人事制度变革与监狱警察激励机制研究

薛兰霞

（中央司法警官学院，河北 保定 071000）

人事制度变革与监狱警察激励机制研究

薛兰霞

（中央司法警官学院，河北 保定 071000）

激励是人事管理制度改革的目标之一，人事制度改革的实质就是要把人的主观能动性充分调动起来，激发工作人员的激情和干劲，促进各项事业的进步与发展。激励机制的设计是与人事管理制度相适应的。不同阶段的人事制度形成不同的激励理念与方式。计划体制下的人事制度对监狱警察的激励特点是：激励理念与方式政治化，用政治环境氛围激发自我奋进，对政治以外的物质方面的需求缺乏关注。市场体制下的人事制度对监狱警察的激励特点是：激励理念物质化，用物质刺激激发工作动力，关注物质方面的外在激励，对精神激励缺乏关注。国家公务员制度建立后，强化了制度激励。

人事制度变革；监狱警察；激励机制

任何事物的产生和存在都有其一定的合理性，这种合理性依存的基础就是一定的环境条件，当其依存的环境条件消失后，原事物也就必然会丧失其存在的合理性。监狱警察激励机制的设计也是如此，它一直是随着我国管理体制尤其是人事制度的变化而变换其激励理念和方式。

激励是人事管理制度的重要体现，激励机制的设计必须与人事管理制度相适应。监狱体制改革前后不同阶段的人事制度不同，其激励特点也不尽相同。对这些不同的激励特点进行梳理，分析其所存在的制度基础条件，是为了更好地设计当前的激励机制，使监狱警察工作的主观能动性得到充分发挥，从而适应新形势下的监狱工作，发挥好监狱职能。

一、我国计划体制下人事制度对监狱警察的激励分析

我国的人事管理制度在不同的体制下是有差别的，相应的，人事管理的激励理念、作用与运行方式也不尽相同。

（一）我国计划体制下的人事制度

人事制度是国家政治制度的一个重要组成部分，属上层建筑范畴，由经济基础决定并服务于经济基础。西方国家一般称其为文官制度，中国古代称为官吏制度，新中国建立后统称为干部人事制度（又称干部制度）。我国计划体制时期（新中国成立至改革开放之始）的人事制度，是在民主革命时期解放区和人民军队干部人事制度的基础上，根据当时革命和社会主义经济建设的发展需要，不断建立和完善的一些干部人事制度和措施，到1956年基本形成了一套系统的干部人事制度，建立了从中央到基层、各级各部门党和行政系统的干部人事机构，围绕恢复和发展国民经济的中心任务，开展干部人事工作，初步建成了一支适应社会主义革命和建设需要的干部队伍。这一时期的干部人事制度的基本特征是：与当时高度集中的计划体制相适应，建立了党委领导下的高度统一的干部人事管理制度，所有干部都按照党政机关干部的单一模式进行集中管理，对各类所有干部，上至国家主席，下至杂技团演员（都称为干部）都在同一个规则下，由同一套制度进行集中和统一管理。国家对所有干部实行“统包统配”，采用领导推荐，统一选拔、任用，按级别统一待遇，实行终身制。

（二）我国计划体制下人事制度对监狱警察激励特点形成的作用分析

我国计划体制时期，在大一统的干部管理体制下，监狱警察是“干部”的组成部分，监狱警察的激励特点体现了当时干部管理特征，在这种人事制度背景下，激励理念与方式政治化，用政治环境氛围激发自我奋进，对政治以外的物质方面的需求缺乏关注。

这一特点的形成是由当时我国人事制度所处的环境背景所决定的。这是因为：首先，高度集中、统一管理干部，对工作人员激励政治化，是当时国际、国内形势发展的需要。人事制度是国家政治制度的重要组成部分，人事管理既是国家的一项重要职能，也是实现国家经济社会发展目标的重要保障。新中国成立之初，我们所面临的政治、经济形势十分严峻，因此，当时的主要任务是促进国民经济的恢复与发展，巩固维护新生的人民政权。在这种背景下，高度集中、统一的管理干部就成为完成革命工作任务的需要。监狱是国家机器的重要组成部分，是专政的工具，从事监狱管理工作的人员不仅是国家干部的重要组成部分，而且政治要求高，监狱警察激励政治化，讲政治、讲奉献的激励理念，适应了当时的历史条件和环境。国家干部是革命力量的核心部分，既然是为革命而工作，尽心尽力、无私奉献就成为理所当然。相反，掺杂个人私念或者追求个人利益本身则是对革命工作及组织的不忠，将被视为自私自利、资产阶级思想进行批判。在这种浓厚的政治氛围中，人人赶先进，争上游；听党的话，跟党走；狠斗私心杂念，政治热情高。在此价值观念影响下，用政治手段进行激励自然会在一定程度上激发革命热情和干劲。其次，与当时的政治环境相适应，在对人性的认识上，管理者一般把干部看成纯粹的“政治人”，在激励方式上，主要从政治思想上着手，因而对监狱警察的外在物质激励不必或少于考虑就成为自然，而监狱警察在这种政治环境氛围下也响应了这种政治号召和教育，讲政治、讲奉献成为当时革命干部的一种时尚追求。运用政治激励，充分发扬监狱警察的主人翁精神，作为国家干部也是应有的一种工作态度和精神，其作用也是非常重要的。第三，由于政治地位的变化，广大劳动人民当家做了主人，极大地激发了人民积极工作的热情，监狱警察也抱着极大的政治热情投入到社会主义改造、社会主义建设的洪流之中，运用政治激励，充分调动监狱警察工作的积极性，无私奉献，艰苦奋斗，响应号召，强化政治思想的进步，保持高昂的斗志是非常有效的。在实践中，我国监狱的监管改造工作确实取得世人瞩目的成就，如成功改造了日本战犯、伪满战犯、国民党战犯等，为新生的人民政权保驾护航，为老百姓安居乐业，营造和平、稳定的社会环境等发挥了重要作用，这是值得充分肯定的。

我国计划体制条件下人事制度体现的监狱警察激励的特点，是适应我国高度集中、统一管理的计划体制的。但从管理的理性角度分析，单纯的政治激励，则对人的本质属性缺乏深刻认识。将管理理念与政治理念混为一谈，容易导致以下问题：一是时效性问题。单纯的政治化只能适应当时政治环境，一旦环境发生变化，这种激励功能就会随之弱化。二是工具性问题。单纯的政治化激励仅仅是建立在对人性的片面理解上的，一味追求组织效率与效益，其目的只是为了完成工作任务，强调了人的工具性，而违背了人性需求的多样性，忽视了个人的兴趣、特长，强调“个人是块砖，哪里需要就往哪里搬”，由此导致合理的个人追求被否定，正当的个人利益无法满足，应有的个性发展遭到了压抑。三是公平性问题。这种单纯政治化激励，不能体现劳动差别，“大锅饭”是不公平的，没有公平就没有实际意义上的平等，没有实际意义上的平等，就没有长效作用。四是不能形成一套科学的激励机制。单纯的政治化激励，只能是号召或教育，但不是科学的管理机制。如干部的选用，只有笼统定性的政治考察，家庭出身和社会关系成为考察的最为关键内容，而才能反倒在其次。这就使得才能出众但家庭出身不好的人很难受到重用，其积极性也自然得不到充分发挥。

由于上述问题，这种形成于战争时期、发展于建国初期的干部人事制度，在计划经济体制下为新政权的巩固、为初期的社会主义革命和建设作出了一定贡献，但单纯的政治化激励，表面上看是一种激励方式，实质上是完成政治任务的需要，因而有一定的局限性，这种局限性必然会随着体制环境的变化而消弱其激发力。

二、我国市场体制下的人事制度对监狱警察激励理念与方式的影响

1978年12月，党的十一届三中全会决定将全党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，并开始逐步改革传统的计划经济体制；1984年党的十二届三中全会提出我国的社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济；1992年党的十四大进一步提出要建立社会主义市场经济体制。随着历史进程的推进，特别是全面实行改革开放，我国进入市场经济发展的新时期。

我国市场体制条件下的人事制度的激励特点体现了市场化所应有的特征，它打破了传统的计划经济时期高度集中、统一管理的模式，变革“统包统配”的人员配置机制，开始利用市场机制调节人员配置；在分配制度上，贯彻按劳分配原则等。这些改革，解放了人们的思想，拓展了人们的价值观念，提升了人们对于物质利益的诉求，因此，人事制度的激励理念与方式也由政治为主转向物质为主。

社会主义市场经济体制下，在对人性的认识上，人似乎成了纯粹的“经济人”。监狱也随之建立了“监企合一”的管理体制。监狱经济成了重头戏，经济效益成为衡量监狱工作业绩的重要指标。在此理念的指导下，在激励机制设计上又走向物质化，即对监狱警察精神与工作本身的内在激励缺乏重视，监狱警察激励机制设计重心向物质倾斜，奖金发放多样化。这种激励机制在一定程度上满足了监狱警察的物质需求，在很大程度上调动了工作积极性，提高了工作效率。这一阶段监狱警察的激励机制的显著特点是：激励理念物质化，关注了物质方面的外在激励，精神激励流于形式，弱化了内在激励。因此，这种激励机制在实践中容易导致一些问题：一是滋长了唯利是图的观念，诱发了一切向钱看的风尚。由于受市场经济大潮的影响，激励方式重心向物质倾斜，因而，人们对物质、金钱的欲望的迷恋沉醉，消弱了以往崇高的理想信念的追求。二是以严格控制、经济惩罚为主，在一定程度上挫伤了监狱警察的主观能动性的发挥，使他们对职业产生厌倦抵触情绪。三是口号式、形式化的精神激励在某种程度上扭曲了监狱警察对精神激励的认识，产生了负面影响，监狱警察职业忠诚、敬业精神欠缺，监狱警察队伍的精神面貌难有较大改观。由于这些问题的存在，这种激励机制的激发力也难以长久发挥效用。因而，它必然要求其他激励方式与之相结合，共同发挥激励效力。

三、人事制度创新对监狱警察的激励

市场经济体制的进一步深化，必然要求政治体制进行改革，而政治体制改革的核心内容是人事制度的改革。1980年，邓小平同志明确提出，要“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不含时宜的组织制度、人事制度”，“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。1988年3月召开的七届全国人大一次会议，进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。在党的十三大精神指引下，全国出现了一个全面改革干部人事制度的热潮，从1980到2005年《国家公务员法》的颁布，我国的人事体制改革不断深化，这些人事制度的改革成果，就是建立和实施了国家公务员制度并不断完善。监狱警察是国家公务员的重要组成部分，实行国家公务员制度并不断进行改革创新，是对监狱警察进行激励的制度机制保障。

（一）国家公务员制度本身蕴含的激励因素

从人事激励角度讲，没有超然于人事制度之外的激励制度。激励不是一个具体的管理环节，一项具体的管理职能，而应是贯穿于管理活动始终的一种理念及其指导下的一系列制度安排和管理行为。一个人事制度，可能各个环节、各个要素都蕴含着激励因素，也可能都没有，而国家公务员制度具有激励因素。因为，国家公务员制度的建立不论是当时的国外，还是当今的国内，其出发点和目的都是为了激发工作人员的积极性，提高行政效率。国外公务员制度已实施一百多年，在这一百多年的实践中，不断加以完善，并取得了较好的效果。我国国家公务员制度的建立在借鉴国外公务员制度基础上，又改革了传统的人事制度的弊端，它有一整套规范，管理机制上比传统人事制度进一步健全和强化，形成了一个较为健全的制度体系，如选拔任用制度、考核制度、职务升降制度、奖励制度、培训制度，工资福利保障制度等，这些制度本身，都蕴含着激励因素。

1.蕴含着竞争择优机制。竞争机制是我国公务员制度的核心内在机制。为政之要，在于得人，发展之要，在于用人，竞争择优是得到有用之人、用好有用之人较好的保障机制，竞争出动力、竞争出活力、竞争出人才。竞争在国家公务员制度中是公开、平等的，所有考试、考核、录用等程序都是公开进行的，报考人员不受性别、家庭出身、民族、宗教等限制，并逐步打破了地域、身份的限制，任何人都可以通过竞争考试进入到公务员队伍中来。国家公务员制度规定了“公开、平等、竞争、择优”的选人用人原则，能保证每个职位都有最优秀的人才来担任，使每个优秀的人才都能充分发挥作用。在监狱警察选拔任用方式上通过公开向社会上招考，择优选拔，改变了长期存在的“近亲繁殖”现象。在任用上打破了单一委任制模式，实行委任、聘任、选任和考任多种任用形式相结合，由“以人选人”到“制度选人”，由“暗箱操作”到“阳光作业”，不仅优化了监狱警察队伍结构，而且进一步激发了监狱警察积极奋发向上，形成了促进优秀人才脱颖而出的良好氛围。

2.蕴含着能上能下的新陈代谢机制。新陈代谢机制是我国公务员制度的鲜明特点。从人事关系看，规范的辞职辞退与退出机制，通过对监狱警察的考核，对不胜任或不称职的要进行免职或辞退，不适合监狱警察工作的允许其辞职；实行了不同职务的最高任职年限、年龄及部分职务的聘任制度，废除了领导职务终身制。实行人员交流、竞争上岗、职位轮换和职务聘任制度，是保持监狱警察队伍能够最经常最普遍使用的更新机制，它在形式上创造了有利于新陈代谢的机遇和条件，是实现高效廉政的制度化安排。下放干部管理权限，初步打破了“统包统配”的人员配置机制，利用市场机制调节人员配置，促进人才的合理流动。优化了监狱警察队伍结构。从人员素质看，制度化的培训机制，有效地实现了监狱警察的知识与技能更新，提升了素质、增强了活力。

3.蕴含着科学分类管理机制。科学分类机制是我国公务员制度现代化的体现。在1987年党的十三大会议上，党中央在总结前一段干部人事制度改革经验的基础上，进一步确立了全面改革干部人事制度的指导思想、具体内容和当前重点，即“改变集中统一管理的现状，建立科学分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特点的人事管理制度。科学的分类管理机制，是实现监狱警察科学管理的前提和基础，是监狱警察管理的一个重大原则，也是一个重要的人事管理制度创新。由于实行科学分类，监狱警察明确了自己职业发展方向和路径，从而能激发其钻研业务的主动性。

4.在分配制度上比传统的人事制度科学合理。公务员实行职级工资制，按照不同的职能分为职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资四部分。这种工资制度，既体现了差别，又有了基本的生活保障，其制度本身具有激励性。监狱警察纳入国家公务员后，工资有了保障。在对公务员的义务、纪律、考核、奖励、回避等方面都有严格约束，并通过监督来加以保障，蕴含着廉政、勤政、优政保障机制。

（二）国家公务员制度的实施对监狱警察激励的现状

在监狱系统，监狱警察实行国家公务员制度后，对监狱警察的激励作用主要体现为：

1.在“进口关”实行公开招考，择优录用，在“晋升关”实行凡“晋”必考，打破了“大锅饭”、“铁饭碗”、“能进不能出”、“能上不能下”、“论资排辈”、“暗箱操作”等观念和体制，强化了公平、公正的竞争环境，激发了监狱警察积极向上的精神和钻研业务的工作热情。

2.监狱警察纳入国家公务员后，工资纳入国家保障，这对基层广大监狱警察来说，不但工资有了保障，而且总体水平都有所提高，特别是对一些经济欠发达的地区和单位，由于实施公务员制度以前的监狱警察工资国家不能全部保障，致使一些经济效益不好的单位，拖欠监狱警察工资现象较为普遍，由于工资不能按时到位，影响了监狱警察家庭的生活质量，同时也就必然影响监狱警察工作的积极性的发挥。而纳入国家公务员工资后，工资有了保障，在一定程度上减轻了监狱警察的生存压力。这对监狱警察激励机制的改革和实施提供了法律和政策上的依据，对监狱警察积极性的发挥也创造了良好的法律和政策环境。

3.监狱警察纳入国家公务员后，社会地位有了提升，增强了荣誉感。由于国家公务员是国家干部的核心组成部分，职业相对稳定，待遇有保障，社会对其都比较认同，是人们就业比较看重的选择，职业进入竞争激励，因而增强了监狱警察的责任感和职业自豪感，激发了他们的工作热情。

这些政策与措施，在实践中，“大锅饭”、“官本位”、“铁饭碗”、“能进不能出”、“能上不能下”、“论资排辈”、“暗箱操作”等旧的传统观念受到冲击，对监狱警察积极奋发向上，勤恳敬业起到了良好的引导和激发。

但传统的观念并没有被民主、法制、公开、平等、竞争、择优的观念完全取而代之，有的政策与制度并没有得到有效的贯彻执行。在监狱警察人事制度改革措施的选择和探索上，将监狱警察机关等同于普通行政机关，简单沿用党政机关的干部人事制度改革措施，以党政机关干部人事制度改革代替了监狱警察队伍人事制度改革，没有针对监狱警察工作性质和特点设立监狱警察警务技术职务，使监狱警察人事制度改革缺乏针对性、系统性。监狱警察纳入国家公务员系列后，取消了原有的专业技术职称而新监狱警察警务技术职务还没有设立，职业发展空间狭窄，晋升渠道单一，所有人员晋升只有行政职务一条途径，而行政职务的晋升又受到机构规格和职数的限制，对于基层监狱警察来说，晋升机会少之又少，其积极性难以调动，因而监狱警察人事制度本身的激发力并没有得到有效的发挥，激励效力不足，职业怠倦现象普遍存在。

（三）构建科学的人事制度，发挥人事制度对监狱警察的激励作用

针对当前监狱警察人事制度改革中存在的对监狱警察激发力不足的情况，必须尽快细化监狱警察人事分类，根据职位性质和特点进行横向分类，设立适合各类人员成长规律的多样化监狱警察专业警务技术职位序列，通过监狱警察人事制度的创新，以人事制度激发监狱警察的积极性。

1.进一步加快人事制度的深化改革，在监狱警察职位分类和职务设计上进行新的拓展。建立科学的符合监狱警察工作性质和特点的人事分类管理制度，设立符合监狱警察工作性质和特点的职务序列，既是监狱警察人事制度的深化改革，也是健全监狱警察人事激励机制的前提。分类管理作为公务员管理的一个重要制度创新，对于拓展不同类别公务员职业发展空间，建设专业化的人员队伍具有重要意义和作用。在实践中，目前公安机关警察细化分类以及设立新的警察警务技术职务序列已迈出实质性步伐，已设立实施了部分公安警察警务技术职务序列，如刑侦职务序列等。《公安机关组织管理条例》规定：“公安机关人民警察职务分为警官职务、警员职务和警务技术职务”（第十条），人事部、司法部 《关于监狱劳动教养机关人民警察参照公安机关实行分类管理制度和单独警察职务序列有关问题的意见》 〔国人部发（2008）20号〕，监狱警察按照“因事设岗、依岗定类”的原则，以职位性质、工作任务、责任轻重和所需资格条件等要素为依据，可将监狱警察分为警官、警员和警务技术人员三个职务序列。并根据职责特点、工作性质和实际管理的需要划分为不同的职位类型并冠以职位名称。这符合我国公务员分类管理及世界各国警察队伍管理的总体发展趋势，适应了监狱机关警务实战和队伍管理的实际需要，有利于深化监狱警察人事制度改革，有利于拓展广大监狱警察职业发展空间，使压职压级等问题得到较好解决，从而调动广大监狱警察的积极性。

2.进一步完善和统筹公务员各项制度，在监狱警察人事工作实施细则上要有新的突破。科学的人事制度建设是一项系统工程，需要各项具体措施科学配套，协调运转，仅是孤立地重视某一方面的制度建设，其激励效应难以长久奏效，即使是注意各项制度建设但不重视各制度间的协调与综合实施，也同样难以达到预期的激励效果。监狱警察人事制度的深化改革要以国家公务员大制度改革为前提，以科学发展观为指导，以科学化、制度化、民主化为目标，进一步健全监狱警察的选拔任用、职务晋升、监督管理机制，在考核评价机制上要有新的突破，科学设计监狱警察考核的具体指标体系和标准，使对监狱警察的考核具有针对性和可操作性。同时，按照民主、公开的要求，实行“阳光作业”，保证考核结果的公正和公平；在从严治警的同时，根据监狱警察职业特点，完善从优待警的具体措施，形成与监狱警察职业特点的工资、福利、抚恤等保障制度；积极推进监狱警察交流制度，通过交流，开阔视野，发挥主观能动性，拓展工作能力，为监狱事业做出更多贡献。

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D926.7

A

1672-6405（2011）03-0051-04

薛兰霞（1953- ），女，河北高碑店人，中央司法警官学院教授。

2011-08-20

王凤玲〕