我国深化干部人事制度改革的困境、动力与路径

宋佳蔓

（1.北京师范大学 马克思主义学院，北京100000；2.长春工业大学 政治与行政学院，吉林 长春130012）

十八大报告指出：“要深化干部人事制度改革，建设高素质执政骨干队伍”，这为干部人事制度改革指明了方向。深化干部人事制度改革，是我国推进改革与发展战略的一个重要组成部分。当前，干部人事制度改革不断向纵深发展，已进入攻坚克难阶段，面临着一些深层次矛盾和新情况、新问题的挑战。在深化干部人事制度改革的过程中，我们需要努力破解难题，突破改革的困境，还要充分发掘改革的有力因素，整合改革的动力，从科学的角度探索深化干部人事制度改革的对策和路径。

一、深化干部人事制度改革的困境

任何改革，都会遇到阻力和困难，干部人事制度改革也不例外。当前，干部人事制度改革正处于不进则退的关键时期，是“攻坚克难、重点突破、完善机制、全面深化的关键阶段”，应逐渐触及思想状况、利益分配、体制机制等深层次问题。进一步深化干部人事制度改革，面临着许多难题和困境。

（一）深化干部人事制度改革的思维困境

落后的、封建的、与干部人事制度改革不相适应的思维理念是阻碍我国干部人事制度改革的重要因素，形成改革的思想阻力和思维困境。第一，传统思想的束缚。我国是一个拥有两千多年封建历史的国家，传统文化中许多思维理念依然发挥着重要作用，一些与改革不相适应的价值观念还在一定程度上存在，如官本位、特权思想都还在某种范围内存在，这是我国干部人事制度改革必须突破的思维“瓶颈”。第二，现实中形成的官僚主义。“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。”在经过了三十多年的改革开放之后，官僚主义依然在许多领域存在，这是因为我国社会和我们的干部人事制度依然还具有官僚主义产生的条件。深化干部人事制度改革，就要从根本上消除产生官僚主义思想的条件，清除改革在精神上的绊脚石。第三，消极的改革态度。干部人事制度改革除了正确的决策、科学的规划之外，最重要的就是对改革的落实和执行。在实践中，有些人缺乏改革精神，不能自觉推动改革深化；一些人因循守旧、缺乏创新意识；一些人在改革中秉持“求稳”心态，抵制改革的推进。“不敢坚持原则、奉行‘好人主义’，对工作敷衍应付，‘做一天和尚撞一天钟’，四平八稳当‘太平官’”；［1］一些人对改革采取实用主义的态度，凡是改革措施有利于其自身利益的，就积极支持，反之，则寻找各种借口加以消极抵制。“把变革看成是对他们既定权力、地位和影响力的一种现实的或潜在的威胁，从而激发对变革的否定态度”。［2］

（二）深化干部人事制度改革的制度困境

深化干部人事制度改革，根本的是要不断推动体制机制的创新，逐步形成干部选拔、录用、监督、激励、培训等制度体系。然而，我国干部人事制度与整个国家制度建设和体制改革还不能完全适应，成为改革中的一个困境。第一，新旧体制转换形成制度真空。我国干部人事制度改革是在计划经济体制背景下展开的，经历了市场经济改革之后，许多旧体制虽然被改革，但其影响依然存在。同时，新的体制没有建立或建立之后还不完善，造成了许多制度真空，这是深化干部人事制度改革的一个主要难点。第二，现行干部人事制度有许多不完善的地方。主要有：一是干部选拔任用制度还不完善，提名制度还不能满足当前干部人事工作的需要；广大人民群众在干部选任工作中的知情权、参与权、选择权和监督权落实不到位，干部人事工作的公开性和透明度还不够；民主推荐程序有待规范；拉票贿选现象还时有发生。二是干部考核评价机制还不完善，尤其以工作实绩为主要标准的考核体系尚未建立，干部考核评价的内容和指标体系还不够科学，考评主体的多元化程度不高，考评方式还缺乏灵活性，考评结果的运用存在形式化等问题。三是干部能上能下机制还不健全，没有建立有效的“上下”机制，干部流动渠道不畅、流动力度小、能上不能下的局面依然存在。四是干部人事制度执行力不够，一些领域的法规制度未能得到有效执行，规章制度只是“写在纸上、挂在墙上、说在嘴上”，仍然存在以制度规范制度、以文件落实文件、以程序代替效果等问题，很多制度出台后，执行“走程序”。［3］

（三）深化干部人事制度改革的利益困境

在改革的过程中，党和政府反复强调“绝不允许形成既得利益集团。”［4］我国的干部人事制度改革在本质上是制度变迁和制度创新的过程，其核心特征就是打破旧的干部人事制度，构建符合经济社会发展需要的新型干部人事制度。而要打破旧的干部人事制度，必然会使原有的利益结构有所调整，损害某些人的既得利益。“干部人事制度改革直接涉及权力和利益关系的调整，牵一发而动全身。”［5］改革触及了一部分人的利益，致使干部人事制度改革受到阻碍。既得利益者把党和人民赋予的职权看成是自己的所谓利益。例如，有的地方简单地以票取人、以考试成绩取人；有的单纯追求轰动效应，为扩大民主而故意设置繁琐的程序；有的进行不正当竞争，损害团结和谐、合作干事的环境氛围，致使好人主义盛行；一些干部为拉选票，不敢坚持原则，不愿大胆负责，而且在方式上更加隐蔽、巧妙，更加注重日常化的感情积累。这些现象损害了干部人事制度改革的信誉，干扰了改革的进程，必须引起高度重视。“把既得利益的干扰降到最低限度，对于改革朝着健康的方向发展是非常重要的。”［6］

二、深化干部人事制度改革的动力

任何改革，都需要动力。我国的干部人事制度改革“本身有其自身的政治逻辑、经济逻辑和社会逻辑，这些逻辑规定了其改革的过去和未来”，［7］这些都需要改革自身的动力支持。深化干部人事制度改革的动力，就是一切能够推动干部人事制度改革与创新的积极因素和力量。

（一）我国经济社会的发展是深化干部人事制度改革的根本动力

经济基础决定上层建筑，干部人事制度改革的根本动力来自于经济的发展和社会的进步。改革开放以来，党和政府深刻把握改革开放进程中面临的挑战和机遇，注重协调改革力度、发展速度同社会可承受程度的关系，把改善人民生活作为处理这三者关系的重要结合点，采取先易后难、由点到面，从局部到全局、分阶段有步骤循序渐进的方法，我国的经济建设取得重大成就，社会取得重大进步，我国的生产力迅速发展，经济实力和综合国力显著增强。正是由于经济的不断发展，带动了干部人事制度的改革与创新。经济的持续发展也必将为我国干部人事制度改革创造更多有利条件、形成更加良好的社会环境，从而为进一步深化干部人事制度改革提供新的动力。

（二）党的领导为深化干部人事制度改革提供主导动力

在人类社会发展进程中，认识和改造客观世界的实践活动，都是有组织的活动，都需要一个领导核心。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，我国的各项改革都是在党的坚强领导下完成的，党的领导是我国各项事业成功的保障。“改革开放是实现经济社会发展目标的强大动力，党的领导是实现改革发展目标的根本保证。”［8］干部人事制度改革作为我国总体改革的重要一环，必须在党的领导下有序可控地推进，党的领导是深化干部人事制度改革的主导动力。党对干部人事制度改革的领导，就是党提出和制定干部人事制度改革的路线、方针、政策与规划。1980年邓小平在《党和国家领导制度改革》一文中深刻指出了政治体制存在的问题，为干部人事制度改革指明了方向。此后，我国一直致力于干部人事制度的发展和健全。2000年，中央颁布了《深化干部人事制度改革纲要》；2009年，中央又颁布了《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，为未来我国干部人事制度改革指明了方向。总之，党的领导是干部人事制度改革成功与否的决定性因素，党始终是改革的倡导者、主导者和推动者。

（三）人民群众的支持和参与为深化干部人事制度改革提供基础动力

“历史和现实都表明，一个政权也好，一个政党也好，其前途和命运最终取决于人心向背。”［9］按人民群众的意愿选拔任用干部，实现人民当家作主是干部人事制度的本质内涵。因此，干部人事制度改革成败的关键在于改革过程能否坚持走群众路线，“坚持把选人用人的程序和方法告诉群众，把选人用人的相关情况反馈给群众”。［10］人民群众的参与和监督，可以凝结改革的力量、减少改革阻力、增添改革动力，有利于优秀人才的脱颖而出，可以促进各级干部树立和坚持服务意识和公仆意识，更有利于党管干部原则和群众路线的高度一致。

（四）干部队伍的结构优化为深化干部人事制度改革提供了组织动力

“干部队伍的结构指干部的来源、年龄、性别、民族、党派、职位设置、管理跨度、任职年限、知识背景、经验积累等各组成部分与要素的结合、构造、搭配和排列。”［11］干部队伍的结构问题不仅关系到干部资源的有效组织和管理，而且关系到党群关系的和谐与执政基础的牢固，关系到党和人民事业的持续建设。优良的干部队伍结构有利于实现优势互补，增强班子活力，激发干部创业热情，可以实现国家的高效治理。30多年来，我国的干部队伍结构逐渐优化，为持续推动我国的发展建设提供了组织保障。例如，2011年以来的地方党委换届中，共有2897名村党组织书记、1658名大学生村官、7089名乡镇站所负责人、5476名企事业单位人员进入乡镇领导班子；再如，从2012年起，中央机关公务员招录计划中，除部分特殊职位外，全部用于招录具有两年以上基层工作经历人员。合理的干部队伍结构、优良的干部素质，为干部人事制度的改革与创新提供了坚实的组织保障，为继续深化干部人事制度改革提供了组织动力。

三、深化干部人事制度改革的路径

深化干部人事制度改革，必须着眼长远，加强对一些全局性、前瞻性、基础性问题的研究探索，推进改革向纵深发展。要把解决当前问题与研究探索中长期问题结合起来，加强对干部人事制度改革的基础研究，增强工作的预见性。有效应对干部人事制度改革面临的挑战，需要我们进一步更新思想观念，把握好干部人事制度改革的重点领域和关键环节，创新方式方法，破解当前的新情况新难题。

（一）确定深化干部人事制度改革的总体目标

从2000年的《深化干部人事制度改革纲要》，到2002年的《党政领导干部选拔任用工作条例》，再到2009年的《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，中央已经明确了干部人事制度改革的基本目标，就是建立中国特色社会主义干部人事制度。十八大更是提出了“要深化干部人事制度改革，建设高素质执政骨干队伍”的新要求。我国深化干部人事制度改革的总体目标包括以下四个主要的方面，一是建立中国特色社会主义的干部人事制度，二是培养造就一支高素质的、善于治党治国的干部队伍，三是干部人事工作的科学化、民主化、制度化，四是形成干部选拔任用、考核评价、管理监督和激励保障四大机制。

（二）明确继续深化干部人事制度改革的基本思路

“十二五”规划建议强调指出：“要深化干部人事制度改革，创新和完善干部选拔任用机制，健全领导班子和领导干部考核评价制度。”十八大报告也指出：“深化干部人事制度改革，使各方面优秀干部充分涌现、各尽其能、才尽其用。”这为我国深化干部人事制度改革指明了方向，提供了指导思想。深化干部人事制度改革，要在这一思想的指导下，明确基本思路。首先，深化干部人事制度改革必须始终坚持正确的方向，要坚持德才兼备、以德为先的用人标准。其次，深化干部人事制度改革必须坚持着重顶层设计，要从全局出发研究制定改革的总体战略，把干部人事制度改革放到各项体制改革的大框架中，要对各个部门的改革进行统筹配套，把各方面利益协调起来。再次，深化干部人事制度改革必须坚持不断总结经验，创新是推进改革的永恒主题和动力，继承则是推进改革的重要基础和保障，干部人事制度改革要在全面总结经验的基础上，准确把握组织工作发展的客观规律，在实践中坚持创新。最后，深化干部人事制度改革必须坚持积极稳妥推进，保证改革有序可控，抓住关键和突出重点，在某些关键环节和重点领域有所突破。

（三）构建中国特色的干部人事管理体制

加强新时期干部人事管理工作，必须以科学发展观为指导，始终遵循科学发展的思想理念、坚持以人为本的管理理念，理顺干部人事管理体制，健全干部人事管理机制，创新干部人事管理的方法，以干部人事管理工作的与时俱进提高干部人事管理的科学化水平。第一，要创新干部人事管理理念，牢固树立与时俱进的创新观念、放眼世界的开放观念、多元化的人才观念，牢固树立以人为本、依法管理、群众公认、德才兼备的干部人事管理理念。第二，改进干部人事管理的方式方法，建立以职责管理为中心的干部人事管理方式，建立以能力和业绩为导向的人才考核评价机制。第三，健全干部人事管理体制，增强干部人事管理的规范性和严肃性，使干部人事管理做到有章可循。第四，合理划分干部人事管理权限，实行分级管理与重点岗位管理相结合，健全党政干部管理制度、深化企业人事制度改革、推进事业单位干部人事分类管理、探索社会团体工作人员的管理制度。

（四）突破制约干部人事制度改革的重点和难点问题

任何改革都要寻找切入点和突破口，只有重点领域和关键环节的改革取得突破，改革才能顺利推进。从实际工作来看，我国的干部人事制度，还存在着一些矛盾和问题。其中，既有长期困扰我们的老矛盾和老问题，也有在改革过程中遇到的新情况和新问题。解决这些矛盾和问题，迫切需要我们进一步加大改革创新的力度，不断推动理论创新、制度创新和工作创新，以求取得新的更大的突破。重点在于扩大干部人事工作中的民主，落实党员群众对干部人事工作的知情权、参与权、选择权和监督权；实现干部能上能下和能进能出，从根本上防范和遏制“跑官要官”、“买官卖官”，有效防止和纠正领导干部“带病上岗”、“带病提职”，创新优秀年轻干部培养选拔机制，畅通优秀人才脱颖而出的渠道。

（五）运用整体推进、统筹协调的方法

改革要注意运用科学的方法，既要从整体上规划设计，又要统筹兼顾各个方面、协调各种利益关系。干部人事制度改革是一项浩大的社会系统工程，是一个不断发展、不断改进、不断完善的过程。干部人事制度改革需要调动各方面的积极性，强化改革共识、凝聚改革力量。因此，我们要充分认识改革的艰巨性、复杂性、长期性，与政治、经济、文化、深化体制改革相适应、相协调。要尊重基层首创精神，支持改革、鼓励创新，创造有利于改革的良好环境。要加强宏观指导，保证改革积极稳妥、有序可控，要增强制度设计的科学性、合理性、协调性。要加强对改革风险的评估和改革局势的研判，把握好改革的时机、重点、力度和节奏。要加强舆论引导，营造良好的改革氛围，对干部人事制度改革新举措、新进展、新成效的宣传，让广大党员、干部和群众及时了解改革、支持改革、参与改革、监督改革。

［1］沈小平.得罪人与得人心［N］.人民日报，2012－06－05.

［2］张国庆.行政管理中的组织人事与决策［M］.北京：北京大学出版社，1997.

［3］莫勇波，张定安.制度执行力：概念辨析及构建要素［J］.中国行政管理，2011，（11）.

［4］中共中央文献研究室.十五大以来重要文献选编（下）［Z］.北京：人民出版社，2003.

［5］李源潮.坚持民主公开竞争择优 推进干部人事制度改革［N］.人民日报，2009－10－19.

［6］毛寿龙.从结构层面看行政改革动力与阻力的博弈［J］.行政管理改革，2012，（10）.

［7］隋英霞，许永龙.领导干部公开选拔制度的合理性及其功能探析［J］.长春工业大学学报（社会科学版），2012，（6）.

［8］中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编（下）［Z］.北京：中央文献出版社，2008.

［9］江泽民.论“三个代表”［M］.北京：中央文献出版社，2001.

［10］袁海荣，顾永波.扩大干部人事制度改革的群众参与［N］.组织人事报，2010－4－15.

［11］王卓.党政领导干部队伍的结构性缺陷探析［J］.四川大学学报（哲学社会科学版），2012，（1）.