库集中收付制度，学校组织收取的学费、住宿费等所有预算外资金收入全额上交省级财政部门专户管理，每月申报用款计划并经财政厅批准后方可拨款，程序复杂，过程较慢。所以，地州预算单位的资金运作受到省级财政部门的严格限制，一般没有资金自主权，对学校领导的决策和教育事业计划的正常执行产生了一定的影响。

地州高校预算内财政资金和预算外收入全部由省级财政部门统一管理后，由于地州高校距离省城一般较远，以曲靖师院为例，从申请报出至拨款到账平均需要20天左右，严重影响和制约了学校预算资金的执行和学校按期开支的计划，甚至会打乱学校的教育事业阶段性安排。2010年，曲靖师院曾经发生的某月不能按时发放工资和津贴的案例，就是财政资金不能及时拨付造成的，弄得教职员工意见很大。

（六）地州高校筹资渠道单一

目前，全国由省、直辖市管理的地方普通高校1394所，占全国高校总数的92%、在校生人数的85%，而所获得的财政性教育经费仅占全国普通高校经费收入的57%。这说明全国43%的财政教育经费由中央各部委所属8%的综合性研究大学得去了，这样的投入机制是不公平的。地州高校多在偏远地区，资源十分有限，地方财政力量薄弱，除财政拨款和收取学费外，几乎再无其他支助来源，筹资渠道相对单一。另外，地州高校其他收入也十分有限，仅有每年几万元的存款利息及废品处置等极其少量的零星散杂收入。在这样的情况下，地州高校仍然难以摆脱主要依靠国家财政投入为主的筹措办学经费的单一渠道，融资渠道多元化成为一句难以实现的空话。使用财政资金必然受到相应约束，其他收入没有来源，导致学校只能维持简单生存状态，“巧妇难为无米之炊”，长远发展难以谋划。

国家明确提出公共教育财政政策是“建立健全以政府投入为主的多元经费筹措机制”。但是，对于地州高校这个“新生儿”，政府投入有限，自身“造血”能力较弱，因此筹资渠道非常单一，获得的其他收入十分有限。以科研经费为例，省级重点高校有的每年可达几个亿，曲靖师院2010省级财政科研经费拨款仅45万元左右，差距很大。其他如社会捐赠、存款利息、非财政部门拨款等其他收入，在一些知名重点高校是一个重要的资金来源渠道，曲靖师院一年也只有100多万元。多渠道筹措足够的办学经费还难以做到。

二、地州高校走出办学经费筹措困境的对策

（一）确保政府教育财政投入的目标落实到位

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》已经正式颁布实施，其中提出了要“提高国家财政性教育经费支出占GDP的比例，2012年达到4%”。与2009年的3.59%相比，差距是0.41%。我国GDP的基数总量很大，哪怕是百分之零点几的投入增加，都会在教育领域产生很大的影响。规划的蓝图已经描绘出来，现在的关键是落实的问题。高等教育按照隶属关系和分担机制，由中央和地方政府作为举办者分别承担所属学校的财政责任，中央政府应对中西部地区特别是西部地区、民族地区的高等教育发展予以财力支持。《纲要》特别明确4%的目标，真正表明了党和政府推动教育改革和发展的决心。

云南省生均财政拨款标准过低，与中西部一些兄弟省份相比，我们的生均拨款也处于较低水平，如2010年新疆生均拨款达到6300元，四川生均拨款达到4200元，山西省生均拨款达到4300元，同期云南省生均拨款仅为3500元。根据财政部、教育部《关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》（财教[2010]567号）文件精神，建议云南省结合财力情况、物价变动水平、高校学生人数、工资调整等因素尽快制定本省高校生均财政拨款新标准，建立地方高校生均拨款动态调整机制，逐步提高生均拨款水平，确保到2012年不低于12000元。如果照此计算，曲靖师院2012年能够比2011年多增加基本预算经费：13079人×(12000元-3500元)=1.1亿元。

假设这一目标能够按期实现，那么学校不但能够逐步解决历史债务问题，其自身的发展也必将出现质的飞跃。这样，学校财政投入不足的状况才会有所好转，地州高校资金紧张的局面才会得到一定程度的缓解。

（二）尽早化解高校基本建设贷款债务

国际经验表明，政府举办的公立学校，政府承担最终的财务责任，学校不具有决定举债办学的权利，也不承担相应的责任。地州高校作为公益性教育事业单位，除收取学费、住宿费外再无其他收入来源，主要投入、特别是基本建设资金理应由国家承担。如果高校债务不能按期偿还，债务和运转资金不能得到可靠而有效地解决，不但难以做到发展和提高，还可能出现退步和“破产”的问题。这理应引起政府、教育主管部门及财政部门的高度重视，要对高校现有的银行贷款余额及基本建设债务问题由财政统筹安排资金予以解决。

按照财政部、教育部《关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》（财教[2010]568号）文件精神，中央和省级财政将加大支持力度，帮助高校化解债务。但是，中央财政是采取“以奖代补”的方式按各省化解高校债务工作的努力程度给予一定比例的奖励，中西部地区为45%。这一比例显然偏低，省级财政很难同时安排资金给予配套，能将中央奖补资金全额下拨就很不错了。因此，学校自身还需要承担一半左右的化债责任，在资金难以筹措的情况下，问题依然严重。因此,建议各省另行出台文件，进一步明确责任，由中央财政奖补45%，省级财政同等比例配套承担45%，学校自筹资金解决10%，以尽早化解高校债务，减轻负担，让高校能够轻装前进。

（三）政府财政给予地州高校适当倾斜性照顾

中央财政支持地方高校发展专项资金应当考虑给予地州新建高校倾斜性照顾，以适当缓解地州高校资金非常紧张的困难。目前，高校预算内经费结构存在专项资金比重较大，基本运行经费相对不足的问题。例如，中央直属高校专项资金占财政拨款的比例平均为34%，部分重点投入高校专项经费所占比例甚至超过了50%，造成有的学校一方面日常运行经费不足，另一方面专项经费结余较大，使用效率低。所以,建议按照各高校的学生人数和软硬件现状直接安排专项资金，可用于改善学校办学条件。提高生均拨款标准不能都以项目申报、专款专用的形式来处理，这样不利于学校全面协调发展。要提高日常经费占财政拨款的比例，简化或取消项目申报和评审手续，争取及早下达资金，以便于在当年安排实施。同时，要建立和完善公开、透明、高效率的专项经费预算分配机制，给予地州高校一定的倾斜性照顾，适当增加财政补助额度。

（四）提高学校信用等级，争取新的银行贷款

在金融机构紧缩银根的情况下，高校要转变观念，主动与银行等金融机构协调和沟通，以真诚打动对方，或能从一些中小银行得到新的融资；也可从其他金融企业，如融资租赁公司等获取一定的贷款支持。作为银行企业，从长远合作和发展的角度考虑，高校绝对是优质客户之一，不能按生产企业的征信标准考核高校，应当研究并建立高校征信评价标准和体系，公平合理地评价高校偿债能力，适当降低贷款要求，简化办贷手续，给高校恢复或提高信用等级，为高等教育事业的发展做出应有的贡献。另一方面，与沿海融资租赁公司合作也不失为一个暂解燃眉之急的无计之策，这些企业热情上门服务，办贷手续简便，资金到账及时，的确具有一定的优势。

（五）对地州高校实行分批提前预拨资金的办法

财政部门要改变预算拨款方式，在年初批准的预算额度范围内，无需申请而按季度或半年分批提前给地州高校预拨下达资金，以便于学校能够及时组织实施当年的教育事业计划。对于地州高校，预算外资金宜实行属地管理的办法，即允许将其预算外资金上交学校所在地的县级以上财政部门专户管理，以方便及时办理拨款，节约资金成本。资金的及时到位，有时可以为高校赢得意想不到的信誉和减少一些不必要的麻烦。

（六）采用灵活多样的筹资方式，完善多渠道筹资制度

进一步加大奖励力度，引导教职工多渠道争取科研项目，获取更多的科研经费资助。建立鼓励社会投资、捐助教育的税收激励机制，完善合理回报和税收优惠政策,对企业和个人捐资助教给予经济激励或税收优惠，引导单位和个人积极捐助教育。协调有关部门，搞好校内闲置小宗土地开发，实行校企合作，以筹集一定的学校发展建设资金。地州高校可沿新校区围墙四周建盖底商教师周转房，一方面改善教职工福利待遇，另一方面可以从底层商铺获得一定的租金收入，从而增加学校其他收入的总量。加强高校内部财务会计制度建设，完善经费使用管理和内部控制制度。按照《纲要》的要求，试行设立高校总会计师职务，搞好资金运作，防范筹资风险，提升财务管理和会计核算的专业化水平，提高资金使用效率。

三、结束语

高校的财政拨款机制尚待完善，专项经费分配决策过程有待进一步规范，以绩效为导向的激励机制尚未建立，教育经费分配的公开、透明程度有待提高，地州高校走出资金紧缺的困境尚有一段时程。目前，中央出台了多项有利于增加教育投入的政策，地州高校要抓住机遇，争取更多的财政资金支持，合理配置和使用公共教育经费，力争以最小的投入获取更高的教育质量，从而不断满足社会各界的良好期望。

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