建立我国经济适用房退出机制*

张泽恩

(天津商业大学公共管理学院，天津 300134)

经济适用房作为保障性住房体系的重要组成部分，其目的就是为了凸显其经济性和保障性，使中低收入人家庭住有所居。但是目前经济适用房政策在准入方面还存在不完善的地方，如富人入住经济适用房、小区内奔驰宝马频现等，此外，经济适用房的需求量不断增加，使得经济适用房房源吃紧，近期十七大、十二五规划等均提出大力加强保障房建设，但是增加建设量存在资金筹集困难等诸多问题。因此我们需要另辟蹊径，建立经济适用房退出机制，使经济适用房循环起来从而缓解经济适用房一房难求现象。

一 什么是经济适用房

经济适用住房是面向中低收入家庭出售的、享受了政策优惠的住宅，属于政策性住宅，是由政府针对社会中低收入阶层提供的带有社会保障性的住宅，通常国际上称之为公共住宅或社会住宅。在我国，经济适用房已经成为保障性住宅的重要形式之一。经济适用房是由政府统一进行建设、以中低收入家庭的住房困难户为提供对象的，并按国家住宅建设规范进行建设的普通住宅，是具有一定社会保障性质的商品房。它是国家提供了一定优惠政策的特殊的商品房，它的成本受到严格控制，价格组成主要是由征地和拆迁的补偿费、勘察设计和建筑安装工程费、前期工程费、税金、贷款利息和控制在3%以下的利润等因素共同构成。

经济适用房在我国是有其存在价值的。经济适用房是处于普通商品房和廉租房之间的、由政府提供扶助的微利普通商品住宅，是我国多层次住房保障体系的重要组成部分，其对于缓解不断增长的住房需求和稳定房市具有重要意义。

二 经济适用房退出机制的缺失

保障房的另一种提供方式为廉租房，它是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房的分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。经济适用房与廉租房有很大的不同，首先经济适用房多为新建住房，而廉租房房源不仅仅包括新建住房还包括空置楼盘、改造危房、老旧公房等。其次，经济适用房用于出售，廉租房只租不售。再次经济适用房是通过土地、税收政策扶持、控制建筑标准、限制利润等手段降低建筑成本，面向买不起商品房的城市居民低于市场价格销售，经济适用房的购买人享有房子的部分产权，而廉租房则是面向城市特困人群出租，只收取象征性的房租，租房人对房屋没有所有权。最后，廉租房有退出机制，而经济适用房无相应的退出机制。

廉租住房保障退出机制是指政府为了有效地配置有限的住房资源，体现公平、公正原则，通过具体的行政主管机构审核，对住房保障对象的资格进行规制，让收入或住房条件得到改善的住房保障对象通过一定渠道或方式退出的一整套制度安排、程序以及与之相应的保障最低收入群体住房需求的配套措施等。无论享受何种保障形式的住房保障对象，一旦家庭收入或住房条件得到改善，就要退出保障范围，把机会留给更困难的居民。退出机制是保证社会最低收入群体住房权益的一项具体举措，是政府调控和管理保障性住房资源的一项必要手段。廉租房的退出机制使房源得以回流，能一定程度上缓解廉租房入住难的问题，而且合理的退出机制也是资源分配公平公正的体现。当租户收入提高，可以负担普通租房租金时，如果继续占据廉租房一方面是对保障房资源的浪费，另一方面也是对其他符合入住条件人群的不公。

反观经济适用房，虽然《经济适用住房管理办法》第三十条，和2010年4月住建部关于加强经济适用住房管理的通知对经济适用住房的转让、交易有所规定，但其主要目的在于限制之前出现的经济适用房不合理的交易，这些住户大量是钻了审批漏洞的漏网之鱼，是为窃取国家资源完全以赢利为目的而进行的经济适用房交易。除此之外，还没有其他对退出机制的明确详细的规定。笔者认为廉租房是保障最底层的人群有房可住突出保障性，而经济适用房则是兼具保障性和连接性，经济适用房的保障性就是保障低收入家庭买的起房子，连接性就是作为保障房与商品房的连接纽带，受保障家庭的收入水平在短时间内或许变化不大，但几年十几年以后，必定会有部分家庭的收入水平高于或远高于经济适用房的准入标准，如果没有相应的退出机制，不仅会造成资源的浪费和不公，而且变相地减少了经济适用房的房源(房源无法回流、循环)。所以建立完善的经济适用房退出机制是十分必要的。

三 政策建议

(一)经济适用房的建设标准不应过高

目前我国的经济适用房建设标准偏高，有些经济适用房小区，其房屋建筑标准、小区环境(人工湖、车库、娱乐设施等)足以达到或超过普通商品住宅小区的水平。2007年12月1日建设部等七部门联合发布《经济适用住房管理办法》第十五条，经济适用住房单套的建筑面积控制在60平方米左右。此办法也仅仅是对建筑面积有所规定，没有涉及其他配套设施且过于笼统。这就使得经济适用房建筑标准有所偏高，申请家庭入住后，住房条件大幅改善，退出意愿减少。所以应该控制经济适用房建设标准，以满足家庭基本住房需要提供基本生活需求为方向，即提供基本住房。

提供基本住房有以下几个优点:

首先是成本节约，建筑标准过高耗费资金越多，相同资金下，产出的经济适用房套数越少，在提供相同数量的经济适用房前提下，高标准经济适用房显然需要更多的资源，而且不必要的设施如人工湖等也浪费了宝贵的土地资源。提供基本住房可以利用有限的资源建造更多数量的住房，不仅节约正本，而且直接增加了房源，可一定程度上缓解房源供给量不足。

其次，提供基本住房可减少非保障人群购买欲望，提高经济适用房使用效率。非保障人群购买经济适用房就是我们常听到看到的“住经济适用房开宝马”“百万富翁买经适房”等现象。非保障人群或者说高收入人群之所以想方设法购买经济适用房其原因就是以极低的价钱购入和普通商品房相差无几的住房，在利益的驱使下，有些人就会提交虚假申请骗取经济适用房。如果经济适用房提供的是基本住房，而基本型住房对于以上人群的吸引力度会有所降低，从而可以一定程度上减少此类现象的发生。

最后，提供基本住房可提高符合条件的住户在收人提高后主动退出积极性。在谈论这一问题之前，我们先来了解下棘轮效应。棘轮效应，又称制轮作用，是指人的消费习惯形成之后有不可逆性，即易于向上调整，而难于向下调整。尤其是在短期内消费是不可逆的，其习惯效应较大。这种习惯效应，使消费取决于相对收入，即相对于自己过去的高峰收入。消费者易于随收入的提高增加消费，但不易于收入降低而减少消费，以致产生有正截距的短期消费函数。这种特点被称为棘轮效应。简单的说，棘轮效应就是人们购买东西时往往喜欢越买越好，比如现在有一辆5万的车，当要有一定的经济能力要把它换掉时总想买一辆更贵的更好的。所以对于住房来说，棘轮效应也是符合的，如果经济适用房提供的是基本住房，当住户的收入大幅增加后，他们就会趋向于面积更大、条件更优越、环境更舒适、交通更便利的住房，从而使得退出经济适用房，这样经济适用房资源才能循环利用。

(二)审查要有连续性

目前对于经济适用房的资格审查仅限于购买时申请者是否各项标准是否符合经济适用房准入标准，如《经济适用住房管理办法》第二十五条规定，要对申请者的户籍、家庭收入标准等进行审查，但是对于申请者入住后的审查没有明确规定，一旦入住者收入大幅提高等情况出现，住户已经有能力自己解决住房问题，这时候就会出现经济适用房资源浪费。根据收入分配理论，市场形成的初次分配格局总是不断变化的，中高低收入阶层的身份可以相互转换，所以已经入住经济适用房的家庭也可能会转变收入阶层。当家庭收入情况改善足以应对商品房支付时就应该退出，这主要是由于经济适用房是针对低收入家庭的。

所以为保障经济适用房资源分配公平合理就应该对已经入住家庭进行连续性审查，审查他们在入住后的各项指标是否仍然符合经济适用房的标准。笔者认为可以三到五年进行一次审查，主要审查户籍和期间的家庭收入。如果住户的户籍发生变动，固定生活地点发生变动由一个城市转移到另一个城市，这时住房就会空置，可以对其进行收回，由转入城市提供住房，严格来讲这不属于退出，而是一种更换。当住户家庭收入提高足以解决住房时就应退出经济适用房，但家庭收入提高到什么程度时必须退出?笔者认为应该考虑以下几方面:首先家庭收入增长趋势稳定且是长期、而非有大幅度波动的。其次家庭收入水平应是高于经济适用房准入标准一定程度的，具体这个程度是多少要综合考虑不同城市的不同情况以及退出后不能给退出家庭的正常生活产生剧烈影响，也就是说住户退出后也可以正常地生活。当住户满足以上条件时，就应该退出经济适用房。另外在审查中家庭收入长期(如十几年甚至更长)处于低水平的家庭也应有所注意，应该允许其永久拥有经济适用房，一方面可以使他们以房养老，另一方面也在一定程度上间接减少下一代经济上的差距。

(三)如何退出经济适用房

经济适用房的退出可以有政府退出、住户退出两种方式。因为经济适用房的特殊性，住户取得的经济适用房是有限产权的住房，政府和住户各占一部分产权，所以政府退出就是住户取得政府所持有的产权从而拥有住房的完全产权，住户退出则是政府回收住户的产权。可见无论选择何种退出方式都涉及产权问题所以经济适用房的退出首先就要明确产权。

《经济适用住房管理办法》第三十条规定经济适用住房购房人拥有有限产权，但是产权各占多少，产权如何分配没有明确规定。对此应提倡江苏淮安“共有产权”的模式。经济适用房用地不再是划拨，而变为出让，将原来出让与划拨土地间的价差以及政府给予经济适用房的优惠政策，显化为政府出资以形成政府产权，而家庭的出资则形成个人产权，即家庭与政府联合出资模式。产权比重按家庭和政府出资额度多少可分为7∶3和5∶5。这种模式明确、量化地确定了政府和家庭的产权，对经济适用房退出机制走上正轨具有积极的推动作用。另外政府可以摒弃原来的思想，以独立法人的身份来订立合同处理经济适用房共有产权问题，一旦出现纠纷通过现行法律就可以解决，免去单独立法之麻烦。

政府退出也就是住户取得政府所占的产权从而获得住房的完全产权，产权的取得可以有多种不同方式:当入住家庭收入有所提升有能力直接收购政府产权时，可直接收购政府产权，这可以使政府资金快速收回继续循环。当入住家庭收入有所提升但无力直接收购政府产权时，江苏淮安的做法是政府不是强制其搬出，而是对政府产权部分收取市场租金，这种方式的优点是保障了“临界”状态下的家庭同时回收部分资金。当入住家庭收入一直长时间处于低水平且无提高可能时，政府也应该退出，无偿转让产权，因为此类家庭是真正需要保障的家庭而且会间接减少代际经济差距，也体现了经济适用房的保障性。

住户退出就是政府收回住户占有的部分产权。当入住家庭生活水平提高后想追求更高标准的住房时，政府可以出资回购入住家庭的部分产权，住户可以使用这笔资金购买更符合自己标准的商品房，而政府回购的住房可继续用于经济适用房、廉租房等保障房项目，从而使经济适用房循环利用，一定程度上缓解房源紧张的问题，体现经济适用房的连接作用。

四 结语

在经济适用房制度要不要继续下去这个问题上，我们不能因为制度运行中存在的问题就简单的“因噎废食”取消经济适用房制度，相反我们应该进一步完善制度、查缺补漏，制定更加有针对性的规定及相关实施细则。构建有效的退出机制对经济适用房制度完善的作用不可小觑，可以说良好的退出机制在某种程度上是补救经济适用房政策原有缺陷的有力措施。

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