论我国不动产登记的统一

朱冬水

（四川大学 法学院，四川 成都610064）

论我国不动产登记的统一

朱冬水

（四川大学 法学院，四川 成都610064）

不动产登记的统一是不动产登记发展的必然选择，而我国仍然存在行政管理目的性极强的多头登记格局。必须统一不动产登记法律规范、不动产登记机关、不动产物权归属及变动的权利外观，并建立统一的不动产登记错误赔偿制度。

不动产登记；登记生效主义；物权公示公信原则

不动产的统一登记符合了国际上的通行做法和物权交易的自然属性，但《物权法》作为不动产物权变动的上位性法律并未对不动产统一登记作更细致的规定，而是以“统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”一句带过。《物权法》由制定到实施至今已近四年之久，我国不动产登记仍处于分散登记的混乱状态，专门的不动产登记法亦不见端倪。笔者基于对我国不动产登记的现状分析，提出几点关于统一不动产登记制度的思考。

一、我国不动产登记的现状

我国的不动产登记包括土地和房屋的登记，其中土地分为建设用地、农用地和未用地，农用地又分为耕地、草地、林地、滩涂等。在法律依据方面，房屋登记在《城市房地产管理法》和《担保法》中均有涉及，农业部门对草原登记以《草原法》为依据，对农村承包土地进行登记则依据《农村土地承包法》，林业部门以《森林法》对林地进行登记管理，《草原法》及《渔业法》分别规定了对草原和水面、海域、滩涂的不同部门登记管理权[1]。具体到登记机构的设置上，国土资源局、农业部门、工商部门、房建部门、土地局、林业局等都拥有登记权力，各个部门各有一套登记制度、机构、方法、人员等，以各自出台的部门规章进行规定，发放不同的产权证书，不可谓不纷繁[2]。另外，我国实际采用登记生效主义，即把登记作为不动产物权变动、生效的实质要件，但是我国的不动产登记一般都以各种产权证为表征之一，这一点又暗合了托伦斯登记制度。对有的不动产如土地、房屋、海域等的登记采用登记生效主义，而对于森林、矿产及农村宅基地自建房又采用登记对抗主义。由此可见，在我国土地及矿产资源国有的经济制度下，登记的理论基础并未真正实现统一[3]。

在这样一种分散的登记制度下，我国不动产登记的庞大体系越来越难适应市场经济的要求，主要体现在以下几个方面：

第一，增加了当事人的登记负担。城市居民要分别到建设部门和国土资源部门办理《房屋所有权证》和《国有土地使用权证》，而农村居民自己住房要到建设部门和国土资源部门办理《房屋所有权证》和《集体土地使用证》，承包土地要办理《耕地承包证》，承包山林树木、水面、滩涂则分别还要到林业部门、渔业部门办理产权证书。这种多头登记制度加重了当事人的时间与财物消耗，并没有真正从人民群众的便利上考虑。

第二，增加了政府的财政支出，降低了登记效率。多头登记必然造成每个登记机关都有一套独立的登记体制、登记程序、登记方法及登记的工作人员。这造成了重大的财政开支重叠，大量人力物力成本的投入并没有形成资源的充分利用。并且不动产登记对于登记人员的技能有较高的要求，分散登记容易使许多不具有登记资格的行政人员出于行政上的方便充当起了登记人员，这势必造成登记错误，引起纠纷。另外，多部门的职能交叉易造成部门之间互相扯皮，从而导致行政效率下降。由于土地及其他不动产的自然属性往往相连相融，比如一片林地之中很可能会有湖泊和小村落，这就必然使得在登记时需要多个部门共同认证。本可以一并进行的工作不得不由多部门一起完成，必然使登记效率、准确性及权威性下降。

第三，产生大量的登记瑕疵，以及随之而来的与登记相关的赔偿问题。由于存在不同类型土地及不同类型权利的多种登记，各个部门的登记方法与登记程序都不尽一致，各种土地权利重登漏登的现象非常严重。如在不同类型的土地权利涉及的土地面积重叠或交接时，由于在较大范围的土地上还存在“一场一证”的做法，一张产权证书往往将所覆盖的面积内存在的其他不动产产权涵盖在内。另外，行政成本过大，登记支出和人员素质难以满足实质性审查的需要，也是导致登记工作出现瑕疵的重要原因[4]。登记任务的日益繁重与各部门登记人才短缺之间的矛盾只会随着经济的发展变得更加突出。有的城市登记部门因资金困难或编制限制严重，雇用了大量的临时工从事登记工作。这种不专业的登记形成大量的登记错误，只会使得登记工作陷入恶性循环。并且，由于不动产登记的绝对公信效力，一旦形成错误登记，当事人的不动产利益便会受到损害。《物权法》第21条规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”该条明确了登记机构对错误登记应承担赔偿责任，但在登记机构赔偿责任性质、归责原则、责任范围以及救济途径等方面未作细化规定，缺乏实践操作性，不能完全保护当事人利益。

第四，造成登记信息的垄断。虽然各个登记机关均表示可以公开查询登记资料，但一个不动产往往涉及多项分属不同部门的权属登记，如果不动产交易的相对人要逐一到各部门去查询该不动产登记情况，必然严重影响市场交易效率，使交易处于不安全状态。这种不形成统一体系的公示制度与物权变动所要求的登记信息的充分有效公开无疑相去甚远。

第五，导致不动产登记机关的公权力对私权利的侵扰过大，亦容易导致权力寻租行为。我国的不动产登记实行的是实质性的审查登记，登记机关在登记时既是权利的登记者，又是权利内容及范围的确定人。在登记实践中，登记机关有权对当事人的经济状况进行审查，这就不可避免地在某种程度上会了解当事人的商业机密甚至是自然人的隐私，侵害当事人的合法权益。以抵押权的登记为例，登记机关的职能是证明设定的抵押权的效力，但在实际的登记中，登记机关的审查范围扩大到了抵押合同甚至借贷合同，同时其有权对抵押物的价值进行评估。于是银行贷款行为的成立与否取决于抵押登记机关的审查结果，借贷者若想得到银行借贷，往往还不得不看登记机关的脸色。登记机关具有如此之大的权力，又缺乏统一的监管与制约，就留下了以权谋私的权力寻租空间。登记瑕疵的出现有可能是因为登记人员的技能缺乏，也有可能是故意为之。登记效果的绝对性与登记机关权力的制约缺位很容易产生登记人员与登记当事人相互勾结故意做不当登记的现象，从而损害另一方当事人或国家的财产利益。如有的登记人员与商家勾结，将本应属公共用地的面积多分摊给商家，登记人员从商家手中获取好处，损害的却是国家的土地权益。尤其是在房屋拆迁问题上，有的拆迁人赶在拆迁之前通过关系补领违法建筑的产权证，从而在拆迁中取得合法建筑的拆迁补偿。

二、统一我国不动产登记的基本构想

不动产登记的统一是不动产登记发展的必然选择，也是市场规律的必由之选。笔者认为，我国不动产登记制度的统一应从以下几方面构建：

（一）统一不动产登记法律规范

在法制社会中，一切权力的运行基础与框架都只能是法律。因而，要改变我国不动产登记散乱的现状，统一立法是最佳选择，也是不动产登记实践的内在要求。根据《物权法》及《民法通则》中关于不动产登记的规定，结合我国不动产登记的现实情况，未来的不动产登记法应该具备以下特征：

1.应当由全国人大制定，以保证具有足够的法律效力，并使得不动产登记的公示公信力进一步增强，提高市场交易的安全性。

2.在立法模式的选择上可借鉴德国的做法，即明确将不动产登记法作为物权程序法，以严格统一的登记程序、标准、方法、技术运用等保证物权登记的程序公平，维护物权登记的公信力。

3.登记种类应当涵盖我国现有的所有不动产物权归属及变动登记，即统一采登记生效主义。此意义在于统一我国不动产登记模式，进一步加强不动产物权的公示效力，同时尽量保证国家行政主体作为市场参与者与其他市场参与者处于平等地位。在具体的登记种类的设置上，既要包含实体权利登记，也要包含完善的程序权利登记即顺位登记[5]，所有权登记与他项权登记并重；从程序上看，既要包含初始登记、变更登记、更正登记和涂销登记，还应顺应《物权法》的要求确立异议登记与预告登记。

4.由于不动产物权的种类总是在不断地发展，因而新的立法应当具有一定的预测性与前瞻性，并且对新出现的物权的权属与流转作出具有原则性意义的弹性规定，指定一定的机构对新出现的物权行使审查权，并设立相应的程序。

（二）统一不动产登记机构

笔者认为，应将我国不动产登记机构统一于各级地方法院，建立真正的司法性质的登记体系。我国现行不动产登记制度最大的失误在于行政管理需要多于市场交易需要，这实质上违背了不动产登记本身的权利意义。不动产登记的根本目的在于物权的公示，保障物权权属的稳定、物权交易的安全与权益流转的效率。赋予不动产登记以司法意义上的保护可使这种公示更具有公信力，即不动产登记制度的真正完善应始于转变关于登记目的的观念，关注交易保护而非行政便利。因此笔者认为，以司法机构作为不动产登记机构，赋予已登记的不动产权利以司法认证，将带来我国不动产物权登记的革命性发展。

当然，要从我国现有的行政机构登记直接转由各级地方法院登记，必然面临许多实际的困难与问题。另外，各级法院集不动产登记与不动产诉讼两种权力于一身，必然会产生权力有效监督的问题。但加强登记的民事司法性质，恢复登记的本来面目，由人民法院充当登记机构，可以说是登记制度的回归，并且是一种理论上有力且国际实践上通行的做法。

（三）统一不动产物权归属及变动的权利外观

1.统一不动产登记权属证书。由于不动产物权种类的多样性与现行登记机构的多头管理，我国不动产登记的证书形式和内容难以统一。另外，实践中还存在权属证书与登记簿所记载的权利状况有差异的情况，导致人们无法分清到底哪个更具有法律效力。因此，统一不动产登记的权属证书具有重大意义：一方面规范发证条件与程序，统一证书形式格式乃至外观设计；另一方面规范制证程序，保证簿载内容与证书内容的统一[6]。

2.统一不动产登记信息的公示与查询制度。《土地登记资料公开查询办法》已于2002年11月22日由国土资源部第5次部务会议通过，自2003年3月1日起施行。这是我国不动产登记公示的一次巨大进步，但这一立法仍然没有真正建立完全公正透明的查询机制，故而进一步完善我国不动产登记公示规则仍然是这一领域立法的题中之义。无论哪一种登记，只有登记信息充分公开透明，才能真正发挥登记制度本身的作用与意义，保障交易安全，提升交易效率。因此，建立统一的不动产登记信息的公示与查询制度是不动产登记的本质要求。

（四）建立统一的不动产登记错误赔偿制度

登记的公信力保证了静态的权利表征获得可信赖的保障。但发生登记错误时，基于对登记公信力的信任，权利人的真实权利受损且无法获得救济，交易的相对人也有可能遭受损失。此时，权利人或交易相对人本可行使对登记机构的赔偿请求权，然而由于登记机构的强势地位以及当事人的取证困难，这种请求权往往得不到实现。无救济则无权利，只有建立完善的登记错误赔偿制度，方能使不动产权利人敢于大胆而主动地进行权利流转与确认，从而提升不动产交易的效率。

[1]蔡卫华.贯彻落实物权法,促进不动产登记统一[J].国土资源情报,2010(5):26.

[2]陈华彬.物权法原理[M].北京:国家行政学院出版社,1998:83-96.

[3]梁慧星.物权法[M].北京:法律出版社,2007:91-105.

[4]曹红冰,何斌.论交易安全与我国不动产登记制度的构建[J].学术论坛,2006(12).

[5]孙宪忠.论不动产物权登记[J].中国法学,1996(4):51.

[6]陈钰.不动产统一登记制度若干法律问题的思考[J].法制与社会,2007(11).

D923.2

A

1673―2391(2011)05―0043―03

2011―06―27

朱冬水（1990―），男，江西赣州人，四川大学法学院2010级硕士研究生，研究方向为民商法学。

【责任编校：王 欢】