对天津市中小企业融资性担保体系建设的思考

■ 张 岩

天津市融资性担保行业现状

自1999年天津市第一家融资性担保机构 “天津市中小企业信用担保中心”成立以来，经过十余年的发展，截至2010年底天津市注册的担保机构已突破300家，总的来说呈如下特点：

1.从机构扩展情况上看，担保机构数量自2005年起增速明显，户均资本金在3000万元左右，普遍规模不大，覆盖密集程度由市区到郊县逐步降低，滨海新区和静海县比较明显。

2.从组织形式和运营模式上看，事业法人编制的担保机构虽然数量较少，但是无论从资本实力还是对外担保的额度和数量，均高于公司法人编制的担保机构；公司法人编制的担保机构市场占有率呈逐年缓慢上升趋势。

3.从业务范围上看，大多数担保机构以银行贷款担保为主业，客户类型为中小企业，部分担保机构兼营投资及债券业务。

4.从内部管理和风险防范角度上看，担保机构专业人才少，风险防范的制度和技术跟不上，随着担保行业逐步走向正规化、规模化，小型担保机构的生存和发展面临较大挑战。

当前融资性担保机构存在的问题及分析

1.规模普遍较小、自有资金较少，担保能力较弱

据统计，天津市目前经政府批准，注册资本在人民币1亿元以上（含）的担保公司20余家，约占全市担保公司数量的7%。规模较大的有2004年3月成立的天津海泰投资担保有限责任公司，注册资金3亿元；2010年2月成立天津渤海融资担保有限公司，注册资本5亿元。大部分担保公司注册资金在1000~5000万元之间。

按照国家规定“融资性担保公司对单个被担保人提供的融资性担保责任余额不得超过净资产的10%，对单个被担保人及其关联方提供的融资性担保责任余额不得超过净资产的15%，融资性担保责任余额不得超过其净资产的10倍”，目前注册担保机构的担保能力远不能满足天津市15万家中小企业的融资担保需求。

2.以政府背景组建的担保机构数量较少，民营背景组建的担保机构数量偏多，不利于融资性担保体系建设的长期发展。

信用担保是一种准公共产品，具有明显的外部效应。融资性担保本身是一个高风险、低收益的行业，大多数情况下，私人部门一般不愿介入或是有限介入，因此需要以政府为主介入来启动和发展这项业务。出于优化产业分布和资源配置，防范信用风险转化为财政负担等角度考虑，国家经贸委在1999年6月出台的《关于建立中小企业担保体系试点的指导意见》，提出“一体两翼”的体系框架，即以政府政策主导型担保为主、社会互助型、商业型担保为辅的运作模式。

在目前融资性担保行业经营比较混乱，国家尚未出台明确的监管措施的情况下，如果放弃由政府出资或以政府背景组建的担保机构的主导地位，容易造成行业片面追求利润最大化的不良风气，造成行业整体担保实力偏弱以及后续资金支持乏力等一系列问题。

3.违规经营现象比较严重

（1）抽逃或挪用注册资本现象。部分担保机构投资实力小于注册投资额，出于达到某个注册资本金的规定或有利于与银行开展业务合作的目的，往往先虚假注资，注册后转移资本，造成资本金不实或者结构不合理，削弱了实际担保能力。

（2）由于融资性担保的高风险性，部分担保机构并未将担保业务作为主营，而是过多的从事非主营业务，甚至经营高利贷、票据贴现等违规行为。

（3）利用自身与多家银行合作关系以及银行彼此之间的信息不对称，私自放大信用担保风险倍数，突破国家对“担保机构担保责任余额最高不得超过10倍”的法律规定。

（4）个别担保机构通过注册一连串公司，分别到不同商业银行申请贷款，回避单一银行机构对集团客户授信的风险控制，产生较高的信用风险，甚至存在欺诈行为。

4.担保业务品种和反担保措施单一，与银行合作有待进一步沟通。

当前天津市场上的担保机构除信用贷款担保外，其他业务品种较少，如汽车租赁担保、融资租赁担保、信用卡担保和工程履约担保等。部分担保机构只认可熟悉的领域、客户和行业，反担保措施比较单一，多为房地产和机器抵押、股权质押，其他方式如仓单质押、专利权质押、收费权质押等涉及较少。

5.高端专业人才缺乏和风险内控制度有待完善。

大部分担保机构是近年来陆续成立的，缺失法律、财务、金融、企业管理等方面的专业人才，缺少应有的专业担保、信贷管理知识，更不具备相对稳定的人才队伍。

依据 《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》（财金 [2001]77号），担保机构应建立严格的风险控制制度和业务操作流程，目前天津市只有少数担保机构的内控管理较为规范，大部分担保机构未能按照要求提足未到期责任准备金和担保赔偿准备金。

6.风险分散机制和补偿机制不健全

目前，银行多是将存在抵押物不足、监管困难和产品开发前景不明朗等问题的风险度较高的业务介绍给担保机构，一旦发生信用风险，担保机构的反担保措施往往化解风险能力有限，代偿能力不足值。因此，确保担保机构可持续发展不单是企业有良好的规避风险、化解风险能力，还应建立行之有效的风险分散和补偿机制，弥补融资性担保业务高风险、低收益这种先天特点的不足。

天津市融资性担保体系建设的几点建议

1.从出资主体上，建立以政府出资或资助为主导，多元化投资为补充的融资性担保体系

笔者认为，天津市融资性担保体系的建设，要首先发挥地方财政的积极作用，以财政资金充实政策性担保机构的实力。由市、区、县各级人民政府共同筹集资金，建立和完善融资担保基金或资金池。在专业部门的监管下，按担保机构的实际需求，分次充实到融资性担保机构中。

2.在担保机构的管理上，将政府出资或资助的担保机构逐步引向商业化道路

目前天津市由政府出资组建的担保机构多为事业法人编制，如以“天津市中小企业信用担保中心”和“天津泰达小企业信用担保中心”为代表的市、区、县各级信用担保中心，均为财政出资组建的事业法人，按照“独立核算、自主经营、自负盈亏”的经营模式，虽然初步实现了市场化运作，但是依旧存在着较为严重的行政干预，担保资金多为一次性投入，后续资金投入乏力。

因此，如果改制为公司法人编制，社会资本就可以按照公司法的要求名正言顺地分享担保机构的部分股权，通过公司化运作引入社会资金，改变股权结构，有利于更好地适应市场竞争的经营机制，加强制衡约束作用，大大的减少行政干预，提高资金使用效率。这也符合国务院办公厅在2009年下发的《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》中规定“督促融资性担保业务监管部门严格履行职责、依法加强监管，引导融资性担保机构探索建立符合国家产业政策和市场规律的商业模式，并完善运行机制和风险控制体系”思路。

3.从监管角度上，建立担保行业监管协调机制

可尝试由天津市市政府牵头，设立由经信委、市人行、市银监局、市工商、市财政和市国地税等相关职能部门参与的担保行业监管联席会议制度，具体负责研究制定天津市融资性担保机构的布局规划；沟通和协调在监管过程中发现的问题；制定和执行担保机构发生重大风险的处置预案等问题，鼓励行业的兼并，重组甚至全行业的重新洗牌，选择行业中几家试点公司，拓展联合担保、再担保业务，确保行业健康有序地发展。

4.资本金来源制度化和外部补偿机制

担保机构的资本金总量直接决定担保机构自身的资信能力和对外担保的额度，为了满足天津市每年2位数的经济增长速度和中小企业发展速度，首要问题就是扩充担保机构的资金总量。目前以政府出资牵头组建的担保机构的资金来源并不稳定，一旦失去了财政资金的持续投入，仅仅依靠自身担保费用和利息收入，很难扩大再发展。因此建议由天津市市政府建立相关法律法规，规范财政拨款用于融资性担保机构体系建设比例，资金注入担保机构的条件，以及相应产生的股权变化及利益分配规则，以此建立起合理的资本金补充机制。

对于担保机构出现风险后，首先应建立严格的“问责机制”和“尽职免责”机制，其次应由财政部门适时注入资本金或风险准备金，作为外部补偿机制。外部补偿机制不是简单的分担摊派，而是有效的分散和转移风险、减少风险的损失程度。比如由财政出资或牵头组建再担保机构、建立抵债资产处理公司、引入多元化投资主体以及资产证券化等诸多方式，从而保证担保资金总量不萎缩，确保融资性担保机构的可持续发展。

5.财税政策扶持

为鼓励担保机构开展担保业务，可给予一定的行政税收优惠政策。比如：对经认定的担保机构给予担保业务三年营业税减免政策；担保机构实际发生的代偿损失，可按照规定在企业所得税税前扣除；对当年贷款担保业务达到一定规模的担保机构，给予适当资助；担保机构办理代偿、清偿和过户等手续费用，登记部门按国家有关规定予以减免等。

参考资料

1.刘新来.信用担保概论与事务.经济科学出版社，2006.

2.熬慧.信用担保风险评价与控制研究.武汉理工大学，2007.

3.邓楚雄，安保中，田靖清.农村与担保公司合作现状及创新建议.湖北农村金融研究，2010，（2）.