广西城乡公共产品供给差异的原因及对策分析

师艳玲，韦海鸣

（广西师范学院经济管理学院，广西南宁530001）

改革开放以后，广西综合经济实力大大增强，工业化、城镇化水平不断提高，人民生活明显改善，整个经济社会发展已经进入新的起点，城乡公共产品供给水平和供给效率不断得到改善，已经具备了以工促农、以城带乡的条件和基础。但是，城乡公共产品供给中，仍然存在着诸多问题与矛盾，城乡公共产品供给差异呈现扩大化的趋势，并且在一定程度上扩大了城乡之间的差距，影响广西经济和社会的整体进程，不利于和谐社会的建设。因此，缩小城乡发展差异，统筹城乡一体化改革，破除城乡二元体制和机制障碍，有利于完善社会主义市场经济体制，推动广西经济和社会持续、快速、健康和稳定的发展。

一、城乡公共产品供给差异的现状

（一）供给模式各异

建国以来，我国一直实行 “城乡分治”的二元经济管理制度，城乡地区分别实行了不同的公共产品供给体制和管理体制，导致城乡公共产品供给模式存在明显的差异。［1］

城市主要采用垄断型公共产品供给模式，即以政府为主的公共产品供给模式。政府以权威手段和计划手段供给公共物品。［2］广西城市公共产品主要由各级地方政府负责供给，公共产品供给决策遵循民主集中制原则，公共产品供给是 “自上而下”的决策供给程序，这一程序可以简化为“领导决策层——多元利益集团——公众个体”的过程。上级政府的指导思想和政策偏好对城市公共产品供给行为起到决定性作用。政府垄断型供给模式的优点是对纯公共产品以权威手段供给，不计较公共产品的短期收益，为国家经济和社会发展提供了必要的物质支持。这一供给方式一般不会受到资金来源的限制，国家财政资金优先保障提供。它的缺点是政府处于垄断地位，对公共物品供给的风险意识较差，经营效率较低，成本较高。

农村采用以 “政府主导、社区供给”的农村公共产品供给模式。［3］即国家通过法规、政府命令或行政动员的方式 “自上而下”做出决策，然后由农村基层组织以落实国家政策的形式进行供给的。这一模式的优点是减轻国家财政负担，优先将资金放在经济快速发展的城市和沿海地区，使资金使用效益最大化。它的缺点是农村公共产品供给是建立在上层建筑对政策和社会领域的主导作用前提下，违背了各地区不同的生产力发展条件和公共选择 “自下而上”的决策机制，供给过程中受政府行政部门和工作力度影响大。由于基层财政压力较大，农村社区公共产品的自我供给与农村社区的组织性质存在冲突，致使农村公共产品供给力度较弱。

（二）供给水平不同

广西城乡公共产品供给水平的差距在不断扩大，农村公共产品供给数量和质量严重滞后于城市公共产品的供给。其一，城乡基础设施建设差距较大。“十一五”期间，虽然农业灌溉、人畜饮水、乡村公路等农村基层建设项目建设取得了显著的成效，但是农村公共产品供给仍然落后于城市，50%的乡村公路还未硬化，大部分乡村电路老化问题严重，自来水普及率和覆盖率相对较低，偏远山区饮水困难。其二，城乡公共医疗卫生资源配置和分布失衡，农民缺乏基本的健康保证，看病难、看病贵的矛盾十分突出。80%以上的公共医疗卫生资源集中在城市，只有少部分的资源散布在农村。目前，60%的农村人口仅享有不到四分之一的卫生资源。一些贫困地区，尤其是大石山区的农村地带，60%到80%的患病农民病死家中。其三，城乡居民社会保障差距较大。城镇居民养老保险已基本实现全覆盖，然而，农村除局部地区实行社区养老金制度外，基本没有养老保险。其四，城乡公共文化设施差距大。城市公共文化设施已经大大超越全国平均水平，然而，广西农村每百万人口公共文化设施数仅为全国平均水平的83%，居全国第26位。［4］

（三）审批程序不一致

在城乡公共产品供给模式各异的前提下，广西城乡公共产品供给审批程序也呈现出巨大的差异。城市公共产品的供给审批程序比农村公共产品的供给审批程序更加顺畅，效率更高。在城乡公共产品供给政策一致的前提下，城市公共产品供给审批的程序主要采用 “申报——批准——拨款——实施”。然而，农村公共产品供给审批的程序主要采用 “申报——批准——自筹款到位——拨款——实施”。城市公共产品供给审批程序与农村公共产品供给审批程序对比而言，缺少“自筹款到位”这一环节，致使公共工程项目的实施能顺利开展，工程项目能按期完工，城市化进程能逐步向前推进。但是，对于农村公共产品供给项目而言，假如自筹款未到位，政府拨款也就不可能到位，即使公共项目批准了，也会受制于资金障碍而停滞、后延，甚至不了了之。进而使农村经济、社会的发展受阻，如此循环反复，更加扩大了城乡之间的差异。

（四）公民享有权的非均等化

在我国，公民与公民之间是平等的，公民对公共物品的享有也应该体现公平与平等。古人云，不患寡而患不均。然而，在城乡公共产品供给模式差异的背景下，广西城乡居民对基本公共产品的享有权并未实现均等化。例如，现阶段，大量的农村人口涌入城市，对于居住在城市的农村流动人口的公共产品供给，更加凸显非均等化。因为城市公共产品的供给主要针对拥有城市户籍的居民，他们拥有城市户口，意味着平等获得城市政府提供的最低生活保障、政府住房补贴以及子女在公立学校就学的机会等。而农村流动人口往往无法获得这些与城市户籍紧密挂钩的公共福利与社会保障等公共产品供给的权益。因此，在现行的城乡公共产品供给模式下，公民对公共产品的享有权的非均等化不利于统筹城乡一体化发展。

二、城乡公共产品供给差异的原因分析

城乡公共产品供给存在较大差异，不利于统筹城乡一体化发展，也不利于促进广西经济和社会的发展。因此，科学分析城乡公共产品供给差异，有利于寻找解决之道，逐渐缩小城乡公共产品供给之间的差异。

（一）“二元”的城乡所有制决定论

长期以来，广西公共产品供给始终受到 “所有制决定论”的影响，这在很大程度上固化了城乡 “二元”经济社会结构。城市以全民所有制为主，公共产品由政府供给；农村以集体所有制为主，公共产品由集体经济组织承担。［5］城市供给制度以政府为供给主体，居民通过上缴税收来享受政府为他们提供的各种公共产品，公共产品的资金投入由国家财政统一安排。而农村公共产品供给制度是以农村集体经济组织和农民个体为主体，农民以 “自给自足”的方式来实现公共产品的供给。然而，公共产品本身的性质和特征及农村基层财力的限制，决定了这种制度外供给不可能满足农村公共产品长期发展的需要。城乡供给主体的不同造成了农村公共产品无论在数量还是质量上都差于城市公共产品。供给机制的不合理导致农村公共产品无法满足农民的需要，也加剧了城乡二元经济结构矛盾。

（二）“乏力”的财政供给体制

城乡公共产品供给的差异受制于财政体制的影响。1994年，我国实施分税制改革，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，而财政支出占整个财政支出的比重却稳中有增，地方政府财权过小导致城乡公共产品供给投资的比重明显扩大。由于经济和社会发展的需要，广西积极推进城市化进程，政府优先满足城市经济和社会发展的需求；乡镇政府由于财力匮乏，无力为农村提供足够的公共产品，加之受农村供给模式的影响，农村公共产品的供给远远落后于城市。事实上，分税制改革实际上是通过某种制度安排，层层挤压，加强了中央政府的财力集中度，进一步紧缩了处于财政层次较低级的基层财政的财力。［6］农村税费改革之前，乡镇财政收入中的自筹资金所占份额很高，一定程度上弥补乡镇财政收入的不足，对农村公共产品的供给起了较为关键的支撑作用。但现行的农村税费改革使自筹收入的比重大幅下降，乡镇财政收入锐减，财力单薄，可支配的公共资源减少，使得本来就匮乏的农村公共产品供给问题日益突出。目前，广西各级的财政转移支付制度还不规范，未能解决财政公共服务的公平和效率问题。各级政府之间供给公共产品的权限、责任划分不清，并将供给责任和事权层层下移，容易导致事权和财权不匹配和脱节，加重县乡财政负担，制约农村公共产品的供给。

（三）“隐性”的公共产品供给方式

政府作为 “经济人”，在现行的 “自上而下”式的农村公共产品供给机制下，受政治目标最大化和经济利益最大化的驱使，基层政府对于农村公共产品的供给便形成了 “隐性”的农村公共产品供给方式。一是重视农村基础设施建设等硬件设施项目投入，对农业科技推广、农业可持续发展等软件项目则无多大的积极性；二是重视农村准公共产品的提供，而不注重纯公共产品的生产；三是热衷于提供短期的、见效快的公共项目，而不注重长期的公共项目投资；四是注重新型公共产品项目的建设，不注重原有工程的后期管护；五是积极投资上级政府设置为考核的项目，不注重公民实际需求项目的投资。［5］

（四）“悬殊”的城乡收入差距

随着经济和社会的不断发展，广西城乡收入差距不断扩大，影响了城乡公共产品的供给。改革开放后，广西各项方针政策都倾向于促进城市的快速发展，城市化进程日益扩大，城市经济和社会发展速度较快，城市居民的收入也在不断提高，生活水平也不断改善，对于公共产品的供给需求也不断增长。据统计，2010年广西城镇居民收入继续保持平稳较快增长态势，城镇居民人均可支配收入17 064元，实际增长7．2%。然而，农村由于国家政策供给力度不足，经济和社会发展缓慢，尤其是在偏远落后的山区地带，受制于自然和人文条件的影响，农村经济和社会发展相对缓慢，生活水平较低。2010年广西农村居民人均纯收入4543元，同比增加563元，增长14．1%，增速比上年提高6．2个百分点。由此可知，广西城市居民的人均可支配收入远远高于农村居民的人均纯收入。此外，由于农村公共产品供给采用 “自给自足”的供给模式，农民愿意支付公共产品部分成本的可能性就较低，在很大程度上又限制了农村公共产品的供给。

三、缩小城乡公共产品供给差异的对策

（一）建立健全城乡一体化公共产品供给制度

改变城乡 “二元”经济和社会结构，建立健全广西城乡一体化公共产品供给制度，有利于缩小城乡公共产品供给差异。首先，以科学发展观作为指导，按照 “统筹城乡发展”、“工业反哺农业，城市带动农村”的方针，坚持把解决 “三农”问题作为工作的重中之重，加快推进城乡“二元”结构的改革，从根本上破除城乡差异的“二元”公共产品供给制度和模式，逐步建立起适应社会主义市场经济要求，符合国际惯例，城乡统一、均衡、公平、公正的新型现代公共产品供给制度。［7］在保障城市公共产品供给需求的前提下，逐步把农村公共产品供给领域作为实施宏观调控和投资的重点。其次，转变发展观念，打破公共产品供给上的城乡分治模式，进一步调整现有国民收入和利益分配格局，引导生产要素合理流动，走强制性制度变迁与诱导性制度变迁相结合之路。再次，充分发挥市场在农村公共产品供给中的引导作用。政府指引，市场主导，加强政府与市场的有效结合。例如，对于准公共产品的供给，政府鼓励有实力的企业向农村投入，逐渐引入市场机制，提高农村公共产品的供给效率，逐步实现城乡公共产品的均衡化。

（二）转变农村公共产品供给模式

转变农村公共产品供给模式，有利于充分调动农民积极参与农村公共产品供给决策和执行。农村公共产品的供给，应当选择一种符合广西农村民情的公共产品供给模式，即由 “政府决策——农民被动接受”的 “自上而下”的农村公共产品供给模型向 “民主表达需求意愿——政府集中决策”的 “自下而上”与 “自上而下”协调型供给模式转变。其一，划分农村区域类型。通过对农村地区自然条件、文化特征、该地区所处的经济发展阶段、经济社会发展水平等因素的分析，对该农村地区进行区划类型划分，判断其所属的区域类型。其二，分析农民对公共产品的需求结构及变化趋势。各地农民对公共产品的需要结构和满足状况各不相同，决定着各农村地区对公共产品的需求结构、需求种类、需求数量、需求优先序、需求质量等也不相同。其三，分析农村的政府结构、地方财政能力、供给主体发展状况。各类地区农村的地方政府结构、供给主体的发展状况等，直接关系到该地区供给主体的供给能力、筹资能力、供给主体的积极性等。其四，分析各类地区农村的市场化、社会化程度。不同地区市场化和社会化程度影响着农村公共产品供给模式的选择。［8］

（三）建立多元化的农村公共产品供给机制

广西农村地域广阔，各地对于农村公共产品的需求各不相同，如果仅仅依靠有限的财政投资，必然无法满足所有的农村公共需求，也难以保证所提供的公共产品适合各地的情况。因此，积极探索多元化的农村公共产品供给机制，积极利用财政力量、农村社区力量、市场力量和社会力量提供多元化的农村公共产品。其一，建立多元化的农村公共产品筹资渠道。例如，由各级政府负责提供的纯公共产品，财政必须依据财政预算规划，安排相应资金，满足农村公共产品供给支出的需要。如果局限于本社区的使用范围的农村公共产品，可以充分利用农村社区的力量，采取社区集体提供的方式。假若农村公共产品能够取得稳定回报的，可以采取有偿筹资的方式，满足农村公共产品供给所需资金，通过使用者付费方式来偿还筹资贷款。其二，实现农村公共产品供给方式多样化。采用政府或农村社区的直接供给，政府委托私人供给，政府补贴私人供给等方式，满足农村公共产品供给的多元化需求。

（四）完善财政支农惠农政策，规范财政资

金管理

资金的运营在公共产品供给中基于主导地位。健全广西财政支农惠农政策，规范财政资金管理应该从以下几个方面努力：第一，明确财政支农重点。按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，将更多的公共资源配置给农村，加大对农民直接受益项目的支出。进一步明确财政支农资金的使用方向，将更多的资金用于农村教育卫生事业、科技创新、农业市场信息有效传播等项目建设，使农民在这些项目中直接受益。［9］第二，优化财政支农支出结构，提高资金使用效率。在维持基层机关基本运转的基础上，根据农村公共产品的性质和不同级次，把支农资金的重点投向农村急需的公共产品上，如对农业生产发展起重大作用的基础设施、农业科技推广等。第三，完善集体资金管理体制，提高透明度。实行政务公开、村务公开，让广大农民有知情权。逐步完善公共产品供给及资金使用情况的听证制度，进一步扩大农民的质询权和参与决策权，努力实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。第四，规范财政转移支付制度。制定法律和法规，保障财政转移制度的权威性和规范性，解决财政公共服务的公平和效率问题；合理划分各级政府之间供给公共产品的权限和责任，按照事权和财权相匹配的原则，落实公共产品供给的责任，尤其是针对城乡公共产品供给的均衡性，应加大农村公共产品供给力度，落实责任，推进和谐新农村建设。［10］

（五）缩小城乡居民收入差距

城乡居民收入差距不断扩大是当前各地政府面临主要问题。缩小城乡居民收入差距有利于缩小城乡公共产品供给差异。其一，增加农民收入，提高他们愿意支付农村公共产品供给自筹资金的可能性。其二，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，从源头上逐渐缩小城乡居民的收入差距。其三，规范分配秩序，努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势，使分配趋于公平、合理。其四，积极努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步。

［1］赵艳芹，王爱萍，贺桂欣．论缩小城乡公共产品供给差异的必要性和可能性 ［J］．商场现代化，2008（4）：298-299．

［2］金峰．优化我国农村公共产品供给模式的对策建议 ［J］．扬州大学学报，2010（3）：45-49．

［3］张岚东．统筹城乡公共产品供给研究——基于地方官员行为选择的视角 ［D］．成都：西南财经大学财政税务学院，2009．

［4］韦廷柒，邹继业．民族地区城乡一体化发展：问题与对策——以广西壮族自治区为例 ［J］．改革与战略，2010（12）：98-101．

［5］王国敏，罗静．我国城乡公共产品供给失衡的制度分析 ［J］．天府新论，2008（2）：93-96．

［6］徐丹丹，杨静，刘奇山．城乡公共产品供给差异个案研究 ［J］．经济纵横，2009（6）：70-73．

［7］王新哲．城市化促进城乡统筹发展方略研究——以广西为例［J］．广西民族大学学报，2007，29（2）：121-125．

［8］董明涛，孙钰．我国农村公共产品供给模式选择研究——基于地区差异的视角 ［J］．经济与管理研究，2010（7）：110-115．

［9］黄红．统筹广西城乡协调发展的途径探讨 ［J］．广西社会科学，2005（10）：9-11．

［10］何平均．城乡公共产品供给失衡的原因及对策［J］．农业现代化研究，2006（6）：454-456．