情报如何主导警务——情报导警的内涵及发展层次

蔡海南，张浩凯，张 林

（中国人民公安大学，北京100038）

情报如何主导警务
——情报导警的内涵及发展层次

蔡海南，张浩凯，张 林

（中国人民公安大学，北京100038）

情报主导警务的理念已深入人心，各地各级公安机关基本上都建立了专门的情报研判机构，在打击违法犯罪、维护社会治安秩序方面发挥了积极的作用。然而，有些公安机关对于情报主导警务的内涵以及它的发展方向不甚了解，这严重制约了情报导警的进一步发展。笔者在阅读国内外大量有关资料的基础上试图予以解读。

情报导警；内涵；发展层次；内在联系

在经济全球化、社会信息化和犯罪国际化的背景下，“情报主导警务（Intelligence-Led Policing）”应运而生，它是继“社区警务(Community Policing)”、“问题导向警务（Problem-OrientedPolicing）”和“比较统计警务(Compstat)”之后的一个新型警务战略。它20世纪90年代初起源于英国，后在美国、加拿大、澳大利亚等国推行。自2003年我国提出“情报主导警务”的战略以来，各地各级公安机关结合自身实际进行了探索和实践，并取得了初步成效。然而，什么是情报主导警务，它有什么样的内涵，它朝着哪个方向发展，各个发展层次之间有什么内在联系，这些问题不能得到合理的回答，就会严重制约着“情报主导警务"的深入发展。

一、情报主导警务的内涵

情报主导警务模式最早由英国提出，我们不妨先来看它的起源。1993年，英国审计委员会出版了《以调研为辅：有效解决犯罪问题》一书。该书包括三个要点：现行警务职能和责任机制缺乏整合和效率；警方未能充分、合理利用资源；重点关注犯罪分子比关注案件更有效。该书还主张利用情报打击惯犯，实现“主动式警务”。几年后，在英国警务监察局一份报告（《情报支撑警务》）中再次提到先发制人的观点，并明确了推动情报主导警务发展的许多关键因素。如专门的统一组织体系和主管人员；出台情报工作日程方面的战略规划；与其它部门合作，共同解决治安问题。2005年，为了进一步加强国家和地方层面警察力量的协同，共同遏制犯罪，英国国家刑事情报局将刑事情报融入警务决策并出台了《国家情报模式（NIM）》，这一模式被认为是统一的警察管理机制，它是推动英国情报主导警务的关键因素。

不难看出，在英国，情报主导警务最初是基于对犯罪团伙和重特大犯罪分子的管控而提出的，是一种主动的、预防为主的模式。随着实践的发展，它逐渐成为一种整合资源、提高效率的工作机制、管理模式，其目的是强化情报收集、制定打防犯罪策略，并确定这些工作的重点目标，形成统一的控制战略。

情报主导警务这一理念引入我国后，国内大批学者对此进行研究，并赋予了它新的内涵。崔嵩老师认为，情报主导警务在我国最应该做的是将情报分析从各个层次的决策职能中分化出来，摆脱现有的“自足经济”分散原始情报模式，实现专业化的情报批量生产。同时，他认为“主导”二字应理解为以集中的、专业的、批量的情报辅助领导者的决策，指导一线民警的战术决策。[1]彭知辉老师认为，情报主导警务模式就是将情报确立为核心，一切工作围绕情报开展，一方面搜集情报，增强预警能力；另一方面依据情报进行决策，制定科学有效的作战方针，增强实战的针对性、时效性。[2]张平老师认为，情报主导警务工作模式是指公安机关运用现代科学技术手段，为实现预防和打击犯罪的目标，把警察管理和警察行动建立在动态地搜集、分析及预测违法犯罪信息的基础之上的一种工作模式。[3]同时，各地各级公安机关的探索和实践也赋予了它新的内涵。如珠海市公安局率先开展公安情报信息系统建设，将情报划分为静态和动态两种，建立包括这两种情报资源、公安业务管理信息、社会资源信息三大系统在内的情报信息数据库，使之成为集查询、分析、决策于一身的公安情报信息综合研判平台，并以此建立了警情预测系统。[4]浙江省舟山市公安局普陀分局探索打防控一体化，建立以网上作战体系为核心的现代警务机制，实现了破案由被动到主动，在抓获逃犯、打击处理预警缉控对象方面实现了重大突破。[5]江苏省公安厅高度重视情报处分析研判的情报产品，建立了定时报告制度，为领导决定提供了科学的依据。[6]

由以上分析可以得知，尽管情报主导警务在全国乃至世界范围内还没有一个统一的概念和定义，但是我们仍然可以通过学者的研究和实战部门的实践以关键词的形式总结出其内涵，即主动式警务、预防为主、减少发案、监控预警、资源配置、管理模式、决策依据、统领全局。当然，情报主导警务这一理念会随着实践的发展而发展，其内涵也会有新的发展，但“主导”二字的基本内涵不会改变，即统领全局、推动全局的发展。

二、情报主导警务的发展层次

（一）战术层次的情报主导警务

战术是现实的、眼前的、具体的、细节的技术和方法，反映在情报主导警务模式上，就是情报产品主要为个案分析服务。具体而言，就是针对某一（类）特定的案情、案件，情报人员通过多种渠道获取有关信息，并进行浅层次的分析、研判，以确保一线警员在预防该类犯罪、打击该案件的犯罪嫌疑人时，做到“精确定位、精确防控、精确打击”。

无论是在国内还是在国外，这一模式开始被应用时都只是局限在战术层次。在英国，情报主导警务最早只是一项根据刑嫌情报先发制人、减少犯罪的行动策略。在我国，多数公安机关对这一模式的应用还局限在战术层次。尽管各地各级公安机关在理念上都朝着情报主导警务的轨道行进，同时也涌现了大量的专门机构和专业人员，但从其产品的应用来看，大都还局限在个案侦查领域。例如网上作战十八法、各种技战法、数据碰撞技术等一系列的经典实践，都为具体的侦查破案所用。

战术层次的应用是情报主导警务的原始阶段，它与刑嫌情报很类似，只是技术性的手段和工具，它针对个案，保障办案，突出打击犯罪的功能，而在预防犯罪和支持决策方面未能发挥太大的作用。因此，在国外战术层面的应用常常被描述为“个案的、短视的、被动的”。

战术层次的应用模式不是真正意义上的情报主导警务，更准确地说，它是“侦查导向情报”，不符合情报主导警务的初衷。所以我们要避免情报产品成为侦查的附属物，就必须努力促使这一模式向着高层次、全局性和主动性的方向发展。

（二）战役层次的情报主导警务

战役是局部的、区域的、持续的行动和策略，往往由一系列的战术组成，是战略和战术之间的重要层次和中间环节。它反映在情报主导警务的模式上，就是中低层的领导应用情报产品针对其业务内某一突出问题，开展专项整治，制定预防和打击的策略。

在这一阶段，各部门成立了专门的情报机构。情报产品的应用，一方面为侦破系列案件提供行动方案，另一方面为中低层的领导制定打击策略提供依据。这时的情报产品不再是对已存储信息进行简单的查询和比对，而重在分析研判，挖掘情报信息间的内在联系，发现犯罪活动的内在规律。目前，我国少数发达地区已经达到这一层次。这些地区在各个业务领域内建立了重在分析研判的情报机构，他们的情报产品往往成为业务领导制定决策的依据。

战役层次的情报主导警务，在战术层次和战略层次之间起着承上启下的作用。一方面，它在区域性、业务性的范围内，宏观上把握犯罪活动，为领导决策提供依据，是战略层次的前奏和雏形；另一方面，在打击犯下大量罪行的惯犯和持续性的犯罪分子时，它又能直接提供行动方案支持个案侦破，是战术层次的升级和加强。

（三）战略层次的情报主导警务

战略是关于全局性、系统的、长远的筹划和指导，它反映在情报主导警务模式上，就是情报人员对所获取的信息进行全面综合的分析，从长期性和全局性的角度，研究犯罪活动的宏观运动规律和发展趋势，为高层领导的宏观决策提供战略性情报支持。

这一阶段在保持原有的分散于各业务部门的情报机构的基础上，在高层成立统一的情报分析研判机构，由此形成一个系统的、有层次的、完整的、发达的情报体系，不仅有先进的信息硬件设施，还有一流的专业情报分析人员。此时，它已不再是一种打击手段和破案工具，而发展成为一种警务模式和管理哲学。无疑，这才是真正意义上的情报主导警务，它超越了个案分析和警种业务内的研判，成为一种驾驭所有业务部门之上，并对这些部门获取的信息进行综合分析研判的工作模式，此时的情报分析人员不再贴有业务警种的标签，而是被嵌入各个层次的决策者周围。

战略层次的情报产品主要为高层领导（需要强调的是，这里所说的领导不仅包括公安机关的领导，也包括其他能够驾驭社会治安局势的部门的领导，如党政机关、安全机关、海关、边防等）针对重大问题的筹划和决策提供依据，具有主动性、前瞻性、战略性，针对根源性的社会问题进行治本的长期规划和综合治理，实现合理配置资源、预测重大警情的功能，以达到预防犯罪、减少发案的最初宗旨。

在我国，目前只有个别发达地区公安机关的情报产品使用于战略层次的初级阶段，能够及时、准确、全面地发现新苗头、新问题、新动向，进而科学决策、迅速处置。例如2004年，江苏省由于公安情报的独特作用，先后数十次成功预防和阻止部分特殊群体来省进京上访事件，受到党委、政府的充分肯定。[6]

三、情报主导警务各层次间的内在联系

情报主导警务模式的三个发展层次是一般规律，并不是所有的公安机关都必须经历这三个层次，高起点式发展和跳跃式发展也是有可能的，但是，都会遵循从战术层次到战略层次发展的趋势。目前，有的公安机关虽然建立了驾驭各业务警种之上的综合情报机构，但其指导思想和情报产品主要服务于个案侦查，而不是预防犯罪和支持决策，这样的模式也算不上是战略层次的情报主导警务。

需要说明的是，发展过程中的前一层次是后一层次的基础，后一层次是在保留前一层次的同时进行的升华。比如说在发展到战役层次阶段时，在其产品支撑下制定的方针政策，可以更好服务战术层次中的个案侦破和一线行动；战略层次的筹划和指导也能为战役层次和战术层次提供依据和指南。如下图所示：

图1 情报主导警务的完整体系

目前，我国正处在犯罪高发和矛盾凸显的社会转型时期，有组织犯罪、恐怖暴力犯罪、涉黑犯罪和群体性事件呈上升趋势，严重影响社会稳定和经济发展，成为公安机关的工作重点。我们只有充分发挥情报主导警务模式的长处，从战略上统筹全局，制定科学的决策，实现重大预警，才能真正实现主动出击、预防犯罪、化解矛盾、减少发案的目标,才能不断提高维护国家安全的能力、驾驭社会治安局势的能力、处置突发事件的能力、为经济社会发展服务的能力，才能真正履行巩固共产党执政地位，维护国家长治久安，保障人民安居乐业重大社会责任。

[1]崔嵩.再造公安情报[M].北京:中国人民公安大学出版社,2010:35.

[2]彭知辉,曹凤.全国公安情报学研讨会综述[J].中国人民公安大学学报,2006(5).

[3]张平.公安情报学理论与实践[M].北京：中国人民公安大学出版社,2006:455.

[4]刘松林.情报主导警务战略在珠海的探索与实践[J].警察技术,2007(6).

[5]张景华.走情报信息主导警务之路——浙江警方实施“情报信息主导警务”战略的探索与实践[J].公安学刊——浙江公安高等专科学校学报,2005(4).

[6]黄明.论情报信息主导警务战略[J].公安研究，2005(4).

D631

A

1673―2391(2011)05―0104―03

2010―07―12

蔡海南（1988―），安徽砀山人，中国人民公安大学公安情报学系情报专业2008级学生。

【责任编校：边 草】