“普及与公平”是中国学前教育发展战略和基本政策的必然选择

● 韩清林

党的十七大提出：“加强学前教育”。中共中央国务院颁布的 《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出了“基本普及学前教育”的战略任务。11月24日国务院发布了《关于当前发展学前教育的若干意见》，明确指出：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的，有质量的学前教育。”坚持学前教育的普及与公平已经成为中国学前教育发展战略与基本政策的相互关联的基本问题。

一、我国学前教育发展历程表明：普及与公平缺一不可

“文革”之前的新中国学前教育是建立在社会主义福利制度之上的。而福利制度的基础是社会公平。福利制度与教育公平奠定了新中国学前教育发展的制度基础。1952年，全国在园幼儿42.4万人，到1965年达到171.3万人，1978年达到787.7万人。从1978年到2007年30年间，中国幼儿教育经历了快速发展，波动性发展和下滑后恢复性发展三个阶段。

三十年来中国学前教育发展历程说明一个道理：在中国，公平与普及是发展学前教育的两个基石，什么时候公平得到保障，普及进程就会加快；什么时候公平受到损害，普及进程就会减缓，甚至出现全面滑坡。公平与普及互为因果，互为条件，没有公平就没有完全意义上的普及，没有普及也就没有真正的公平，在推进公平中实现普及，在加快普及中促进公平。

第一个阶段是从1978年到1989年，即幼儿教育快速发展阶段。城乡幼儿教育持续快速发展，包括学前班在内的在园幼儿数由的788万人增加到1972万人，增加了1184万人，增长了150%，年平均增长8.7%。

在这一时期，国家为发展幼儿教育事业发布了一系列重要的政策性文件。伴随《义务教育法》颁布、国家基础教育体制改革和农村集资办学的热潮，农村义务教育加快发展，带动了农村学前一年教育的普及，奠定了教育公平的制度基础。

第二阶段是从1990年到1999年，即幼儿教育波动性发展阶段。从1990年到1995年，在园幼儿由1972.2万人发展到 2711.2万人，为历史最高峰，此后由于学龄人口减少和国有企业改革，在园幼儿到1999年减少到2326.3万人，但学前一年入园率依然保持较高水平，为76.6%，虽有波动，但仍在高位运行。这一时期国有企业分离办社会职能，使一大批企业办幼儿园或者解散，或者转为民办，新中国成立后建立起来的以福利为基础的国有企业办园体制受到冲击。

第三个阶段是从2000年到2007年，即幼儿教育滑坡后恢复性发展阶段。这一时期，对幼儿教育产生较大负面影响的因素主要有四个方面：一是农村税费改革，二是席卷全国的公办幼儿园改制风潮，三是国有企业分离办社会职能，四是国家提出以社会力量办园为主体的办学体制政策。在国家和地方缺乏政策支持的情况下，全国幼儿教育呈现出全面滑坡的局面，全国幼儿园由1999年的18万所减少到11万所，到2007年恢复到12.91万所；在园幼儿数由1999年的2326.3万人，到2003年跌到谷底，减少到2004万人，减少了322.3万人；2004年后开始回升，到2007年达到2348.83万人；全国学前一年入园率由1999年的 76.6%降低到 2003年的 64.3%， 减少了 12.2个百分点，2004年后开始回升，2007年达到76.2%，但依然没有恢复到1999年的水平。

这一时期，中国幼儿教育发展的制度基础——教育公平受到了致命的冲击，把幼儿教育完全推向了市场，幼儿教育失去了政府保护，呈现出大幅度滑坡局面，学前三年入园率倒退到1993年的水平，倒退了十年。尽管国家在2007年和2010年两度提出全国学前三年入园率达到55%的目标，但2007年仅仅达到44.6%，比预定目标低了10.4个百分点；2010年也很难达到既定目标。

目前中国幼儿教育的现状依然是：农村差，城市乱，地位不确定，法制不健全，政策出偏差，目标不明确，经费无保障，师资不稳定；城市幼儿园教育严重两极分化，高收费幼儿园已经成为暴利行业，在中国的各级各类教育中，唯独把学前教育推进了产业化的泥潭。实践证明，在中国，只要忽视了学前教育的公平，以社会力量办学为主体的既定政策尚未改变，普及指标就难以实现。

二、一系列幼儿园惨案意味着：学前教育的普及与公平受到损害必然引发极端的社会问题

惨不忍睹的幼儿园大案连续发生，不能不令人深思：幼儿园防范不严和心怀不满的人对社会进行报复确实存在，但这些偶然性惨案的背后是否存在着某种客观性必然性的要素呢?

从1998年开始，从南到北的公办幼儿园改制风潮席卷全国，把公办幼儿园推向市场，出卖给私人。2001年北京市人大发布的《北京市学前教育条例》第四条规定，“本市举办学前教育机构以社会力量办学为主体”。2003年3月，国务院办公厅转发《教育部等部门 (单位)关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》(国办发 〔2003〕13号)指出：“今后5年 (2003-2007年)幼儿教育改革的总目标是：形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办，正规与非正规教育相结合的发展格局。”从国家全局的角度进一步取消了公办幼儿教育的主体地位。全国学前教育在园幼儿数在2004年跌到了1990年以来的谷底。从1998年到2008年，全国幼儿园由181368所减少到133722所，减少了26.2%；在园幼儿由2403万人滑坡后恢复到2475万人，基本持平；2007年全国学前一年入园率为76.2%，比1999年的76.6%还低0.4个百分点。特别是公办幼儿园遭受了灾难性的冲击，从1998年的150544所减少到50603所，少了10万所，减少了66.3%；由占总数的83%下降到 37.8%；在园幼儿由 92.8%减少到 60.3%。而同期民办园由30824所上升为83119所，由16.9%上升为 62.1%，在园幼儿由 7.1%上升到 39.6%。

表1 1998年到2008年全国学前教育分别办结构分析表

由于学前教育发展战略与基本政策一度背离了普及与公平的基本原则，公办幼儿园大幅度下滑，学前教育普及率明显下降，极大地加剧了学前教育不公平。“以社会力量办学为主”的政策导致学前教育严重不公平，成为引发血案的一个重要社会因素。目前的城镇幼儿园主要有三类，一类是各级政府举办的公办幼儿园，收费低、质量高，但往往只招收机关干部子女；第二类是高收费豪华民办园，有钱人才能上的起；第三类是质量低劣的贫民幼儿园，中等收入以下家庭的市民孩子只能进这种幼儿园。这就造成：有权人上公办园，有钱人上豪华园，一般市民上贫民园，无权无钱人无缘入园。入园难、入园贵导致的学前教育不公平已经引起了社会的极大不满。在这种社会舆论环境下，那些残杀儿童的凶犯绝大部分都是三、四十岁的人，他们家庭贫困，衣食无着，其子女、亲属或同伴的孩子在上幼儿园时都会面临极大地困难，对幼儿园的愤懑早已成为他们的心理创伤。在极度绝望的情况下，他们把屠刀伸向了幼儿园。

民办园成为各种血案的重灾区。由于民办园大多数是一些劣质民办园，办学条件极差，容易诱发校舍倒塌的时间，因为租用民房容易产生利益纠纷、因而形成与家长矛盾等等各种问题。2003至2010年发生的10多起惨案中有6起发生在民办幼教机构。

三、国内外学前教育比较研究表明：要加快普及，必须首先推进公平

(一)实行以公办为主体已经成为国际学前教育的主流发展趋势

据对世界上18个发达国家和地区的统计，公立学前教育机构占大多数甚至100%的有11个，占总数的61.11%；公立私立各占50%的有两个国家，占总数的11.11%；私立的超过 50%的有5个国家或地区，占总数的 27.78%。

日本的学前教育机构中公立的占80%，私立的占20%；

意大利公立的占68%，私立的占32%。

在匈牙利，举办学前教育机构被认为是政府的责任，匈牙利公立的占100%。

瑞典公立的占87%，私立的占13%，大部分的学前教育机构是由政府直接开办的，13%的儿童在由教会、公司等开办的私人机构接受服务；

挪威47%的早教机构是公立的，向57%的儿童提供了服务；

捷克公立的占88%，私立的占12%，全国有88%的3-6岁儿童进入公立幼儿园享受由国家支付费用的全日公立幼儿教育机构；

芬兰公立的占93%，私立的占7%。

德国(原东德)公立的占66%，私立的占34%；

丹麦公立的占70%，私立的占30%；

比利时法语区公立的占100%，完全由当地政府投资；

奥地利公立的占70%，私立的占30%。

法国和比利时德语区公立的和私立的各占50%。

美国公立的占33%，私立的占67%，美国的学前三年教育普及率偏低，2004年仅有 62%。

荷兰三分之二的早期教育机构是由私人开办的，占67%，但这些私立机构都是由政府全额资助。

韩国和爱尔兰公立的10%，私立的90%；近年来，韩国的学前一年教育已经纳入免费教育。

世界大多数发达国家发展的经验表明，坚持学前教育的公平是加快普及、实现普及的政策前提。

(二)加大幼儿教育公共经费投入是保障公平和加快普及的基本保障

在精英教育转向大众普及教育的国际教育发展趋势中，国际社会纷纷加大对幼儿教育的公共投入，扩展幼儿教育运作的公益性程度，许多发达国家幼儿教育的公共财政投入与私人投入之比已经超过4：1。匈牙利、法国和捷克等国家的幼儿教育公共经费在整个教育经费中所占份额超过了10%。丹麦、奥地利、意大利，爱尔兰、瑞典和英国等国对学前教育的公共投入占教育经费总预算的比例处于8-10%之间。加拿大 1.6%，澳大利亚 1.7%，韩国 2%，美国 2.9%，荷兰3.5%，挪威 4%，巴西 5.19%，芬兰和葡萄牙 6%，瑞典和英国 8%，爱尔兰和意大利 8.5%，墨西哥 8.9%，奥地利和丹麦9%，德国9.5%，墨西哥 9.7%，捷克 10%，法国 11.7%，匈牙利 14.7%。

俄罗斯在经济改革初期，在1985年曾经对幼儿园停止联邦预算拨款，伴随而来的是幼儿教育的全盘市场化。这样的政策导向之后出现了一系列消极后果，例如，直接导致了幼儿入园率的严重下降；幼儿园教学与服务质量下滑；幼儿教师人才大量流失，幼儿教育系统处于崩溃边缘。这种情况引起政府的严重关注，目前已经出台一系列政策并重组经费投入。2007年度，俄罗斯幼儿教育公共财政投入占国家教育经费总额的14%，意图恢复学前教育公众体系。

中国学前教育公共经费投入占教育经费预算的1.2%，分别占 0.29%、0.43%、0.56%。

(三)对幼儿教育实行免费教育、政府补贴或者纳入义务教育正在成为一个世界性的发展趋势

世界许多国家对幼儿教育都十分重视，不少发达国家乃至发展中国家对学前教育实现全免费政策，即使不实行免费的国家和地区，公立幼儿园的收费也很低。以欧洲国家为代表的发达国家倾向于把幼儿接受早期教育作为人的基本权利。随着学前教育和保育在终身教育价值观念中地位得到认同，一些国家认为每个孩子都有权利从幼教中获益，体现机会平等，将幼儿教育纳入义务教育，由公立学校提供免费的普及性教育。提供学前一年免费教育的国家有：澳大利亚、奥地利、韩国、加拿大和美国；提供2年的免费教育的国家是爱尔兰和荷兰；提供3年及以上免费学前教育的国家是比利时(2.5岁起免费)、法国(从3岁起，部分社区甚至从2岁起)、卢森堡(3岁起)、葡萄牙(规定3岁起免费，但机构资源不足)、墨西哥(3岁起，2009年执行)，瑞典对特殊家庭儿童，如双语家庭的儿童也可以从3岁起接受免费教育。

(四)由于背离了公平原则，21世纪初的中国幼儿教育入园率不仅降低到世界平均水平以下，并且大大低于中国周边及经济发展水平相当的国家和地区

据联合国教科文组织(UNESCO)发布的(《强大的基础》表明，中国2004年三年幼儿教育毛入学率为36%，世界平均水平为37%，北欧和西欧78%，发达国家77%，拉丁美洲及加勒比海地区62%，转型期国家59%，中欧和东欧57%，东亚及太平洋地区40%；发达国家和北欧福利国家更高，法国114%，澳大利亚102%，德国97%，新西兰92%，丹麦91%，瑞典85%，日本85%，挪威85%，加拿大68%，美国62%，英国59%，芬兰59%；中国周边及经济发展水平相当国家、地区，除印度为36%与中国相当外，其他国家都明显高于中国。马来亚108%，中国澳门92%，韩国91%，泰国90%，墨西哥84%，罗马尼亚76%，巴西68%，阿根廷62%，波兰53%，智利52%，越南47%，巴基斯坦45%。

四、从全国普及学前三年教育的重点和难点上看：农村学前教育不坚持公平优先就难以实现基本普及

(一)农村学前教育依然是主体

据统计分析，2006年全国农村幼儿教育在园幼儿占 76.2%，城市占 23.8%；2007 年，农村占 74.8%，城市占 25.2%。

(二)城乡学前教育差距拉大的问题十分突出

城市和县镇幼儿教育从90年代以来一直呈现不断增长的态势，已经基本普及两年或者三年幼儿教育，而农村幼儿教育还没有普及学前一年教育，2007年全国学前一年入园率仅为76.2%，还有近四分之一的农村适龄儿童没有接受学前一年幼儿教育。2006年，城镇学前三年入园率 52.01%，农村 35.06%，两者相差17.04个百分点；城镇学前一年入园率88.2%，农村 74.9%，农村比城镇低 13.33个百分点。

(三)农村学前教育滑坡是1999年以来全国学前教育滑坡的主因

1999年以来，农村幼儿教育遭遇严重冲击，并成为全国幼儿教育滑坡的主因。全国农村税费改革的前一年，即1999年全国农村在园幼儿为1259.1万人，到税费改革全面铺开的2003年，农村在园幼儿减少到940.4万人，减少了318.7万人；占全国同期减少在园幼儿(322.3万人)的98.88%。而且农村幼儿教育回升乏力，到2007年仅有1033.1万人，仅比2003年增加 92.7万人。2007年，全国农村幼儿园招生11706219(含县镇)人，相当于全国幼儿园招生总量的81.66%，但仅增长了 1.45%，而城市却增长了10.79%。

(四)提高中国学前三年入学率的主要增长点在农村

据测算，到2020年全国实现毛入学率85%的目标，需新增1803万在园幼儿，其中城市贡献率7.76%，县镇和农村贡献率92.24%。中国普及学前三年幼儿教育的重点、难点和增长点都在包括县镇和农村在内的农村地区。

(五)普及农村学前三年教育必须以推进学前教育公平为前提

发展农村学前教育必须坚持以公办幼教机构为主，以财政投入为主，以公办教师为主。没有农村学前教育的公平，不大幅度增加财政投入和师资投入，依然采用现行的以社会力量办学为主体的政策，到2020年绝对普及不了学前三年教育。

五、坚持普及与公平一体化发展战略的对策选择

(一)学前教育应坚持普及与公平一体化发展战略和国家政策

学前教育是国民素质教育，最大受益者是国家。接受学前教育是中国公民的权利。学前教育机会是我国的基本人权。国家有责任保证每个孩子接受基本的学前教育。普及是公平指导下的普及，公平是普及基础上的公平。就中国的学前教育来说，没有普及就没有公平，没有公平也难以实现普及。公平与普及互为因果，互为条件。坚持普及与公平一体化，既是中国学前教育发展战略，也是中国的基本教育政策。

在国家《教育规划纲要》的指导下，坚持以科学发展观为指导，普及学前三年教育坚持普及与公平并举的方针政策。在国家延长义务教育年限时，首先向幼儿教育延伸；在国家对农村教育扩大免费教育范围时，率先将农村幼儿教育包括在内。

坚持以普及农村学前教育为重点，到2020年实现基本普及学前三年教育、毛入学率达到85%的目标。

(二)完善管理体制，切实落实各级政府的职责

切实落实各级政府的责任，确保幼儿教育的公益性和公平性，把各级政府在规划、投入、制定标准和监管等方面的具体责任纳入政府教育工作考核指标体系，纳入教育督导的重要内容，有效监督政府责任的落实。

国家制定扶持农村地区、贫困地区和少数民族地区幼儿教育发展的倾斜政策，组织实施幼儿教育的重大工程和项目。

(三)深化办学体制改革，建立政府办学为主体，推进公办民办共同发展

坚持幼儿教育的公益性和公平性，必须坚持政府办学为主的体制，落实地方各级政府的办园责任。政府举办普惠性幼儿园，满足广大人民群众的需要。同时，积极动员社会资源，鼓励社会力量举办多种形式的幼儿教育机构，补充幼儿教育资源的短缺和不足，满足家长多样化的选择需求。政府的办园责任定位应主要面向农村和城市滚滚大人民群众家庭。农村坚持以公办为主体，民办为补充的办园体制，满足农民子女的入园需求；城市坚持政府主导，公办、民办共同发展的办园体制，构建覆盖城乡，布局合理，满足儿童和家长多样化需求的幼儿教育公共服务体系。城市住宅小区配套建设幼儿园必须交给当地政府，办成普惠性幼儿园。

(四)建立以公共财政投入为主，社会参与、家庭合理分担的幼儿教育投入机制

建立和完善政府对幼儿教育事业的投入保障机制，改革资源配置方式。中央政府和地方政府都要加大对幼儿教育的投入，明确幼儿教育财政性投入占教育财政性总投入的比例，并逐步提高，主要用于举办城乡公办幼儿园、培养和培训幼儿园师资、对各类幼儿园进行监管以及加大对幼儿教育的社会宣传。设立学前教育专项经费，重点用于扶持发展农村幼儿教育和满足城市低收入家庭、农民工家庭儿童的入园需求。

完善政府对城乡幼儿教育机构的投入机制。政府要保障城乡公办幼儿园按国家规定核定的基本建设、设施配备、人员经费和其承担的业务指导等公共服务的业务经费，保证其正常运转。对承担公共服务，接受低收入家庭幼儿的企事业单位办园、街道办园和民办园，政府可采取购买服务的方式予以扶持和补助。

建立明确的政府和家长分担教育成本的机制。改变目前公共资源只投入少数城市公办园，惠及优势阶层，而越是贫困的地方，家长负担越重的状况。遵循推进公平和促进发展的原则，确定科学合理的分担比例。

到2020年，用于幼儿教育的预算内教育经费占预算内教育经费总支出的10%左右。

(五)逐步建立以公共财政为保障的稳定的高素质幼儿教师队伍

公办幼儿园实行全部由公办教师任教的制度。科学合理地制定和实施幼儿园教职工编制标准中央编制部门要会同教育、财政调整核定《幼儿园教职工编制标准》，根据城乡幼教事业发展需要，配备一定数量的教师编制。根据各地幼教事业发展需要，配齐、配足幼儿园教职员工，改变目前各地违反规定进行公办园改制、减少公办幼儿园编制、农村幼儿园教师没有编制的现象。充分利用中小学布局调整富余的教师资源，将适宜做幼儿教师的超编公办小学教师调整到幼儿教师岗位上来，加强岗前培训和继续教育，不断提高其专业素质，加强幼儿教师培养培训工作。