我国农村土地流转制度历史演进及思考

李鹏，王秦俊

（1．山西农业大学资源环境学院，山西太谷030801；2．山西农业大学思想政治理论教学研究部，山西太谷030801）

2011年4月，温家宝总理在山西省岚县北关村和村民座谈时表示，“土地是农民最大的社会保障，维护农民的基本权益最重要的就是维护土地权益，土地流转一定要尊重农民意愿，不能搞强迫命令”。这也再次给升温的农村土地流转重申了国家的政策要求。推进农村土地流转制度的完善，用制度来规范农村土地流转，维护农村稳定繁荣，保障农民群众权益，这是未来农村土地制度的发展方向之一。

一、我国农村土地流转制度的历史演进

20世纪50年代初期，新中国颁布实施 《中华人民共和国土地改革法》，在全国范围内进行了有计划有步骤的土地改革，［1］确定了土地归农民私有，对所有的土地可以买卖、出租及自由经营，农民具有真正意义的土地流转权利。在农业生产资料的社会主义改造和人民公社运动后到改革开放初期这段时间里，国家规定 “任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，这段时间内全面禁止农村土地流转。本文从 “八二宪法”后为界限，将之后的土地流转法律政策演变大致分为：

（一）政策松动阶段

1982年到1986年，对于我国土地流转制度改革发展是关键的五年。在这五年间，我国农村改革史上第一轮 “五个一号文件”出台并实施，［2］政策层面上肯定了我国的农村土地流转。其中，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》“鼓励土地逐步向种田能手集中”，并指出，“社员在承包期内，可以经集体同意，由社员自找对象协商转包”。这是国家首次在土地流转政策层面上呈现松动迹象。随后，1986年 《中共中央国务院关于一九八六年农村工作的部署》再次强调并鼓励耕地向种田能手集中，并指出要发展适度规模的种植专业户。这也明确显示出了国家鼓励土地流转的信息。紧接着，“1987年，国务院批复了某些沿海发达省市就土地适度规模经营进行试验，使得土地经营权的流转突破了家庭承包经营的限制，中国土地流转制度开始进入新的试验期”。［3］

（二）法律开禁阶段

1988年，对 《宪法》和 《土地管理法》进行修订，指出 “国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让”，首次从国家法律高度对农村土地流转进行了肯定。1993年11月5日，《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，指出在承包期内实行 “增人不增地，减人不减地”，允许农村土地依法有偿转让。在政策的推动下，农村土地流转方式得到了丰富和发展，比如，“在西北黄土高原经济较落后的地区出现了‘四荒地’使用权拍卖，一些经济发达地区出现了 ‘股份合作制’”。［4］

1995年3月，《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》，强调建立健全土地承包经营权流转机制，同时指出，“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延续和发展”，并对农村土地流转做出了一些较为具体的规定。2001年12月30日，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》对相关农村土地流转政策进行了界定，是新的历史时期下指导农村土地流转稳步推进的重要的规范性文件。［5］2002年，农业部关于贯彻落实 《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》的通知，对加强土地使用权流转进行了强调，并指出了推进农村土地流转，对于促进农业、农村经济社会发展，维护农村社会稳定有着重要的现实意义和深远的历史意义。［6］

（三）法律规范阶段

2003年3月，《农村土地承包法》正式在全国范围内实施，用法律形式肯定了土地承包经营权流转，并对土地流转的方式也作了界定。2004年，《农村土地承包经营权证管理办法》规定：“承包期内，承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更。采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。”在这对流转土地的经营权证管理进行了规定。2005年1月7日，《农村土地承包经营权流转管理办法》审议通过，较为全面的对农村土地流转进行了规定，对于维护土地流转主客体权益，［7］规范农村土地流转行为和市场提供了法律依据。

2008年，《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》，重点强调加强和完善农村土地流转的管理和服务，这是新时期推进农村土地流转制度改革完善的纲领性文件。2010年1月1日，《农村土地承包经营纠纷调节仲裁法》实施，实现了土地流转纠纷调处、农民土地权益保障的有法可依。

（四）政策助推阶段

伴随我国土地流转相关法律法规的充实和完善的同时，国家政策也相伴而动，对促进农村土地流转发挥着积极的推动作用。2005年到2010年的 《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》等7个中央一号文件，继续强调土地流转要遵循“自愿、有偿、依法”三原则，要发展土地适度规模经营，不得强制流转；进一步探索建立土地流转机制，逐步用法律规范土地流转；做好农村土地流转的管理和服务工作，健全土地承包经营权流转市场，加强土地流转中介服务。同时，要求 “依法制止乡、村组织通过 ‘反租倒包’等形式侵犯农户土地承包经营权等行为”。这个阶段的一系列政策出台，体现了中央政府对土地流转制度的新认识和新判断，土地流转是现阶段农村发展的必由之路，必须主动放开和推动农村土地的适度规模经营。

二、推进我国农村土地流转制度完善的思路探讨

推进农村土地流转，发展适度规模经营，加快现代农业建设，不应盲目跟风，不应强制流转，要切实结合地方经济社会发展实际，切实按照国家依法、有偿、自愿原则，尊重农民主体地位，逐步跟进。

（一）加强法律法规建设

修改完善 《土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《村委会组织法》等法律法规，赋予村委会集体土地所有权，［8］明晰土地产权。补充和修改农地流转相关法律法规，细化农村土地流转的相关法律规定，使基层工作者及具体法律执行者切实 “有法可依”。同时，省级及地方政府要结合当地农地流转实际，尽快制定并出台地区农地流转管理实施办法或者指导性意见，注重土地流转管理与服务细节，确保农地流转有章可循。

（二）强化管理服务职能

积极探索建立农地流转的市场运行机制，建立健全农村土地流转市场，促进农村土地资源和劳动力资源的合理配置，鼓励土地向种粮大户集中。土地流转后发展生态旅游农业和现代农业要有一定的控制，以确保国家粮食安全。积极引导农业龙头企业、专业合作社和社会专业人士建立土地流转服务中心或者土地流转的中介组织。［9］充分利用电视、广播、报纸、讲座等途径，加强国家政策宣传，使农民群众逐渐明晰国家的土地流转政策。

（三）丰富农地流转形式

拓宽农民土地处分权的范围和内容，赋予农民对承包土地的合法收益，如增加土地继承、赠与、抵押等不同的土地流转形式，使农民可以充分享有土地的增值收益。另外，笔者还建议发展完善农村合作社制度，充分发挥合作社在农村发展土地适度规模经营的重要作用，鼓励农民以田入股，自愿进入或退出合作社。农民专业合作社能够形成农业生产的规模经济，既解决农村土地分散的问题，而且可以改变农民松散状态。

（四）增强农地流转监管

要健全土地管理机制，整合涉地部门的财政、执行及监督职能，杜绝政出多门和多头执政，使各管理项目落实到具体责任单位。［10］目前，国土资源局、农村经营管理办公室、农业局等部门权力都触及土地征收、土地流转等经济行为，伴之当前土地收益的几何倍数递增，各相关单位都想 “分杯羹”，整合权力运行就显得更加必要。要推进土地流转监管惩处机制建设，拓宽行政监督、司法监督、社会监督的途径，增强各环节监督实效，依法坚决打击土地流转中的违法行为。增强农村土地流转管理队伍建设，很多县级农村经营管理办公室机构人员很少，分管推进农村土地流转的人员就更少。随着近几年国家限制乡镇机构人员增加，很多乡镇土地流转服务中心工作人员短缺，土地流转推进很难。进一步充实和加强农村土地流转的队伍，是推进农村土地流转的必要条件。

［1］孙德意．我国农村土地政策变迁过程中存在的问题及对策分析 ［J］．知识经济，2010（5）：82．

［2］王景新．中国农村土地制度变迁30年：回眸与瞻望［J］．现代经济探讨，2008（6）：5-11．

［3］河南交通职业技术学院新闻中心．从被集体化到 “把土地还给农民”——建国后农地制度变革历程 ［EB／OL］．（2008-10-11）［2011-02-10］．http：／／www．hncc．net／third．asp？id＝840．

［4］王士海．中国经济体制改革回顾［EB／OL］．（2011-01-04）［2011-02-11］．http：／／www．zgxcfx．com／Article＿Show．asp？ArticleID＝30832．

［5］郭彤华，李鹏．我国土地承包经营权制度的历史演进及思考［J］．商业时代，2011（6）：102-103．

［6］朱斌，焦柱．我国农村土地流转现状实证分析 ［J］．经济研究导刊，2008（18）：62．

［7］郭莉．农村土地流转中的法律要素分析［J］．江西社会科学，2008（12）：153-156．

［8］王秦俊，李鹏．我国农地承包经营权制度在实践中存在的四大问题 ［J］．山西高等学校社会科学学报，2011，23（3）：32-34．

［9］李鹏，王文昌，王秦俊．农地流转中政府失范行为的成因及对策研究 ［J］．山西农业大学学报 （社会科学版），2010，9（3）：264-267．

［10］吴越．地方政府在农村土地流转中的角色、问题及法律规制——成都、重庆统筹城乡综合配套改革试验区实证研究 ［J］．甘肃社会科学，2009（2）：65-70．