海洋综合管理的理论与实践——兼论与海洋行政管理的关系

王刚

（中国海洋大学 青岛市 266100）

海洋综合管理的理论与实践
——兼论与海洋行政管理的关系

王刚

（中国海洋大学 青岛市 266100）

通过对不同学者关于海洋综合管理的论述和界定，及其与海洋行政管理的关系梳理，理解海洋综合管理的理论内涵。分析美国和韩国等海洋强国实施海洋综合管理的实践，为实施海洋综合管理提供借鉴。

海洋综合管理海洋行政管理理论实践

20世纪30年代，美国提出了“海洋综合管理”的概念，至80年代，海洋综合管理开始占据海洋管理的核心地位。《美国海洋管理》对海洋综合管理做了界定：“海洋综合管理是指对某一特定海洋空间内的资源、海况以及人类活动加以统筹考虑的方法。这种管理方法可以被认为是特殊区域管理的一种发展，即提出把整个海洋或其中的某一重要部分作为一个需要予以关注的特别区域。”其独到之处在于把注意力集中在某一部分海区，并将该海区作为一个单一的系统加以利用。我国鹿守本等专家在《海岸带综合管理——体制和运行机制研究》中将海洋综合管理归纳为海洋管理范畴的高层次管理形态，以国家海洋整体利益和海洋的可持续发展为目标，通过制定实施战略、政策、规划、区划、立法、执法、协调以及行政监督检查等行为，对国家管辖海域的空间、资源、环境、权益及其开发利用和保护，在统一管理与分部门、分级管理的体制下，实施统筹协调管理，达到提高海洋开发利用的系统功效，促进海洋经济的协调发展，保护海洋生态环境和国家海洋权益的目的。

国外学者没有就海洋行政管理的概念进行界定，我国就其界定的文献可追溯到2001年郑敬高的《海洋管理与海洋行政管理》一文。他认为，应该把人类以海洋为对象的实践活动和以这种实践活动为对象的管理活动区别开来，前者为海洋管理，后者为海洋行政管理。此后，分别有学者对海洋综合管理进行界定，但都强调海洋行政应是以政府为主体的海洋管理，具有公共性等特征。

1 海洋综合管理与海洋行政管理的区别

1.1 海洋综合管理强调综合性；海洋行政管理强调公共性

海洋综合管理是在海洋开发、海洋环境保护与海洋资源利用之间的无序状态下提出的。这种无序状态的存在很难全面维护国家的海洋权益。实践证明，如果没有国家的统一管理，海上工作的分散性使得海上问题无法解决，而且会继续恶化。海洋综合管理必须将海洋资源利用、海洋经济开发、海洋环境保护等传统的海洋行业管理综合起来、统一管理才能取得良好效果。总结不同学者对海洋综合管理的界定，可分为 4 个方面：(1)强调领域的综合，如海洋资源开发与海洋环境保护、海洋权益的综合；(2)强调手段的综合，如管理手段与经济手段、法律手段的综合；(3)强调地域的综合，如强调海洋带的综合；(4)强调时间的综合，即海洋不仅要满足当代人的需要，也要照顾后代的需求。海洋行政管理的提出是遵循了行政管理的思路，认为海洋行政管理应该是行政管理理论在海洋领域的应用。行政管理研究的一个重要特征就是强调政府管理的公共性，即政府在管理过程中，需要维护社会的公共利益。

1.2 海洋综合管理是战略的、宏观的，面向未来；海洋行政管理是具体的、微观的，针对现在

海洋综合管理侧重于全局、整体、宏观和公共条件的建立与实践。海洋综合管理的目标集中于国家在海洋整体上的系统功能和继续发展、持续海洋开发利用条件的创造，强调海洋管理的整体性、未来性。所以，随着海洋综合管理的深入，当开始实施海洋综合管理时，发现是有困难的。解决途径之一是提出“海洋区域管理”的概念，增加海洋综合管理的可操作性。实际上，海洋行政管理也是实施海洋综合管理的重要手段之一。海洋综合管理的实施，需要进行现有体制的改革，海洋行政管理的研究，将优化这一实施途径。反言之，海洋行政管理的实施，对涉海行政组织的职能转变和机构改革需要以海洋综合管理为理念指导。两者一个是宏观的指导，一个是微观的实施。海洋综合管理在世界各国的实践，都涉及海洋行政管理、行政组织职能转变、行政组织机构改革和行政组织权力变更。

1.3 海洋综合管理是基于生态的，侧重海洋环境的保护；海洋行政管理是基于管理的，侧重海洋权益的维护

海洋综合管理越来越强调海洋环境的保护。1989年11月16日联合国秘书长在《实现依海洋法公约而有的利益：各国在开发和管理海洋资源方面的需要》的报告第四部分中论述了海洋综合管理的意义。他指出：“规划工作虽然必须与海洋环境的多用途挂钩，也应能发挥功效。此外，还必须订出各项目标的优先次序以及每一目标的时限，照顾到长短期利益和效果间的平衡。”1992年召开的联合国环境保护大会通过的重要纲领性文件——《21世纪议程》、《气候变化框架公约》都倡议沿海国家实施海洋综合管理，以便有效保护海洋环境。环境保护成为海洋综合管理不可或缺的一个方面。海洋行政管理的环保内容远没有海洋综合管理突出，它更强调海洋权益、海洋资源开发、海洋环境保护等要遵循管理的原理，从海洋行业管理的多头无序走向国家的统一规划。海洋行政管理是站在政府的角度，研究如何更有效地管理海洋资源开发，维护海洋权益。

2 海洋综合管理与海洋行政管理的联系

海洋综合管理与海洋行政管都强调以国家或政府为主导。尽管海洋综合管理强调综合，但是其“综合”并不是主体多元化，而是强调地域、手段、领域、时间的综合。尽管不同学者对海洋综合管理的论述存在一定出入，但都隐含着海洋综合管理的实施需要各国政府的推进。海洋综合管理理论对政府实施的青睐，与海洋行政管理理论一样，都把政府作为实施海洋管理的主角。

海洋综合管理与海洋行政管都涉及海洋管理体制的改革。几乎所有论述海洋综合管理的学者都认为，海洋综合管理的实施需要改革现有的海洋管理体制。传统的海洋行业管理在体制上各自为政，对各自领域的关注经常与其他领域发生矛盾，无法对海洋统一管理。海洋综合管理的实施，必须对现有的分散体制进行改革。海洋行政管理理论研究的一个重要内容也是海洋体制改革，即应如何有效地转变海洋管理职能，优化海洋管理体制。

海洋综合管理与海洋行政管都是对现有海洋行业管理的整合。海洋行业管理历史悠久，这种遵循了陆域管理思维的管理模式是人类进军海洋的必然阶段。目前，我国海洋行业管理可以划分为 4 个领域：海洋渔业、海盐业、海洋交通运输业、海洋油气业。4 个领域归属不同的机构管理：海洋渔业归农业部管理；海盐业由盐业协会和中国盐业总公司统领，盐场归地方政府管理；海洋交通运输由交通运输部负责，海洋油气由中国海洋石油总公司和外国投资管理委员会共同负责。这种各自为政的管理模式已经不能适应人类管理海洋的现状。海洋综合管理的提出和实施是将分散的管理模式进行整合，统一规划。海洋行政管理同样是对海洋行业管理的改革，以期统一国家权力，整合管理机构，维护海洋权益。

3 海洋综合管理的实践

鹿守本等将国外海岸带综合管理体制分为集中管理型、半集中管理型和松散管理型 3 种类型，其中美国和韩国属于典型的集中管理型。

3.1 美国

美国作为海洋大国，对海洋一直非常重视。美国对其领海的管理权限有着明确的划分，州政府和地方政府管理 3 海里以内的区域，联邦政府管理 3 海里以外的领海。其商务部下属的国家海洋和大气局代表联邦政府管理所属海域。近年来，美国在机构设置上开始践行海洋综合管理，集中表现在两个方面：(1)成立高规格的海洋政策委员会。2004年12月，时任美国总统的布什签署命令，正式成立新的内阁级海洋政策委员会，以协调美国各部门的海洋活动，全面负责美国海洋政策的实施。新成立的海洋政策委员会负责向总统和政府部门提供海洋事务相关政策的制定和执行方面的咨询和建议，制定国家解决海洋问题的战略原则，协调联邦各涉海部门的海洋活动。由环境质量理事会主席任海洋政策委员会主席，成员有国务卿、国防部、内务部、农业部、卫生和公共事业部、商务部、劳工部、运输部、能源部、国土安全部和司法部各部部长；环境保护局、行政管理与预算局、航空和航天局、情报局和科技政策局各局局长、国家科学基金会董事长和国防部参谋长联席会议主席；国家安全事务、国土安全、国内政策和经济政策的总统助理；随时任命的美国其他官员或职员；(2)提升国家海洋和大气局的权限。除了成立新海洋政策委员会以提升海洋管理在整个国家权限中的位置，美国还积极提升 NOAA 的现有权限。布什政府起草了《 NOAA 组织法》，于2004年获得国会通过。新的组织法增强了 NOAA 作为国家海洋职能部门的科技实力，提升了海洋可持续利用的管理职责。

出台统一的海洋管理法律。1972年，美国国会率先通过了《海岸带管理法》，对海岸带实施综合管理。1997年，为了弥补 NOAA 作为联邦政府在海洋管理中权限不足，无法有效实施海洋综合管理的窘景，美国参议院通过了《1997年海洋法案》，授权美国政府成立国家海洋委员会和国家海洋政策委员会。2000年，又通过了《2000年海洋法令》，成立了海洋政策评估委员会。

统一海洋执法队伍。美国联邦政府的海洋执法一直实行综合管理。海洋综合执法队伍是海岸警备队。该队负责海上执法工作，分区进行执法管理，各海区都配有远程巡航飞机、武装快艇和综合性海岸警备设施。这种统一的联邦海洋执法，极大促进了海洋综合管理的实施。

3.2 韩国

成立统一的中央海洋管理机构。韩国有7个部、2 个国家管理局涉及海岸带开发活动和资源管理。1996年，韩国成立了海洋事务与渔业部（又称海洋水产部），对海洋进行综合管理。该部的成立，使韩国得以采用更加协调和综合的方式制定海洋政策。海洋事务与渔业部是一个包括所有涉海部门职能的“超级机构”，其职能包括港口和航运管理、渔业管理、海洋环境管理、海洋科学技术发展、海上安全和溢油应急反应和水文事务局及其他。该部管理权限的综合和提升，大大促进了韩国海洋综合管理的实施。

出台海洋综合管理法律。1987年，韩国发布了《韩国海洋开发基本法》。该法是韩国政府重视海洋综合能力建设的重要举措。其目的在于规定海洋和海洋资源的合理开发、利用与保护的基本政策和发展方向，以促进国民经济的发展和人民生活的提高。1998年，韩国又出台了《海岸带管理法》，并根据该法于2000年2月公布了“国家海岸带综合管理计划”。从而，使韩国的海洋综合管理跨入了一个新纪元。

进行海洋综合管理规划。为了更好地实施海洋综合管理，韩国除了成立统一的海洋事务与渔业部、出台《海岸带管理法》外，还积极进行海洋综合管理规划。韩国以1996年至1998年进行的全国海岸带调查为基础，于1999年2月制定了海岸带综合管理规划草案。为提高海岸带综合管理的综合性、实效性，2000年2月召开了以11个广域市、道及78个沿岸市、郡、区的海岸带管理者及有关公务员为对象的10次政策说明会。通过听证、协商制定的海岸带综合管理规划草案，于同年6月获中央海岸带管理审议会审议和批准，8月获环境保护委员会审议和批准，海岸带综合管理国家规划正式出台。规划的制定意味着韩国海岸带可持续利用、开发及保护的基本框架已形成，海洋综合管理的实施迈入世界前列。

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2010年1月20日

中国海洋发展研究中心科研项目“山东半岛海岸带综合开发与生态化管理模式研究（AOCOUC200902）”。