地方政府应对群体性事件能力建设探讨——以JS市非法集资群体性事件为例

卜永安

(1.湖南师范大学公共管理学院，湖南长沙 410081;2.湖南财政经济学院宣传部，湖南长沙 410205)

地方政府应对群体性事件能力建设探讨
——以JS市非法集资群体性事件为例

卜永安1，2

(1.湖南师范大学公共管理学院，湖南长沙 410081;2.湖南财政经济学院宣传部，湖南长沙 410205)

以JS市非法集资群体性突发事件为例进行研究发现，导致群体性事件的原因有利益表达渠道不畅、公共政策有失公平、政府信息不透明导致谣言传播、片面追求经济绩效导致社会矛盾尖锐化等。地方政府在应对群体性突发事件时应该根据事件的不同发展阶段和不同的形态特征进行全面评估和综合考量，建立地方政府应对群体性事件的保障机制，并注意规范政府应急管理与危机干预行为、提高公务员应急管理素质及提高地方政府应急管理决策水平。

地方政府;群体性事件;能力建设

建设和谐社会，实现国泰民安是改革发展的重要前提，是人民群众的共同心愿。然而，随着改革开放的深入，社会转型的加速，民主意识的加强，公民权利意识的觉醒，各种社会矛盾突显，群体性事件时有发生，对社会正常秩序构成威胁，对地方政府管理形成挑战。正如亨廷顿所指出的，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。［1］群体性事件造成的负面影响波及面越来越广，破坏性也越来越强，极大地损害了政府的公信力以及政府在人民群众中的形象，严重影响了广大人民群众的生产生活，导致政府与群众之间关系恶化。我们必须高度重视群体性突发事件这一社会问题，对群体性事件发生的原因及应对策略进行研究，以提高地方政府应对突发性群体事件的能力。

一、JS市非法集资群体性突发事件简介

2008年9月3日，JS市因福大房地产公司等非法融资公司未能按承诺兑现付息，导致该市部分集资者到市政府上访，引发群众围观。当晚10时许，部分群众向火车站聚集，情绪激动，准备卧轨影响正常交通秩序。省委常委、政法委李书记率市委、市政府负责人赶赴现场，进行耐心细致的解释说服工作，至当晚11时许，上访者及围观群众才陆续散去，群体性非法集会暂时平息。4日上午，部分集资者再次到市内街道、火车站聚集，一度造成交通堵塞和火车延误。对此，省委、省政府高度重视，相关领导要求迅速做好三项工作:一是要求有关部门和JS市委、市政府依法妥善处理，省委常委、徐副省长率省银监局等有关部门负责人赶往现场协调处理;二是根据市委、市政府的安排部署，JS市人民政府出台了《关于对涉嫌非法集资企业依法处置的通告》和《关于对参与集资情况进行登记的通告》;三是采取切实有效措施，劝导疏散聚集群众，恢复交通和正常生产生活秩序。下午5时许，政法委李书记和省武警总队王总队长组织指挥公安民警、武警官兵依法对堵塞铁路交通的集资上访者进行处置，对阻挠处置工作的9名违法人员依法采取强制措施，整个处置工作进展顺利，没有造成人员伤亡，集资上访者和围观群众全部散去，市内和铁路交通恢复正常，非法集资企业负责人被当地公安机关依法控制，各项善后处置工作有序进行。

二、导致JS市群体性突发事件的原因

1、利益表达渠道不畅

JS市非法集资导致群体性事件发生，并非没有征兆。民间集资在JS市一带有传统习惯，这次大规模集资始于2002年，2004年形成全民集资的局面，到2008年这种非法集资近乎疯狂，呈白热化态势。从撤资时间来看，2008年上半年就有市民特别是有政府背景的一些集资户开始撤资，2008年7月底，JS市个体工商户协会主席张某一次性从三馆公司撤走本息7000万元，之后集资户纷纷要求撤资，但各融资公司财务紧张，无法兑现，导致JS地区一时民怨四起，纷纷要求政府出面解决这一问题，但收效甚微，最终酿成大规模的群体事件，震惊省政府及中央政府。从撤资到上访、到堵塞车站、到封堵政府大门，群体性事件有突发的因素，但过程是连贯的，群众特别是集资户的意见表达是逐步升级的。但地方政府对此事的处理并不积极有效。其原因之一就是人民群众没有通畅的利益表达渠道。有学者认为，诸多群体性事件发轫于某些地方政府政治系统的“输入性故障”［2］。在政治宣泄渠道不畅、利益表达机制不健全、话语表达方式单一、制度保障不足的语境下，一种“堵塞型社会”便容易形成。当有效利益表达机制变得迟钝或是缺失时，容易使群众对现存体制感到失望和不信任，当无法借助这一机制来维护自身利益时，部分群众往往会通过不当形式来发泄对社会的不满。

2、公共政策有失公平、弱势群体被剥夺感较强

JS市非法集资之所以导致群体性事件发生，还有一个原因就是集资户不满一些政府官员的做法，一些有背景、有信息、有门路的集资户在融资公司倒台之前就已收回本息，毫无损失;而一般民众反映较迟，损失较大，并且其集资款来源主要是生活积累，于个人、于家庭都非常重要，损失的边际效用被放大，退款不公对这些弱势群体而言，产生了较强的被剥夺感，因此这部分群众情绪最激动，要求最强烈。实际上，经济快速发展让人们在收入分配上不断产生差距。社会上相继出现各种不同的利益群体，群体之间存在着贫富差距，在面对社会各种变革时他们有着不同的价值评判标准。以经济收入为主要参考标准，社会中的利益群体大致可以分为高收入群体、中等收入群体和低收入群体三类。以低收入群体为例，国内处于收入“金字塔”底部的低收入群体在7亿人左右［3］。这是一个非常庞大的群体。这一群体面对社会变革的承受能力是相当弱的，他们通常具有强烈的“被剥夺感”，在复杂的利益结构和急剧的利益分化过程中，这种被剥夺感会转化成为复杂的社会心态，形成负面情绪和社会心理失衡，从而激发非理性的越轨行为。

3、政府信息不透明导致谣言传播

JS市非法集资风波之所以延续时间长，规模大，社会影响恶劣，其中一个重要原因就是在处理非法集资问题上，政府信息不公开，不透明，许多群众不明真象，引起谣言惑众，群众情绪失控。地方政府在应对群体性突发事件过程中与人民群众没有形成良性互动，作为事件的管理主体没有主动意识，常常扮演着消防队员的角色，对事件的回应多数是事后的、被动的、不透明的。由于地方政府在第一时间失去了向人民群众传达全面准确信息的机会，为流言和谣言的滋生蔓延提供了空间，加大了地方政府处理群体性突发事件的难度。

4、片面追求经济绩效导致社会矛盾尖锐化

JS市非法集资之所以风行一时，主要与地方政府开发区建设，需要大量投资有关，实质上是地方政府片面追求经济指标，强调政绩所引起的。JS市政府在2000年提出要“开发新区，再造一个JS”。为了完成旧城改造和新区建设以彰显政绩，在该计划推出之后，JS市政府就对所有直属机关副局级以上行政事业单位下发了通知，要求各机关在2005年之前将办公地迁至新区，原有办公用地则被用于旧城改造，变成商业区和住宅区。而实际上，在JS所在省的经济版图中，它的位置远不如它的自然风光那样抢眼。2008年上半年，JS市实现地区生产总值104.2亿元、地方财政收入6.72亿元，仅相当于同期JS市所在省相应数据的2%和1.7%。改革开放以来，一些地方党委和政府把地方GDP的增长作为考核干部最重要的指标，甚至是唯一的指标。这样，一些地方官员为了自己的荣誉、地位和政绩，不惜大搞政绩工程，把地方GDP的增长作为加官进爵的捷径。因此，一些地方在“带血GDP”增长的背后，往往是群众的利益被侵害、干群关系紧张、社会冲突不断、政府诚信受损等一系列的严重问题。JS市非法集资事件就是一个因地方政府片面追求GDP增长，而导致社会矛盾的典型案例。

三、群体性事件对地方政府管理提出了新挑战

1、群体性事件在新形势下出现了新的发展态势

这种发展态势首先表现在无直接利益冲突和有直接利益冲突并行发展。一般而言，社会冲突集中表现为利益冲突。近年来，有直接利益冲突的群体性事件在不断发展的同时，无直接利益冲突的群体性事件有泛化的趋势。所谓“无直接利益冲突”是指社会冲突的众多参与者与冲突事件本身并没有直接的利益诉求，而是因其曾经遭受过不公平对待，长期积累了不满情绪，感觉到自己是显在或潜在的被权力迫害者，于是寻机表达、发泄不满情绪而形成的冲突［5］。其次，暴力性冲突与非暴力冲突双向发展。近年来，我国群体性事件的暴力性、破坏性不断增加，对抗程度加剧。部分群体性事件的组织者和参加者抱着“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的心态，越来越多地采取了诸如围攻冲击地方党政机关、阻断交通、扣押人质、集体上访、示威游行等偏激行为。此外，也有一些诉求者以“非暴力不合作”的方式表达自己的利益诉求。在行为方式上表现出一定的克制和理性，希望通过谈判、协商、平和的方式解决问题，争取自己的正当权益。第三，从数量上来说，群体性事件呈上升态势。这表现在事件数量急剧上升，事件规模越来越大，严重性逐步上升。

2、群体性事件严重影响地方政府的正常管理

一是突发性特征导致地方政府控制难度大。群体性突发事件的爆发有一个量的积累过程，当问题积累到一定程度而没有被及时解决时，最终会因某种契机而引发，不可避免地爆发群体性突发事件。而这种契机出现的时间、方式等通常都存在着偶然性，是人们难以事先预料到的，这就决定了群体性突发事件在发生时间、具体形式、规模大小、影响程度等方面具有不可预测性，地方政府难以掌控其发生的准确时间与规模，预防的针对性措施也就往往失效，执行效果不好。这样，地方政府必须加强日常社会管控的基础性工作，加强信息管理，把管理的重心下移，经常直接面对群众，尽量掌握群众的需求与情绪变化，及时修正预案，提高应急管理的针对性和有效性。二是群体性特征使得地方政府处理棘手。作为集体行为的一种非理性行为，群体性事件是由多个变量引致的从众性行为的失范。这些变量包括环境、社会及导火索等。群体性事件的发生离不开集体行动的动员。一些群体性事件由于酝酿时间较长，或者事件发生后由于处理不及时、不彻底，因而可能出现多次反复的情况。而在“反复”过程中，经过集体非理性成员之间持续的互动产生出核心成员、领袖人物，不断促使群体内部呈现出层次性和结构性，从而导致群体性事件变得“有预谋”、“有计划”、“有步骤”。加之地方政府及其部门的社会控制能力不强，促使“从众性感染”持续扩大，“干柴”骤变成“烈火”，于是群体性事件成为某些地方公共政治生活中的另类景观。三是传播性特征影响地方政府形象。群体性突发事件经由媒介的传播以及不明真相者的相互谣传，使事件处理变得更加复杂，严重地损害了地方政府的形象。发生群体性事件，不论原因如何，受到损害的总是地方政府。发生这种事件说明地方政府管理缺乏秩序，社会面控制不好;处理不及时或处理不力，说明地方政府管理水平不高，应急能力不强。并且，群体性突发事件的爆发通常伴随有对立性和非法性等特点，对社会影响比较广泛，对社会心理和政府管理造成重大危害。它的对立性主要表现为群体性突发事件的参与主体与处置这一事件的有关单位、相关部门或人员等在情绪上、要求上的对立，其表现形式为静坐、请愿、上访等集体活动。其非法性主要表现为群体性突发事件的参与主体违反国家有关法律、法规及相关规定，采取打、砸、烧、抢、杀等严重损害国家、集体和个人生命财产安全的犯罪行为。从群体性突发事件的对立性或非法性来讲，群体性突发事件的结果对政府管理和社会安定都带来了一定的负面影响，这也成为政府管理工作中的难点和重点。

四、增强地方政府处理群体性事件能力的对策

1、地方政府应对群体性突发事件的基本策略

地方政府应对群体性突发事件时应该根据事件的不同发展阶段和不同的形态特征进行全面评估和综合考量。首先，事先控制重在抓源头。控制群体性事件的发生，必须消除事件产生的动机和所依托的准正式组织。一般而言，群体性突发事件的治理要从事件的源头来进行妥善的控制，在基层政府行为中要多考虑群众的基本利益，与群众保持良好的沟通渠道;一旦发生利益侵害，要保证群众申诉渠道 (如司法体系和信访体系)的通畅，确保政府的响应及时。其次，事中控制重在处置有效。群体性突发事件发生后，要及时进行有效处置。在处置过程中，要提高群体性突发事件参与主体的个人期望成本，降低参与主体的个人期望收益;要加大对媒介和传播形式的治理，掌握媒体建设主导权;要区别治理群体性突发事件中的暴力和非暴力形态，坚持以事件监控和媒体引导为主的解决方式;要快速响应，发挥地方政府主导优势。再者，事后控制重在归纳总结。群体性突发事件有效处理后，地方政府应对媒介的正确引导和控制，在最大程度上减少和消除社会意识层面的负面影响，以达到消除潜在群体性突发事件爆发的目的;地方政府还要保持对参与人的关注，对有违法犯罪行为的主体进行相应的司法惩罚外，对于大多数不构成违法或者不使用法律惩罚的人群，继续给予心理上和行为上的关注和指导，在其生活上提供必要的出路和帮助，使其尽快的融入到正常生活之中;地方政府还要重视经验的积累，及时对事件起因、发展过程、处理措施、后果进行妥善总结，使其更好的预防和处置下一次群体性事件。

2、建立地方政府应对群体性事件的保障机制

一是建立和完善民意诉求机制。让群众通过正常渠道、合法方式表达自己的意愿是预防群体性事件的第一道防线，要保证党和政府与广大人民群众沟通、交流渠道畅通，各级政府必须将社情民意与本地区实际结合进行综合分析和研究，将矛盾在基层解决。二是建立社会预警机制。建立社会风险预警和监控机制，监控各种社会矛盾的动向，首先，建立多层次社会信息网络，掌握社会矛盾和不安定因素;其次，建立疏导和处置系统加快预警信息发布平台建设，扩大预警信息覆盖范围;最后，对于已发生的群体性泄愤事件要处置果断，防止再发生扩大化事件。三是建立快速的应急处理机制。群体性事件在处理过程中不要过分采取强制手段，要建立有效应急处理机制，不断整合社会力量，缓解社会矛盾的运行机制，要多做宣传、解释、说服、疏导工作，着力缓解群众情绪。四是建立利益协调机制，重视城乡统筹和社会贫困，让各阶层人民共享改革成果，形成社会公正系统，对一部分利益受损的群众进行利益补偿，防止贫富差别日益扩大，建立健全社会保障体系，建立弱势群体利益保护制度。

3、地方政府应对群体性突发事件的组织措施

一是规范政府应急管理与危机干预行为。我国群体性事件频发的一个重要原因在于，地方政府角色定位失范，权力和资本结合，政府滥用权力，与民争利，失信于民。因此，必须建立健全公共权力的制约与监督机制，合理规范政府的权力和行为，实现政府权力与责任的对应，防止公权力异化和少数群体左右公共政策，保证政府能以公共事务的管理者和公平正义仲裁者的角色出现，统筹兼顾各方利益，形成基本和谐的“官民关系”。加快政府职能转变，建立公共服务型政府。让政府职能逐步回归公共服务，着重于宏观经济管理，降低政府权力寻租的空间，改善政府与企业、公众的利益关系，加强和重塑地方政府的权威和公信力。二是提高公务员应急管理素质。应建立公务员应急技能教育培训机制。应急管理最终要通过政府机构和公务员来实现。公务员综合素质的高低，管理理念是否先进，管理技能状况等，对提升整个国家的应急管理水平和减少群体性事件损失关系重大。因此，地方政府要把治理群体性事件的能力建设列入重要议事日程，不断加强对公务员应急管理知识和技能的教育培训，通过举办各种形式的研讨班和培训班，切实提高基层领导干部的协调利益冲突的能力、处理公共事务的能力、维护社会稳定的能力、现场处置能力等。三是提高地方政府应急管理决策水平。公共决策实际上是一种公共资源配置的方式。许多群体性突发事件的发生与公共决策的质量有密切关系。一般来说，公共决策质量高，则群体性事件的发生率低;反之，公共决策质量低，则群体性事件的发生率高。因此，为了减少和防止群体性事件的发生，必须建立健全科学民主的公共决策机制，从根本上提高政策质量。地方政府在公共决策时，要尊重公民在公共决策中的主体地位，引导相关利益主体平等有序地参与政府决策，让他们在法定框架内有序互动、合理博弈，实现不同群体的利益均衡。

(编辑:芝山;校对:朱恒)

［1］塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.北京:北京三联书店，1989.38.

［2］陈 谭，黄 金.群体性事件多种原因的理论阐释 ［J］.政治学研究，2009，(6):55.

［3］王 宁，周 成.2002年薪酬大调查:究竟谁属于中国高收入群体?［N］.21世纪人才报，2003－1－3(3).

［4］李长新.群体性事件的多发原因及其处置原则 ［J］.辽宁警察专科学校学报，2005，(5):44.

Explorations on Local Governments’Ability Construction in Handling Group Incidents——A Case Study of the Illegal Fund－raising Incident in JS City

BU Yong－an
(1.Public Mangagement school of Hunan Nomal University，Changsha Hunan 410081;2.Press Department of Hunan Finace and Economics University，Changsha Hunan 410205)

Through the case study of the illegal fund－raising incident in the city of JS，the author finds out several underlying factors:block in the channel of public requests，unfairness of public policies，widespread rumors resulted from governments’information obscurity，and intensifying social contradictions resulted from GDP－syndromes.Local governments should evaluate thoroughly and consider comprehensively according to different developing stages and situational characteristics when handling such group incidents.They need to establish a security mechanism，regulate their emergency management and crisis－intervention，raise civil servants’emergency－managing abilities，and improve their decision－making abilities while facing emergencies.

local government;group incident;ability construction

D630.8

A

2095－1361(2011)02－0023－04

2011－02－25

卜永安 (1983－ )，女，湖南益阳人，湖南师范大学硕士研究生，湖南财政经济学院宣传部干事