当前我国地方政府绩效评估的现实困境与对策分析

彭 澎

(中共湖南省委党校，湖南长沙 410006)

当前我国地方政府绩效评估的现实困境与对策分析

彭 澎

(中共湖南省委党校，湖南长沙 410006)

现代政府以向公民和社会提供优良的服务为宗旨，以提高政府绩效为目标。绩效评估在衡量政府的管理水平、提升政府的行政效率以及改善政府的服务质量等方面发挥着重要的作用。我国地方政府绩效评估面临着法治化程度不高，地区发展不平衡，管理体制和评估标准不统一，评估主体不全面以及评估科学性不强等诸多问题，需要通过设立多元评估主体、健全绩效评估内容、完善绩效评估制度、注重绩效成本控制和强化评估结果运用以实现我国地方各级政府绩效评估的法治化、制度化与科学化。

政府绩效;地方政府;绩效评估

政府绩效评估是西方发达国家政府治理方式的重大转变，这场被称为西方“新公共管理运动”浪潮的掀起，将“企业责任意识、结果导向、顾客至上”引进为政府公共部门改革的基本理念，开创了政府绩效概念和政府绩效管理体制的重大变革。政府绩效是指政府部门及其公务人员在依法履行职能或岗位职责过程中，通过投入所获得的初期和最终结果，包括业绩、效果、效益，及其在社会管理、自我管理中表现出来的工作效率和效能［1］。政府绩效管理是指政府在履行公共责任的过程中，以公共产出的最大化和公共服务最优化为目标，从内部制度和外部效应、数量与质量、经济因素与伦理因素、刚性规范与柔性机制等方面，实施的一种全面系统的管理［2］。

改革开放以来，中央高度重视政府考核管理工作，围绕提高考核的真实性、实效性和科学性，党中央、国务院提出了明确考核管理要求和具体实践思路。进入21世纪，具有鲜明公共管理特征的政府绩效考核逐步由理论研究层面进入中央和各级地方决策视野。从2005年开始，温家宝总理在历届政府工作报告中分别提出了要“抓紧建立科学的政府绩效评估体系”;“加快实行政府绩效管理制度和行政问责制度”; “大力推行行政问责制度和绩效制度”。［3］2006年，国务院将“开展政府绩效评估”和“转变政府职能、深化行政审批制度改革、推行行政问责制”一道，纳入了深化行政体制改革的整体规划。各地政府纷纷制定各类制度，开始实施政府绩效管理工作，政府绩效评估实质性地进入地方政府工作实施层面。绩效评估在很多国家政府改革中已经发挥了重要的作用，但是由于绩效评估是世界公认难题之一，在实践中，遇到的困惑和问题也不少。随着我国地方各级政府推动政府绩效评估工作，在政府结构责任归属尚不明确的前提下，政府绩效难以科学、精确地界定，政府绩效的科学有效管理与评估存在极大困境，有诸多问题亟待解决。

一、当前我国地方政府绩效评估的现实困境

1、政府绩效评估法治化程度不高，地区发展不平衡

各地政府自推行政府绩效评估工作，取代各级政府实行多年的目标管理责任制考核，将政府的各项工作纳入到绩效评估的大框架中，各级政府先后都制定出台了绩效评估办法，政府绩效评估工作日趋规范化，成为各级政府的重要工作，成为衡量各级政府工作成绩的指挥棒和提升行政效能的导向仪。但就目前实施情况来看，呈现两个特点:

(1)政府绩效评估法治化程度的地区发展不平衡

从已经实施政府绩效评估的地区来看，省会城市比地州市要好、城市比县城要好、经济相对发达的地市比经济相对落后的地市要好。如长沙市作为湖南省的省会，于2007年就开始推行政府绩效评估工作，经过多年的探索和努力，在政府绩效评估思路设计和体制建设方面形成了一套成熟的做法，已经逐渐形成政府绩效评估的“长沙模式”，得到中央的高度肯定和舆论媒体的广泛报道。

(2)地方政府领导对政府绩效评估工作的认识程度不一

政府绩效评估工作开展情况与各级领导的有力推动紧密相关，工作的启动和开展主要取决于地方政府领导人对这项工作的认识程度。领导重视、大力推行则此项工作开展较好，领导不重视、没有大力推行则开展较慢。在某些省市，政府绩效评估是政府“一把手工程”，有专门的机构、人员、经费支撑此项工作的开展，领导高度重视、机构有力保障、全员广泛参与，三者有机结合提升了政府绩效工作的高度、深度和满意度;领导高屋建瓴、机构定位准确、全员责任明确，三者紧密相连提升了政府绩效评估的水平、规模和层次，开创了当地政府绩效评估工作的新局面。

以上实际情况说明，我国地方政府绩效评估工作处于初步实行阶段，法治化程度不高，还没有出台统一性的政策法规，各级政府经验交流和推广不够，评估实践的广度、深度和力度受到影响，导致了以下几方面的情形:一是造成地方政府绩效评估工作的持续性不强，绩效评估的长效机制尚未建立。从本质上讲，政府绩效评估的主要价值在于克服运动式管理的弊端，追求政府绩效的持续改进。二是评估范围、内容、指标体系、评估方法、评估程序和组织管理等方面的不统一、不平衡、不规范，使得不同地区、不同部门在评估中随意性很大，评估结果也缺乏横向的可比性。三是助长了评估中的不正之风和腐败行为。

2、政府绩效评估缺少统一性

(1)评估体制不统一

我国地方各级政府绩效评估体制形式不同，相互之间差距较大，没有形成一个规范化的稳定性强的统一评估体制。如有些省市以原有的政府工作目标管理责任制为基础，构建政府绩效评估体制，形成了三套评估指标体系、三套考核办法、三个考核机构，造成了多头考核的复杂局面，使得绩效评估工作思路不清、管理不畅、评估不顺，绩效评估工作行政成本相对增加，而评估结果并不令人满意。当前我国各级政府绩效评估缺乏统一的体制，绩效评估体制不规范，存在很大的随意性。

(2)评估管理机构与领导体制不统一

我国地方各级政府绩效评估管理机构形式各异，没有形成统一的政府绩效评估管理机构与领导体制。当然大部分地区的绩效评估工作由组织部门牵头、多个部门参与，最后归口组织部门管理，但名称不一，设置纷繁复杂。有的省市成立了专门的绩效考核办公室，设在市委组织部，有专门的机构、人员编制、办公场所和办公经费。有的省市由于多头的绩效评估形式，形成了多头的绩效评估管理形式，其机构有一部分在市委组织部，有一部分在市人事厅，还有一部分在市直机关工委。另外，即便同一个地区，绩效评估领导体制也存在差异。总的看来，我国地方各级政府绩效评估缺少统一的规范性的管理机构，缺乏整齐划一、上下一致的领导体制。

(3)考核标准不统一

目前，我国地方各级政府绩效考核形成了各自为政的考核标准体系，省里一套考核标准，各地州市一套考核标准，各县市一套考核标准。在有的省市，省政府下达的绩效考核目标大概在每年的六、七月份，而各地州市的考核目标一般在上半年建立。省市目标设置不同步，产生两个问题:一是省政府绩效目标设置对地州市的指导性不够，对绩效评估的内容范围界定不清，没有建立一套完善的政府绩效评估指标体系和方法。不同部门采用不同的评估形式和规范，造成实际评估过程中的千差万别。二是造成各地州市为了适应省府的目标，随意变更自己的考核目标体系，使绩效考核工作规范统一性不强。

由此可见，我国地方各级政府绩效评估工作由于没有建立统一专门的绩效评估机构，没有建立统一的评估体制和考核目标体系，使得绩效评估工作的组织性、统一性、规范性和强制性不强，缺乏系统性和综合性，不仅不便于工作中各方的沟通和联系以收集各方信息，而且使评估结果的可靠性和权威性大打折扣。

3、政府绩效评估主体全面性不够

(1)地方政府绩效评估主要是由政府主导

目前我国地方政府绩效评估主要还是由政府主导，正如俞可平所说:“到目前为止，几乎所有对政府的评估都是上级评下级或组织、宣传人事部门评其他部门，说到底是政府自己的内部评价。”［4］我国地方政府绩效评估具有评估主体单一、评估方式单向、评估过程封闭等特征，只重视政府机关、部门对下级、同行或所属企事业单位的评估与控制，而忽略了社会、特别是民众对政府部门的评估与控制。这种评估主体的不全面性不仅损害了政府工作评价的客观性和公正性，评估结果也难以得到公众的信服。就实际情况来看，部分地方对建立多元化的评估主体结构日趋重视，虽然许多省市相继开展了一些诸如“政务公开”、“文明办实事”等开放式政府管理及其评估的有益尝试，有的地市也尝试着重视政府绩效的民意调查情况，但民意的调查结果一般未公布，社会和民众参与并没有真正纳入政府绩效考核的核心范畴，其所占的比例相当有限。

(2)政府绩效评估主体局限于政府部门内部

目前的政府绩效评估主体局限于政府部门内部，由于绩效考核的广泛性，没有哪一个机构能够独立承担起考核任务，因而在现有体制下，只能充分发挥职能部门的作用，由相关职能部门承担起各个专项的考核，考核结果再最后汇总，形成总成绩。这种政府内部的绩效考核形成了政府部门既当“运动员”又当“裁判员”的局面，甚至在绩效打分过程中出现了“打人情分”、“拉关系打分”以及“相互报复”、“相互拉低”的不良情形，既降低了评估结果的真实可靠性和客观公允性，也扭曲了绩效评估的权威性和导向性。“通常，在整个政府机构中遵循着这样的一条原则:评估活动应该由一个符合评估内容的组织来进行;应该由那些不受项目发展结果影响的人们来进行。”［5］

由此可见，我国地方各级政府绩效评估工作基本囿于政府的体制内，外部评估主体参与评估的情况十分有限和被动。有的省市虽也积极倡导和推进媒体、专家以及一些专门的中介组织参与评估，但才刚刚起步，全面的多元评估主体结构还有待建立和完善。鼓励中介组织参与公共部门的绩效评估可以提高评估客观性和公正性，同时可以节省大量公共资源，提高绩效评估的效率。［6］我国的民主制度还不是很健全，政府的责任实现体制存在严重的制度缺陷，政府权力的公共性职能发挥的制度保障有待加强，这一切都使得我国绩效评价缺乏必要的制度基础，政府绩效评价的价值功能没真正有效发挥出来。［7］

4、政府绩效评估科学性不强

(1)评估方法的不成熟性

从当前开展的政府绩效评估实践来看，我国目前地方政府绩效评估方法大多是“定性”与“定量”相结合，以“定量”为主，以“定性”为辅，评估组织者对量化评估的重视程度大大增加，在设定绩效指标时，多采用定量指标，或尽可能地将定性指标量化。定量化的考核政府工作的方向固然无可置疑，但对“定量”和“定性”没有科学的认识，对“定量”和“定性”的标准是什么、适用范围何在等问题还没有形成成熟的观念，形成了绩效评估“定量”大一统的局面，忽视了对政府工作运行规律和价值取向的科学性探索和研究，走上了“定量”与“定性”相结合的形式化立场。就目前我国地方政府绩效评估现状来看，各级政府对“定量”与“定性”评估考核方法都存在着较大的困惑。

(2)评估指标的不科学性

一是指标体系设计不科学不全面。从目前我国地方政府绩效评估的实际情况看，过于注重规模、总量、速度等数量性指标，忽视效益、质量、民生等质量性指标;突出政绩性“显绩”指标，淡化民生性“隐绩”指标等。存在追求经济绩效、追求GDP和“显性政绩”的内在冲动，忽视经济质量、生态效益、民生需求和社会发展的提高。如有的省市在绩效考核中就存在项目繁多、中心和重点不突出，以及注重招商引资的经济指标而对民生与生态问题考虑不够等情况。二是指标体系设计缺乏战略性和长远性。当前各级政府绩效评估过多的着眼当前，而缺少前瞻性、全面性评估的指标设计，只顾眼前利益的行为导向，无法解决寅吃卯粮、资源浪费、结构失衡等涸泽而渔式行为，没有体现科学发展的要求。如有的省市的考核结果往往以当年完成指标为依据，客观上使得考核者与被考核者只关注当年指标，忽视长远发展的考核导向。被考核者往往有“届”的概念，在自己的任期内力求年年都能完成指标、年年都能有所增长，对那些近期起作用、当年显效果的的考核指标看得重、抓得紧、完成好，而对那些基础性的工作、长久积累才能见效的工作看的淡，注重当前，轻视长远。三是指标体系设计的全面性、科学性、灵活性和可操作性不强，注重地方经济、政治、社会等领域，忽视效益、效率、公平等价值需求;注重考核指标的刚性化框架，有的省市政府绩效考核指标很细，每项考核内容都能细化打分，而忽视了绩效指标的灵活性发展。四是评估指标设置上注重工作的过程性因素，忽视对工作结果的把握。有的省市的市直考核部门在履行考核职能时，将考核文件确定的某个项目细化为很多子项目，为部门争位置、争职能、争经费、争人员、争权力，把考核工作搞得十分繁琐。有些工作考核过于注重对机构、人员、制度、会议、文件、订刊订报等形式化东西的考核，涉及最终结果的分量太小;考核部门注重看方案总结、查工作笔记、验参会次数等过程的形式化考核，不太关注工作效果的实质性考核。

(3)政府部门目标缺乏准确性

绩效考核评估多重目标的选择和权重排序往往受到政府因素的干扰而难以取得共识，特别是当前我国地方上级政府绩效考核目标都是由下级部门自己申报，部门利益突出，倾向性严重，稳定性较差，易于影响绩效评估的效果，评估结果不能很科学的反应政府部门的实际工作。从调研情况看，被考评单位千方百计申报较低较窄的指标任务，而考核部门对被考核单位的业务工作熟悉有限，造成有些考核指标定得过低过窄，达不到激励和促进工作的目的，有些非量化的指标要求，还停留在以前的老提法上，不能适应发展的新形势。

(4)府绩效评估数据缺乏可获得性

政府绩效评估本身难度较大、工作很复杂，被评价对象的多样性、差异性等等都给绩效评估带来极大的难度，就目前实际情况看，各级政府对事业单位内部测评的科学性、绩效构成的科学性、评估目标的科学性都还缺乏科学正确的认识。当前，我国地方各级政府绩效评估对现代信息技术、分析技术、预测技术的运用还不是很全面，使政府绩效评估所需的大量数据资料的存储、分析、快速查询难以实现，绩效评估的信息化程度不够，影响了政府绩效评估结果的真实性、科学性。

二、进一步改善和推进我国地方政府绩效评估工作的对策分析

针对我国地方政府绩效评估中存在的这些问题，迫切需要按照科学发展观要求，深化政府绩效评估理论研究，完善政府绩效评估体系，进一步规范政府绩效评估行为，实现我国地方各级政府绩效评估的法治化、制度化与科学化。

1、设立多元评估主体

针对上级部门作为单一政绩评估主体产生的封闭式的“官评官”的评价机制，应该引入“360度绩效评估”理论，设立多元评估主体，破除政府绩效评估中的执行者虚位困局，实行上级组织、社会公众和第三方组织 (中介机构)这三个评估主体对政府政绩进行考核评估。将社会公众和第三方组织引入政府绩效评估主体，多角度的评估更能真实地反映其绩效水平。社会公众参与是政府绩效评估管理得以成功实践的社会基础。而第三方组织与政绩的创造者没有直接的利益关系，能够提供更加专业化的技术和更加客观可信的评估结果。

2、健全绩效评估内容

评估内容和评估标准对各级政府绩效评估工作至关重要。应当围绕推进地方经济社会建设、实现科学发展这一中心，按照科学合理、客观公正、职权责统一、简便易行的原则设置评估内容和标准，使之综合反映经济社会和人与自然的全面发展情况，评估指标体系应包括经济建设、社会发展、政治建设、文化建设、生态文明建设和自身建设等多个方面的内容。尤其要加大民生投入和改善的力度，完善公共服务体系，要深入基层，深入群众，了解人民群众不同时期的不同盼望，把为民办实事、加强民生项目建设和公共服务体系作为绩效评估重点，想群众所想，急群众所急，帮群众所求，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。要重点将社会治安综合治理、安全生产、环境保护、食品药品监管等工作纳入各级政府绩效评估体系，以绩效评估为抓手，不断促进和谐社会建设。

3、完善绩效评估制度

我国在地方政府绩效评估和管理领域的立法缺失，已经成为政府绩效评估和管理深入、有效开展的瓶颈。“运动式”的政府绩效评估，造成地方政府绩效评估工作的持续性不强，不同地区、不同部门在评估中随意性很大，评估秩序混乱、助长了评估中的不正之风和腐败行为。因此，必须完善各级政府绩效评估制度，建立绩效评估的长效机制，提高政府绩效评估管理的法治化程度，依法明确我国地方各级政府绩效评估管理的指导思想、基本原则、绩效评估管理主体、主要内容与具体形式、评估标准与评估程序、绩效激励、绩效申诉与绩效改进等重大问题，做到政府绩效评估管理有法可依、有章可循，促进政府绩效评估管理健康发展。

4、注重绩效成本控制

对各级政府绩效评估时，应注重政绩成本分析，降低政府运行成本，强化绩效成本控制，不仅要看取得的政绩，而且要看创造政绩的目的和为谁创造政绩，并对为取得政绩所付出的投入和代价进行计量和对比，切实避免不必要的浪费和不计成本的重复建设、资源浪费和环境破坏，尽量减少不必要的财政支出，建设节约型政府，突出对节能减排、环境保护、行政成本运行等方面的评估，促进经济社会建设和科学发展。

5、强化评估结果运用

只有将绩效评估结果和各级干部的奖与罚、贬与升密切联系起来，才能让各级干部对绩效评估真正重视起来，才能让绩效评估的目的落到实处，才能把各级干部的思想和行为引导到经济社会建设和科学发展上来。因此，必须把绩效评估与领导班子建设、加强干部考核监督、创先争优活动结合起来，进一步加强干部队伍建设。建立一整套严密的组织监督和广泛的民主监督相配套的绩效评估制度，把制度约束与群众监督、社会监督和舆论监督结合起来，使形式主义得到及时遏制。要完善奖惩制度，实行责任追究制度，使那些大搞“形象工程”，置广大人民群众利益于不顾的各级干部为此付出沉重的代价。进一步推动政务公开制度建设，让广大群众知道干部在想什么、干什么、干得怎么样，这样才能避免民主测评流于形式，增强各级干部接受群众监督的自觉性。

总之，随着现代科学技术的迅猛发展和国际竞争的日趋加剧，如何使政府部门更有回应性、更有责任心和更富有效率，如何衡量评价政府管理及其所产生的结果成为时代所关注的焦点问题。为此，西方国家尝试把私营部门的一些管理方法与经验运用到政府公共部门，普遍采取了公共责任和顾客至上的新思路，以谋求提高效率与服务质量，进一步改善公众对政府公共部门的信任。这一基本理念的确立，为西方国家政府绩效评估明确了目标。围绕这一基本目标，西方国家进行了大量卓有成效的探索实践。从一定程度上说，实行绩效评估是政府创新管理机制的重要内容，也是我国改革开放进一步深化的必然要求。正确实施绩效评估，对促进我国经济体制的科学改善和运行机制的良性运转必将产生深远意义。目前我国各地已经开始尝试实施政府绩效评估管理工作，对促进各级政府高效施政、科学管理发挥了重要作用，但也存在许多问题和不足，地方政府行政管理体系和绩效评估体系的改革已经被提到了十分重要的议事日程。推行政府绩效评估，不仅是对地方政府业绩的客观评价，也是反腐倡廉的必然需要，针对我国地方政府绩效评估工作尚不完善的实际，进一步改进绩效评估很有必要。

(编辑:惠斌;校对:朱恒)

［1］姜晓萍，马凯利.我国公务员绩效考核的困境及其对策分析［J］.公共行政，2005，(4):1－5.

［2］范柏乃.政府绩效评估与管理［M］.上海:复旦大学出版社，2007.20－21.

［3］范小新.长沙模式——绩效考核管理实务与探索 ［M］.长沙:湖南人民出版社，2010.9.

［4］刘 江，乐瑞芳.学术机构独立评价政府——衡量民意与决策间的距离［J］.晾望新闻周刊，2004，(15):21－23.

［5］［美］菲利克斯·A·尼格罗.公共行政学简明教程［M］.北京:中共中央党校出版社，1996.203.

［6］吴知论.中国地方政府管理创新［M］.北京:人民出版社，2004.196.

［7］马敬仁，杨卓如.现代政府绩效评价:中国问题与策略［J］.公共行政，2005，(15):15－17.

On the Situation and Countermeasures of the Local Government Performance Evaluation in China

PENG Peng
(Hunan Provincial CPC Committee Party School，Changsha Hunan 410006)

The purpose of modern government is to provide good service for the citizens and to improve the government performance.The appraisal of government performance plays an important rolein determining the level of management，improving the government＇s administrative efficiency and improving the quality of service.The problem of our local government performance is that the level of the rule of law is lower，the regional development is unbalanced and management system and evaluation criterion is not unified，and the principal is not comprehensive.It is need to achieve our local governments at all levels of the rule of law on the performance appraisal，through setting up multiple evaluating the main，improving the performance assessment content，improving the performance appraisal system，controlling the cost of government performance and reinforcing the findings to apply.

government performance;local government;performance appraisal

D63－31

A

2095－1361(2011)02－0018－05

2011－03－10

教育部人文社科基金项目“宪政经济规范的基础研究”(项目编号:07JA820042)阶段性研究成果之一

彭 澎 (1981－ )，男，湖南湘阴人，中共湖南省委党校公共管理教研部讲师，法学博士，主要研究方向:政府法治与经济社会发展、经济宪政与政府权力运行