建设社会主义新农村背景下的甘肃省农村金融体系重构

司睿

（甘肃农业大学人文学院，甘肃兰州730070）

党的十六届五中全会通过的 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出了 “十一五”期间建设 “生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的目标，［1］实现这五句话提出的要求，就是农村各方面实现协调、全面发展的过程。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，体现了新形势下农村经济、政治、文化和社会发展的要求。在 《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出：金融机构要不断改善服务，加强对 “三农”的支持。［2］农村金融在支持 “三农”、服务 “三农”、支持与促进城乡统筹发展的过程中发挥了重要作用，成为现代农村经济的核心。顺应经济社会发展阶段性变化和建设社会主义新农村的要求，就必须从财政、金融、税收和公共品投入等方面为农村发展创造有利条件。农村金融改革和支农服务的首要目标是建立起一个能满足 “三农”发展的金融体系。目前农村金融需求总量较大，而金融供给总量渠道少，供需结构复杂，结构不平衡，供需对接困难。在这样的状况下，如何加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系，已成为关注农村，关心农民，支持农业，统筹城乡经济社会发展，全面建设小康社会急需解决的一个重要课题。

一、甘肃省农村金融体系存在的问题

（一）国有商业银行战略紧缩，退出农村

1998年以来，四家国有商业银行进行了机构改革，本着降低成本追求效益的原则，相应撤并了几万个县级及县级以下的分支机构，业务重点逐步向大中城市转移，商业银行支农职能严重削弱。据统计，从1999年到2007年，甘肃省农村国有商业银行的机构、人员减少均超过五成，部分地区甚至缩减近八成。［3］县及县以下机构贷款权上收，导致国有商业银行县支行信贷授信权限很少，不能适应新农村建设的需要。农业在我国还是弱势产业，现阶段我国农村地区经济发展落后，金融机构在农村经营的成本高、风险大、收益率相对较低，因而增加金融供给、服务 “三农”的内在动力不足。商业性金融的退出，形成了农村金融压抑、农村金融体系严重萎缩以致出现农村金融服务的 “空洞化”现象。

（二）农村金融主体稀缺，农村信用社担当重任

随着国有商业银行从农村地区退出，作为专门面向农民的金融机构，目前，甘肃省农村信用社共有县级农村合作银行15家、以县为单位统一法人社71家、二级法人社1家，营业网点2265个，各项存款余额1140亿元，各项贷款余额897亿元，已成为甘肃省机构网点最多、分布最广、贷款投放最多的金融机构。［4］有的村上设有信贷员，农信社逐步担负起了支持 “三农”的重任。2009年底，据中国人民银行平凉市中心支行调查，平凉市除农村信用社在全市102个乡镇均设有营业网点外，农业银行、邮政储蓄银行在乡镇营业网点的覆盖率仅为21．6%，而2家村镇银行、4家小额贷款公司全部设在市县城区，农村金融服务依靠农村信用社担当主力军的特征仍然比较明显，农村金融市场竞争极不充分。［5］

（三）邮政储蓄抽走大量资金

邮政储蓄自1986年恢复开办以来，已建成覆盖全国城乡网点面最广、交易额最多的个人金融服务网络。长期以来，邮政储蓄只存不贷，直至2007年6月22日，中国邮政储蓄银行“好借好还”小额贷款业务在河南新乡长垣县启动试点。邮政储蓄转存款利率水平过高，为4．131%，高于金融机构在人民银行的存款利率，且无任何风险，储蓄规模迅速发展，邮政储蓄机构从农村抽走大量资金。截至2010年12月底，甘肃省邮政储蓄银行各类存款达到280．43亿元，其中居民个人储蓄存款达到233．45亿元，规模在甘肃商业银行排第5位。［6］

（四）农业发展银行业务单一，支农作用弱化

农业发展银行的起步只是一家业务单一、仅局限于支持我国农业粮棉油收储的政策性银行。自1998年3月起，为了配合粮食收购体制的改革，实现收购资金的封闭运行，农业发展银行开始专营农副产品收购资金的供应和管理工作，其他业务划转到了有关商业银行。随着粮棉购销市场化进程加快，粮棉流通领域政策性经营空间缩小，农业发展银行粮棉收购贷款业务量出现大幅下降，支农作用弱化。近五年以来，农业发展银行改变了过去单纯依靠人民银行再贷款的局面，形成了多元化市场筹资模式，开始拓展业务，在农业技术推广、基础设施改造、农业产业化经营等亟需资金的项目上提供政策金融支持。

（五）政策性农业保险缺失

甘肃省地处中国西北内陆，是传统农业省份，地貌复杂多样，自然条件恶劣，生态环境脆弱，气象灾害频繁。农业作为弱质产业，受自然风险和市场风险影响较大，农民很难抵御大规模的自然灾害风险。甘肃省农业保险上世纪80年代曾在天水、平凉等地零星试办，业务始终未形成规模。甘肃农村地区农业保险体系严重缺失，巨灾风险准备金和再保险制度缺失。由于农业保险的赔付率高，保险公司经营农业保险往往处于亏损状态，基本上退出了农险市场。2007年甘肃省政策性农业保险试点工作正式起步。目前，甘肃农村政策性农业保险推广较为缓慢，财政支持力度较弱，赔付不及时，农民参保积极性不高。农村保险业严重落后于农村经济的发展。

（六）农村非正规金融组织非法生存

在农村信用社等农村正规金融机构 “商业化”和 “非农化”倾向日益明显，农村金融体系存在 “空洞”背景下，民间借贷成为农村非常活跃的融资方式。据清华大学经济管理学院 《中国农村金融发展调查报告》显示：在1990户有效样本中，46．8%的农户在一年中有过贷款经历，67%的借贷发生在亲友之间和其他非正规金融渠道，33%是向正规金融机构贷款，其中向信用社贷款占28%，向银行贷款仅占5%。［7］民间借贷虽属非正规金融，但与正规金融相比，具备交易成本低、利率市场化、交易便捷等优势。民间的资金融通客观上为农民和农业发展提供了一定的资金条件，但也存在巨大金融风险。

（七）农村金融产品单一

农村金融业务仍以传统的存、贷、汇为主，信贷产品以抵押贷款、农户小额信用贷款为主，额度小、期限短，服务水平比较低端。同时，基于现代金融服务的ATM机、商户POS机等基础设施缺乏，农村支付结算现代化程度低，金融产品少。农村担保机制缺失，农户贷款难。农民分享不到金融改革和金融发展的成果。

二、农村金融体系的建构目标

（一）建立多层次、普惠型、可持续的农村金融体系

建设农村金融体系是一个庞大的系统工程，包括：

健全农村金融组织体系。在现有基础上构建包括银行服务、保险服务、农产品期货、农村资本市场在内的农村金融市场体系，鼓励设立农业保险公司、农产品期货公司、小额贷款公司、贷款服务组织、信托公司等多种市场主体，形成满足客户不同金融需求的多层次金融服务体系。

整合农村金融资源，形成有效、全方位地为农村所有阶层和群体提供服务的普惠型金融体系。为社会主义新农村建设提供低成本、便捷、实惠的金融服务。完善金融服务功能。

建立可持续的农村金融制度，创新农村金融体制，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的现代农村金融体系，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村。

（二）建立符合农业特点和农民需求的农村金融体系

农户的信贷需求具有季节性特点，与农业生产的周期和农户集中投资支出密切相关，农业生产性投入、个体经营开业、农户为外出务工筹集路费等资金开支一般集中在春季。建房、购买耐用消费品 （如购买家电）、子女上学等开支又多集中在秋后，农户的信贷需求表现为春、秋两季旺盛，夏、冬两季缩减的特性。［8］信用社贷款的期限大部分是10～12个月，一般是年初发放，要求年底还款，但是通常农户当年收获的农产品在年底还不能够完全卖出，很难有资金还款，信用社的借款期限结构与农业的生产周期存在不一致。

随着农业技术的进步，农业产业化的投资需求逐渐增多，高科技农业投资周期长，资金需求大，而农村信用社只提供小额贷款，授信权限很小，已远远不能满足需求。

因此，农村金融应该提供弹性的符合农业特点和农民需求的金融产品，为农民、农业和农村经济发展提供金融服务。

（三）建立真正支农的农村金融体系

正规金融在农村金融市场的渗透率和覆盖面远不能满足农户和农业的需求。只依靠农村信用社不可能解决有效服务 “三农”发展的金融需求问题。必须从农村金融体系的整体着眼，以单个农户的需求为中心，建立一个更完善、更有活力的真正为 “三农”服务的农村金融体系，纠正国有商业银行改革过度偏离农村和农业的倾向，完善和规范设在县级以下农村金融网点服务于农业发展的功能，强化政策性金融支农作用。

三、农村金融体系的重构

党的十七届三中全会在 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，建立现代农村金融制度，创新农村金融体制，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村。［9］现有农村金融体系存在着不适应农村经济发展的诸多因素，破解农村金融难题，必须重构与农业发展相适应的金融体系。对金融机构重新进行功能定位和调整，建立起合理有效的运行机制，形成支持农业和农村经济发展的合力。

（一）农村金融体系的内容及功能定位

目前农村信用社是甘肃省农户获得正规金融机构贷款的主要资金供给者。要架构长远的现代农村金融体系，创新农村金融体制，就必须丰富金融体系内容，我国正规的农村信贷渠道主要有四类：商业银行、政策性银行、合作金融机构和邮政储蓄，与此相对应，重构下的农村金融体系应该包括七家银行类金融机构：农业银行、农业发展银行、农村信用社、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行和邮政储蓄机构。

农村金融体系的内容除了银行业，还应包括农业保险、资产管理、期货等其他金融业。适应现代农业发展的需要，农业生产急需金融提供中长期资金服务，这就需要发挥资本市场融资的作用，引入股票、土地债券、农产品期货等有效形式。同时要积极发展多种形式的农业、农村保险，分散和降低整个农村金融体系的系统性风险。

在正规金融退出农村的背景下，民间贷款是农户最重要的融资方式，且民间融资额增长速度较快，民间融资对于满足农户生产生活的资金需求作用不容忽视，民间融资也是农村金融体系内容的重要组成部分。

因此，重构下的农村金融体系应该包括正式的银行类金融、金融衍生品、农业保险，还应包括非正式的民间融资，这些都是完善农村金融体系的重要内容。

各类农村金融体系内容应该发挥各自的功能，各有侧重，共同服务于社会主义新农村建设事业。农村政策性金融是主体，国家要建立激励机制鼓励农村银行机构多发挥政策性金融的作用，强化支农功能，加大对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持，推动传统农业向现代农业的转变，推动城乡一体化进程。农村合作金融是基础，目前农村信用社是面向农村地区为农户提供信贷的数量最多的正规农村金融机构，民间融资在较长时期内依然是农村正式金融的有益补充，要规范和引导民间金融的发展，鼓励合法合规的民间金融起到补充资金的作用。农业保险是重点，农业保险在农村严重缺失，在我国探索建立农业保险制度和农业灾害转移分摊机制对农民意义重大。农业资产管理是方向，农村发展现代农业是农村经济社会发展的唯一出路，股票、土地债券、农产品期货等资产形式将是农村金融未来的发展方向。

（二）重构农村金融体系的路径选择

1．加大政策性金融支农作用

在建立市场化的农村金融运行体制前提下，政策金融要支持那些按商业原则运行回报率低于资金成本或贷款本金回收风险较大的项目，同时还要建立政策金融的财政补偿机制。首先，国家应整合对农村的资金投入，对农村的公共道路建设、重大的生态环境建设、农村经济结构调整、农业的基础科学研究无偿投入。其次，中央财政和省级财政应列出一部分预算用于补偿政策性金融业务的贴息资金和呆账损失的弥补，用少量的财政补贴引导商业资金流向农业和农村。最后，国家可以通过税收政策引导邮政储蓄、商业银行把一定比例的资金用于农业和农村。

2．深化农村信用社体制改革

农村信用合作社历史包袱沉重，资本充足比率低，不良资产比率高，支农主力军的作用没有得到很好发挥。要深化农村信用社体制改革，因地制宜制定农村信用社组织形式和管理方式，明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，通过国家支持，采取有效的财政政策和资金政策逐步消化历史包袱，提高市场地位，使农村信用社真正发挥合作互助的作用。

3．建立农业保险体系

保险是分散风险的重要机制，发展农村保险可以降低季节性和自然灾害对农民经济收入的影响，提高风险抵御能力。运用政府和市场相结合的方式，建立 “地方政府农业发展风险资金＋农村专业户小额参保资金＋保险公司承保”模式的农业灾害转移分摊机制，［10］国家要实行低费率和高补贴的政策，降低涉农保险风险，推动农业保险市场的发展。

4．规范民间借贷

民间借贷有力地促进了农村民营经济与中小企业的发展，成为我国金融体系中不可或缺的组成部分。应采取措施，切实改善民间借贷发展的市场环境和制度环境，引导其合法化，将其纳入政府管理。规范民间借贷可以有效降低金融风险，使其在农村金融体系发挥有益的补充作用，为农业发展提供一定的资金支持。

5．创新机制，深化服务

涉农金融机构在深化改革中积极探索小额信用、农户联保、惠农卡综合授信等贷款模式，一定程度上缓解了农户资金需求，但由于农户普遍缺少符合条件的抵押担保物，担保难仍是制约涉农贷款投放的 “瓶颈”。甘肃农村缺少丰富多彩的现代银行业务，电子信息网络不完善，瞬息间可到账的资金结算、银联卡等还不能在多数乡镇使用。因此，要在农村开展更多金融服务业务，让广大农民享受到金融发展成果，进一步推广农户小额信用贷款和农户联保贷款，积极探索多种担保办法，多层面、多渠道解决农户贷款担保难问题。

当然，构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系，需要各级政府、监管机构、各类涉农金融机构及农村经济主体之间明确职能定位，合理布局，有序发展。同时，构建功能完善的农村金融体系应该分步骤实现，既有近期目标也兼顾中长期目标。最后，创新政府调控职能，为农村金融体系的发挥功能创造良好的体制、机制和市场环境，完善农村金融市场竞争机制，增强农村金融机构为 “三农”服务的功能。

［1］中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议．中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议 ［EB／OL］．（2005-10-18）［2011-04-16］．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2005-10／18／content＿3641362．htm．

［2］中共中央，国务院．中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见［EB／OL］．（2006-02-21）［2011-04-16］．news．xinhuanet．com／forum／2006-03／02．

［3］彭波．甘肃通过村镇银行破解农村金融困局［N］．人民日报，2007-05-20（3）．

［4］甘肃省农村信用社联合社．联社简介［O／BL］．（2011-01-16）［2011-04-16］．http：／／www．gsrcu．com／Aboutus．asp？Title＝联社简介．

［5］中国人民银行平凉市中心支行课题组．加快农村金融体系建设 维护企稳向好经济形势 ［N］．金融时报，2009-11-17（4）．

［6］赵均．中国邮政储蓄银行甘肃省分行成立三周年纪实 ［N］．甘肃日报，2011-01-10（3）．

［7］清华大学经济管理学院．中国农村金融发展调查报告 ［N］．北京商报，2008-01-07（2）．

［8］柴洪，杨林娟．经济欠发达地区农户借贷特征及其制约因素分析——基于甘肃省的实证研究 ［J］．陕西农业科学，2009（2）：157．

［9］中共中央．中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［N］．（2008-10-12）［2011-04-16］．http：／／cpc．people．com．cn／GB／64093／64094／8194418．html．

［10］吴晶晶，顾瑞珍，赵超．加快建立新型农村金融体系 ［N］．中国证券报，2008-09-03（2）．