湖南规范非税收入管理的对策研究

易继元

(1.湖南省非税收入征收管理局，湖南长沙 410001;2.湖南省非税收入研究基地，湖南长沙 410205)

湖南规范非税收入管理的对策研究

易继元1，2

(1.湖南省非税收入征收管理局，湖南长沙 410001;2.湖南省非税收入研究基地，湖南长沙 410205)

湖南规范非税收入管理在健全公共财政体系、建设两型社会以及构建和谐社会方面发挥了重要作用。但非税收入管理工作的进一步推进仍然受认识上的偏差、制度上的缺失和征管上的漏洞等因素的制约，需要采取有效措施更新非税收入管理理念，推进非税收入管理立法进程，创新非税收入管理体制、机制，以实现非税收入依法、依规征收和全面规范管理的目标。

非税收入;非税收入管理;征管;湖南

湖南在全国率先探索和推行非税收入管理工作，取得了突破性进展，并已步入规范化的轨道。但当前面临的困惑和问题仍然十分突出。如何迎难而进，寻求有效解决途径和办法，构建科学规范的非税收入管理体系，已是当务之急。近期，笔者组织相关专家和实践工作者，对全省非税收入管理情况进行了系列调研，在总结、分析现状和问题的基础上，提出了全面规范管理的对策。

一、湖南规范非税收入管理彰显了三大作用

湖南从提出非税收入管理理念到出台《湖南省非税收入管理条例》、成立专门机构直至初步规范，经历了一个从理论到实践的探索过程，非税收入规范管理取得了突破性进展和明显成效。2004年至今，湖南积极探索，创新了非税收入管理理念、管理制度、管理机制，在健全公共财政体系、建设两型社会以及构建和谐社会中发挥了重要作用。

1、坚持依法征收，有效发挥非税收入在健全公共财政体系中的重要作用

公共财政是市场经济条件下为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式，是保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济社会协调发展的财政手段。［1］非税收入是政府财政收入的重要组成部分，也是公共财政体系的有机构成。近年来，湖南省坚持依法征收，规范执收行为，有效发挥了非税收入在健全公共财政体系中的作用。

(1)加强制度建设，为规范非税收入管理提供了法制保障

2004年，我省率先在全国出台《湖南省非税收入管理条例》(以下简称《条例》)，研究制定了30多个管理制度、办法以及20多个内部管理工作流程和办事指南，建立健全非税收入管理规章制度，基本保证了非税收入管理有法可依、有章可循。

(2)创新征管模式，为规范非税收入管理创造了有利条件

各地全面推行“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的新型征管模式，实现了收缴分离、票款同步。通过创新征管模式和实施依法征管，将所有非税收入赶进财政笼子，有效筹集了一定规模的财政性资金，切实增强了政府统筹能力。据统计，2004－2010年，全省非税收入总额由338亿元增加到989亿元，年均增长19.6%，年均非税收入相当于税收收入的64%，相当于地方税收收入的1.45倍，相当于财政总收入的53%。特别是2009年，全省经济发展受到国际金融危机的巨大冲击，财政收入、税收收入增长率比上年降低2.3个百分点，而仅纳入一般预算管理的非税收入同口径比较就增长了17.1%，增长幅度远远高于税收收入，为弥补执收单位经费不足和地方财政收支缺口起到了十分重要的补充作用。

(3)纳入预算管理，为深化财政改革奠定了坚实基础

将非税收入全部纳入预算管理 (包括一般预算管理和基金预算管理)，有利于推进部门预算、国库集中支付、政府采购等财政改革，有助于加快形成覆盖政府所有收支、完整统一的公共预算体系。据统计，湖南纳入预算管理的非税收入占非税收入总额的比例已由2004年的49%逐步提高到2010年的79%，部分县区已率先将非税收入全额纳入财政预算管理。从2011年起，除教育收费外，非税收入将全额纳入财政预算管理。

2、坚持正税清费，有效发挥非税收入在建设“两型社会”中的重要作用

建设资源节约型、环境友好型社会 (以下简称“两型社会”)，是贯彻落实科学发展观的战略部署，也是根据我国国情和可持续发展要求做出的正确抉择。建设“两型社会”落实到非税收入管理上，就是要努力构建科学规范的税费体系，宜税征税、宜费收费，并要把非税收入控制在政策允许的范围和合理的额度。近年来，湖南按照“一清、二改、三规范”的总体思路，采取有效措施努力构建符合科学发展观要求的绿色税费体系。

(1)认真清理非税收入项目，取消不合法、不合理的收费

按照节约资源、保护环境的要求，凡是不利于市场经济有序发展的收费、不符合科学发展要求的收费、妨碍“两型社会”建设的收费坚决予以取消。按照这一原则，全省已清理并取消不合法、不合理的收费项目300多项，同时严格控制新增项目审批和收费基金规模，切实减轻了企业和社会负担。

(2)积极推动税费改革，将具有准税收性质，适宜征税的收费项目改为征税

根据国家相关政策规定，湖南已实施成品油税费改革，取消公路运输管理费、内河航道养护费、水路运输管理费并改征消费税，涉及金额近60亿元。

(3)加大对依法保留的非税收入的规范管理力度，发挥其在转变经济发展方式中的积极引导作用

如加大排污费征收力度，促进湘江流域污水治理;规范矿产资源补偿费和探矿权、采矿权价款的征管，保护矿产资源的有序开发;加大国有资产占用费、国有资产有偿使用收入的征收力度，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。据统计，2010年全省共完成国有资产 (资源)有偿使用收入74.1亿元，比上年同期增长29.3%。

3、坚持规范管理，有效发挥非税收入在构建和谐社会中的重要作用

十七大报告指出:“要着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，为发展提供良好的社会环境。”［2］非税收入涉及千家万户，与人民群众利益息息相关，也是事关社会和谐的重要因素。为此，湖南始终坚持为民理财，规范管理，有效发挥了非税收入在构建和谐社会中的重要作用。

(1)规范非税收入征缴工作，促进党和政府与人民群众的和谐

实行政务公开和收费公示等，增强非税收入管理的透明度;利用政务中心平台，积极推行集中收费，切实规范执收行为，有效防止乱收费、乱罚款、乱摊派;畅通监督渠道，实行举报有奖，切实发挥人民群众在非税收入征管中的监督作用。通过上述措施，实现了依法征收、便民利民的工作目标，促进了党和政府与人民群众的和谐。

(2)规范非税收入管理工作，促进财政部门与执收单位的和谐

成立省、市、县三级非税收入管理机构，实行归口管理，从根本上解决了非税收入多头管理、职能交叉、效率低下等问题;实施全口径预算管理等规范管理方式，科学编制非税收入年度执收预算，核定非税收入执收成本，对非税收入形成的可用财力实行统筹安排;全面实行收支脱钩和收支两条线管理，执收单位收取的政府非税收入全额上缴财政;执收单位履行职能所需支出，通过编制部门预算由政府财政统筹解决，防止政府非税收入利益部门化。通过上述措施促进了财政部门与执收单位之间的和谐。

(3)推进非税收入廉政建设，促进经济、社会和谐发展

建立以《非税收入一般缴款书》为主、《非税收入专用收据》为辅的新型财政票据体系，从而基本实现收缴分离、以票管收的工作目标;取消执收单位非税收入过渡性账户，严格实行收缴分离，有效从源头上遏制了腐败行为;研究出台《非税收入执收工作责任制规定》，建立非税收入应收尽收的保障机制;规范监督管理，建立财政、纪检、监察、审计、物价等多部门参与的大监督格局，有效防治乱收滥罚、坐支挪用、贪污浪费等腐败行为，规范了非税收入征管秩序。通过上述措施推动了廉政建设，优化了经济发展环境，促进经济社会发展，进而促进整个社会和谐。

二、当前非税收入管理工作面临的主要困惑

规范非税收入管理作为公共财政体系建设的基础性工作和先决条件，势必要走在其他各项财政改革的前面，难免会出现各种问题和矛盾。从目前湖南的情况来看，尽管规范管理的成效明显，但随着非税收入管理工作的深入推进，矛盾日益凸显，阻力日益加大，每推进一步都十分艰难。

1、认识上有偏差，增加了规范管理的难度

较之传统预算外资金管理模式，实行非税收入管理的最大突破，就是将财政收入从按资金管理方式分类转变为按收入形式分类，确立了“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”的非税收入管理理念，进一步明确了非税收入的财政属性，也得到了社会各界的基本认可。然而，随着非税收入全额纳入财政预算管理，新的认识误区又甚嚣尘上，甚至在财政部门内部也存在。如“收费侵蚀了税基，应该以税代费”、“非税收入规模大会影响财政收入质量”、“非税收入难以形成政府可用财力，无须纳入预算管理”、“非税收入应确保专款专用，不应实行统筹安排”等。其实，矛盾的焦点在于社会各界对非税收入的本质与内涵、作用与管理范围，以及非税收入是否应该全部纳入预算管理尚未达成共识。而共识难以达成的原因主要在于现阶段的非税收入管理已经触及到一些执收部门和单位的既得利益。要打破现有利益格局势必将导致矛盾升级，必然会加大规范管理的难度;但是，若不能达成共识，不能打破现有利益格局，非税收入管理将会止步不前，公共财政体系建设也将受阻。

2、制度上有缺失，延缓了规范管理的进度

湖南非税收入管理能够迈入规范化轨道，制度保障功不可没。但现阶段，非税收入管理工作的继续推进愈发艰难，已经明显感觉“放不开手脚”，原因在于制度缺失，特别是法律层面的制度缺失以及制度体系的不健全。

(1)制度建设的滞后增加了非税收入管理的阻力

目前，《预算法》、《政府采购法》及《预算法实施条例》等财政法律、法规基本没有关于非税收入管理的相关规定;国务院也只是在1996年出台了《关于加强预算外资金管理的决定》，其余基本上是规范性文件;尽管全国已有六个省区出台了地方性法规，部分省区出台了地方政府规章，但全国尚未形成一套完整的法律体系;现有管理制度没有覆盖全部非税收入管理范围，造成部分依靠国有资产 (资源)取得的收入仍在财政体外循环，如各类媒体广告、城市户外广告、停车泊位等经营权转让收入等。

(2)制度相互矛盾人为设置了非税收入管理的障碍

《价格法》、《价格管理条例》规定各类有偿服务 (或称经营性服务)的收费属于价格范畴，由各级价格主管部门负责管理，但《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》(财综 ［2004］100号)、《行政事业性收费标准管理暂行办法》(发改价格［2006］532号)却明确行政事业性收费由财政、价格部门共同审批管理，经营服务收费由价格部门单独审批管理，误将行政事业性收费标准当成价格，从而肢解了财政管理职能，且导致在实际执行过程中，部分利用政府权力或国有资产 (资源)所有权等征收或收取的收费 (收入)也往往被物价部门定性为经营服务性收费，规避了财政监管，造成了财政收入的流失; 《收费许可证管理办法》 (计价格 ［1998］2084号)规定:《收费许可证》是收费单位依法收费的凭证，由各级价格主管部门分别核发，实行审验制度，经审验合格的，由发证机关加盖年度审验章后方可继续使用。实际上，《收费许可证》只是对收费项目、标准的登记和审批，而不是行政许可，不应该称为《收费许可证》;此外，既然行政事业性收费项目和标准由财政、价格部门共同审批，那么《收费许可证》也同样应由财政、价格部门共同管理。

(3)制度缺失延缓了非税收入管理的进度

按照现行税收管理制度等的相关规定，政府非税收入来源中按照国家有关规定需要依法纳税的，应按规定使用税务票据，并将缴纳税款后的非税收入全额上缴国库或财政专户。但是，部分行政事业单位的税后收益并未上缴国库或财政专户，财政部门也缺乏有效的监管手段，从而使得这部分收入流失。国务院行政法规对财政票据违法行为列举不全，《刑法》也缺乏有关财政票据犯罪量刑依据及惩处的规定，导致财政票据违法违规行为难以明确定罪，严重影响了票据管理工作。此外，根据《机动车登记管理规定》 (中华人民共和国公安部令第102号)，属于被盗抢的机动车，公安机关交通管理部门不予办理注册登记，这就导致执法单位查扣的涉嫌盗抢车辆无法办理注册登记，只能变为废品处理，或者被少数执法人员随意使用，极易造成国有资产的较大浪费和不良的社会影响。

3、征管上有漏洞，削弱了规范管理的力度

近年来，针对非税收入管理的重点、难点、热点问题，湖南开展了一系列的专项稽查和重点检查。从检查反映的情况来看，现有非税收入管理制度并未完全执行到位，非税收入执收“乱作为”与“不作为”仍然存在。主要表现在:极少数单位擅自调整非税收入征收范围或提高征收标准，使用往来票据、自制票据收费或罚款，未严格按照相关规定及时足额缴纳非税收入，体外循环现象时有发生;少数地方和单位通过会议纪要、领导现场办公、批条等方式随意减免非税收入;部分市县截留、拖欠上级分成收入的现象还不同程度存在;随着全省经费保障能力的逐步提高，行政事业性收费、罚没收入等非税收入出现了非正常下降。这些征管上的漏洞，大大削减了规范非税收入管理的力度。究其原因，一是地方政府财权和事权不匹配。现行分成政策实际上仍是原部门分成政策的沿袭，各级政府和部门都尽量扩大自己的分配份额，导致收入分成过于集中在上级部门，留归地方的分成收入甚至不足以补偿其执收成本，从而加大了地方政府的财政压力，同时也导致了一些地方政府越权减免、隐瞒收入或者先计提地方政府统筹资金再进行分成等现象，变相挤占上级分成收入。二是非税收入执收工作违法违规成本低。目前，对于执收单位的乱作为和不作为，行政处分、处罚难执行，难以起到财政法规的威慑作用。三是全国非税收入管理工作力度不一，发展很不平衡，有些执收单位存在横向攀比或观望心态，致使非税收入执收工作不够规范，从而造成征管上的漏洞。

三、全面规范非税收入管理的瓶颈亟待突破

当前，我国正处于新旧体制交替时期，新旧管理理念、管理制度和管理体制机制的矛盾和冲突不仅无法避免，而且异常激烈。特别是近年来，我国财经领域推行了一系列财税体制改革，公共财政体系建设也在稳步推进，一些固有管理格局和既得利益格局已被打破，许多深层次的矛盾凸显，而矛盾的焦点集中反映在非税收入管理方面。非税收入管理作为一项新生事物，虽是顺势而生，但在推进过程中遇到的制约瓶颈也不少，突出表现在传统预算管理模式与非税收入管理模式有所冲突，社会各界对非税收入的内涵及其作用认识不一致、非税收入管理法制建设严重滞后等。要进一步完善社会主义市场经济体系，切实维护国家权益，加快推进公共财政体系建设，必须重点突破非税收入管理瓶颈;要在吸收传统管理模式有益成分的基础上，进一步更新非税收入管理理念，加快推进非税收入管理立法进程，大胆创新非税收入管理体制、机制，实现非税收入依法、依规征收，全面规范管理的目标。

1、更新理念，夯实非税收入管理的理论基础

通过近年来的实践，非税收入的财政属性已得到社会各界的基本认可，规范非税收入管理理念也逐步深入人心。但是，随着规范管理工作的稳步推进，一些深层次的矛盾和问题也日益凸显，严重阻碍了规范非税收入管理工作。因而，进一步解放思想，更新理念，深化对非税收入及规范非税收入管理的认识显得更加必要。非税收入是一个独特的经济范畴，它介于价格和税收之间，既与价格和税收相联系，又与价格和税收相区别，不能简单用价格范畴或税收范畴统而揽之，片面地将非税收入理解为价格或服务收费，或实行“以税代费”都是不科学的。按照现代市场经济理论，社会所提供的满足人们各种消费欲望的社会产品，按消费特征的不同，大致可分为私人品、公共品和准公共品。通过人类千百年的探索、比较和选择，基本形成对私人品、公共品和准公共品优先采用价格制度、税收制度和收费制度的格局。［3］这些理论已被验证是行之有效的，能够使人类有限的资源得到最有效的运用和最佳配置。因此，从长远看，税收与非税收入作为财政收入的不同形式，将最终回到理性的管理轨道，宜税征税、宜费收费。

现阶段，要针对非税收入兼有价格和税收双重性质的特点，加大研究广度、力度和深度，遵循交换机制与分配机制原理对非税收入实行规范管理。要根据非税收入取得依据对非税收入实行分类管理，即进一步明确只要是依据政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产和提供特定公共服务或准公共服务取得的收入都要纳入非税收入的管理范畴，将当前难以准确界定的行政事业性收费、事业单位服务性收费、专项收入统称为政府性收费，从而将非税收入分为政府性收费、政府性基金、罚没收入、国有资本经营收益、国有资产资源有偿使用收入、其他收入等。同时，要多角度、深层次、宽领域开展宣传，力求对非税收入的内涵及其管理范围达成广泛的一致。要实现实际部门与理论研究机构的有机整合，切实增强研究能力，并及时将研究成果在相关期刊发表。同时要运用非税收入理论充实相关经济类高校教材内容，扩大社会影响。

2、加快立法，健全非税收入管理的制度保障

加快推进立法进程，健全制度体系，解决无法可依，有法难依等问题是规范非税收入管理的基础保障性工作。从长远看，中央应建立健全全国统一规范的非税收入法制体系，研究出台《政府非税收入管理法》，并根据非税收入的不同特点和管理需要，分类制定政府性收费管理条例、政府性基金管理条例、罚没收入管理条例、国有资产资源有偿使用收入管理条例等法规，为确保非税收入依法征收、规范管理提供法律依据。

现阶段，应把规范非税收入管理纳入《预算法》修改范围，同时尽快以国务院文件形式下发《关于全面规范非税收入管理的决定》，废止1996年国务院《关于加强预算外资金管理的决定》(国发 ［1996］29号)。在调查研究的基础上，抓紧研究拟定《政府非税收入管理条例》，争取国务院尽快审议通过。尽快将财政票据违法行为列入《刑法》调整的范围，以专门的条款分别对非法印制财政票据，买卖、擅自销毁财政票据，买卖、使用伪造的财政票据，转借、串用、代开财政票据等行为作出刑事惩处规定。地方政府特别是省级政府，应尽快出台本省区的非税收入管理办法，以及非税收入收缴管理、退付管理、票据管理、资金管理等相关配套办法。从中央到地方，都要加强法制建设，形成一套完备的非税收入管理的法律、法规体系，明晰非税收入概念、范围、类别，明确其管理主体、权限以及政府各部门、各执收单位的职责，对非税收入项目管理、征收管理、票据管理、监督检查、法律责任等做出明确规定，从而确保非税收入管理规范运作。

3、创新机制，构建非税收入管理的科学体系

要确保制度落到实处，发挥应有的作用，取决于体制机制的运行效果。从长远看，要加快税费改革步伐，建立有利于“两型社会”建设的绿色税费体系。如将环保部门执收的排污费、污水处理费等改为“环境保护税”，将某些政府性基金和附加收入纳入现有税种或开征新税，将地方用于城市建设的收费、基金、附加等合并到“城市建设维护税”之中，将分散在劳动、民政、人事、卫生等部门的社会保障基金 (专项资金)改为统一征收“社会保障税”等。同时，严格界定税费关系，对纳入财政预算管理的非税收入应规定不纳税。将项目审批和收费标准制定职能配置给财政部门，由财政部门根据税收与非税收入结构比例，按照成本补偿和非营利原则，综合考虑经济社会承受能力、协调发展等因素，实行立项审批、标准制定、资金使用一体化管理。废止《行政事业性收费许可证》管理文件，按非税收入的财政属性原则，改由财政部门实施《政府性收费登记证》管理。根据“国家所有、政府使用、财政管理”的原则，明确财政部门征收管理主体地位及执收单位受托代征职责，逐步改变非税收入主体多元化的分散征管模式。在清理、规范分成政策的基础上，建立全国统一的非税收入分成结算体系，将所有非税收入直接汇缴国库，将所有待结算收入通过汇缴结算户结算后再划缴国库或按退付处理。各级政府及其财政部门必须建立健全非税收入应收尽收的保障机制，防治非税收入执收工作中的乱作为和不作为，确保非税收入依法征收，应收尽收。

现阶段，应在清理整顿的基础上，由财政部和省财政厅每年统一公布非税收入项目和标准，并建立项目管理库;鉴于非税收入主要是地方财政收入，中央和省财政尽可能不予分成或少分成，而且将分成向基层倾斜;在部门预算改革尚未到位的情况下，通过合理核定非税收入年度预算与执收成本，对非税收入形成的财力实行统筹安排。对于应纳税的非税收入，可以实行由财政部门代扣代缴后，再将税后收益纳入财政预算管理，逐步将非税收入全部纳入公共财政预算管理体系，形成财政一般预算管理、基金预算管理、国有资本经营预算管理、社会保障预算管理四位一体的管理模式。实行归口管理，除实行企业化管理的事业单位以外，对国家核定编制、财政供给经费的行政事业单位，其利用政府权力或国有资产(资源)所有权取得的收入，应不再由物价或发展与改革部门作为经营服务性收费审批，而应由财政部门和物价或发展与改革部门共同审批，纳入非税收入管理范畴。同时，从中央到地方各级财政部门都要设立专门机构，专司非税收入管理，将政策拟定、清理整顿等职能与征收管理、票据管理、稽查职能实行有机整合并实行归口管理。要完善财政内部非税收入管理主体和各管理机构间的沟通机制，做到各管理环节紧密衔接、信息共享、相互协调，提高管理效率。对现有的自收自支事业单位和自收自支人员编制，由编制部门会同财政部门按照规范非税收入管理的要求，予以重新界定;凡核定自收自支的事业单位和自收自支的人员编制应由编制部门会同财政部门共同审批，切实规范自收自支单位非税收入管理。要进一步加强政务中心建设，积极探索归口审批、集中办事、财政开票、统一收费的模式;要建立和健全非税收入执收工作责任制，严格非税收入缓减免审批，充分发挥财政、监察、审计、人力资源、物价等部门的职能作用，形成社会监督的强大合力，建立全方位、立体式的监督格局，确保非税收入依法征收，应收尽收，纳入预算，规范管理。

(编辑:惠斌;校对:朱恒)

［1］邓子基.公共财政应积极为加快转变经济发展方式服务［J］.当代财经，2011，(1):38－41.

［2］中国网.胡锦涛在中国共产党十七大上的报告［EB/OL］.http://www.china.@com.cn/zyjy/2009－07/13/content_18122615.htm，2009－07－13

［3］李友志.着力构建科学规范的非税收入管理体系［J］.中国财政，2010，(11):32－33.

The Strategies for the Regulation of Non－tax Revenue Management in Hunan

YIJi－ yuan1，2
(1.Hunan Non－tax Revenue Collection and Administration，Changsha Hunan 410001;2.Hunan Non－tax Revenue Research Facitity，Changsha Hunan 410205)

Hunan provincial regulatory non－tax revenue administration plays an important role in perfecting public financial system，constructing two－oriented harmonious society.But there are some restrictive factors such as errors in recognition，lack of relative systems and flaws in collection and administration.So some measures should be taken to update non－tax revenue administration idea，promote the legislation，and create its systems mechanisms to realize the goal of regulation of non－tax collection and administration.

non－tax revenue;non－tax revenue administration;collection and administration;Hunan

F812.43

A

2095－1361(2011)02－0093－06

2011－02－19

易继元 (1956－ )，男，湖南常德人，湖南省非税收入征收管理局局长，湖南省非税收入研究基地负责人，高级会计师，经济学硕士