农地保障与农地产权制度的变革

刘立明

（菏泽学院 法律系，山东 菏泽 274015）

农地保障与农地产权制度的变革

刘立明

（菏泽学院 法律系，山东 菏泽 274015）

农村土地承载的生存保障功能并不是农村社会保障本身。农地保障严重削弱了土地承包经营权的物权功能，阻碍了农村土地的合理流转，不利于农地经营效率的提高，还在一定程度上淡化了政府对农民的社会保障责任意识。同时，当前的土地产权制度又导致农民参与社会保障的物质基础甚为薄弱，村集体也无力提供社会保障的资金支持。农地产权制度的变革应积极的适应并参与农村社会保障制度的构建，为其提供资金积累，为其提供衔接的便利。

农地；社会保障；产权；变革

土地不仅是农民进行农业生产所必需的生产资料，同时还是农民赖以生存的最为基本的财产。在当前的农地产权制度下，农地承载着农村经济发展和农民生存保障的双重功能。而农地所承载的生存保障功能恰恰又严重束缚着农地产权制度的变革，不利于农地的规模化经营，不利于农地资源的有效配置和运作效率的提高，严重制约着现代农业的发展。因此，把农地保障的功能剥离出来，给农地产权的变革以更大的空间，对于现代农业的发展和农民生活水平的提高有着重要的现实意义。

一、农地保障不是社会保障

社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称。[1]农村社会保障主要是指以法律为依据，国家社会群体、个人对暂时或者永久丧失劳动能力或因各种原因生活发生困难的农户给予物质帮助的一种社会保障制度，主要包括农村社会救助、农村社会保险、农村社会福利、农村优抚安置等项目，其目的是改善和提高农民的物质文化生活质量。[2]从国内学者对于社会保障以及农村社会保障的的定义不难看出，社会保障的责任主体应该是社会或者是国家，其受益者乃是遭遇各种风险和困难的社会成员。同时，社会保障应该是一种系统的经济保障，即通过社会保障基金这样一种具体的经济方法来实现社会成员应该享有的社会保障权益，遭遇各种风险的社会成员通过社会保障基金的支付可以非常便捷地将这笔资金转化为生活资料。此外，在价值追求层面，社会保障把公平放在第一位，追求社会成员的待遇平等。

土地保障是在当前农村社会保障匮乏的前提下由土地所承载的就业、养老等社会功能，是农民以土地收入作为维持最低生活水平的主要手段。从当前农村的客观实际来看，土地的确为农民的社会保障提供了物质条件，但这并不能说明土地的社会保障功能就是农村社会保障本身。首先，农地保障的责任主体不是国家或者社会。农村土地是农地保障实现的物质基础，其地权的所有者无疑便是农地保障的责任主体。根据当前我国政策及相关法律对于农村地权的归属的界定来看，农地实行集体所有制，也就是说村集体或者是村民小组乃是农地保障的责任主体，这不符合社会保障对于责任主体的要求。其次，尽管从理论上讲土地可以通过流转来实现其交换价值或者转化为社会保障基金并进而转化为生活资料，但在当前禁止买卖土地的法律规定约束下，农地还仅仅是一种生产资料，农民不能随意利用土地的交换价值来获取生活资料。另外，社会保障应该是一种系统的多层次的保障，由于我国人口总数庞大，耕地面积相对不足，本来就存在地少人多的矛盾，加上分散化家庭经营的收益少和城乡“二元”经济格局中农业的比较利益低，土地对农村人口的保障作用往往仅限于生存保障。[3]最后，现行法律关于土地权利的规定似乎与公平理念相悖，无论是耕地、草地、林地的承包期规定，还是“增人不增地、减人不减地”的政策规定，都不符合社会保障的公平价值追求。

由此可见，农地的社会保障功能和农村社会保障在责任主体、保障范围、价值追求等方面存在质上的差别，农地保障不是农村社会保障制度本身。它仅仅是在农村社会保障严重匮乏的前提下发生的一种特殊保障形式，随着市场经济的深入发展，农村工业化、城镇化进程的加快，土地保障的局限性必然愈来愈充分地暴露出来。

二、农地的保障功能对农地产权制度变革的束缚

农地产权制度的设计关系到农地资源的配置及其效率，关系到农村社会的稳定和公平正义。纵观农地产权制度变革的历史，无论东方或西方，农地制度选择的演进都是依据如何提高生产效率这一客观要求而进行的。[4]在当前人多地少、农民生活还不富裕的基本国情下，如何增加农民收入乃是关键所在。尽管农民收入的来源渠道日益多元化，但土地产出抑或农业收入仍然是农民收入中不可忽视的一部分。因此，如何高效的利用有限的农地资源乃是当下农地产权制度变革的必然趋势。然而，土地同时承载的生存保障功能却严重束缚了农地产权制度的这一变革趋势，阻滞了农村经济的健康发展。

首先，农地的社会保障功能削弱了土地承包经营权的物权功能。物权法明确了“土地承包经营权”的物权属性，其目的乃是通过稳定土地承包经营关系来促使农民对土地进行长期投入，从而提高土地的经营效益。但是，如果强调土地的社会保障功能，那么随着村集体人口的变化而进行相应调整就会成为村社成员的现实需求。结果恰恰削弱了土地承包经营权的稳定性，同时也不利于增加生产要素的投入，不利于土地质量的提高。另一方面，由于当前法律对于土地承包经营权利规定的不确定性，农户对承包土地增加长期投入的积极性不高，农户往往从自身利益出发，对承包土地进行掠夺式经营，这显然与土地承包经营权对土地资源进行合理保护的本意不符。

其次，农地的社会保障功能使农村土地流转受阻。根据产权经济学理论，土地利用的高效来源于土地资源的有效合理配置，使农地通过流转集中到愿意种田、能够高效种田的农户手里。然而，由于国家在设计农地产权制度时注意到了土地具有的社会保障的功能，所以农地承包经营权在现行的法律制度范围内不能自由流转。尤其是在经济欠发达地区，由于大量农业劳动力无法顺利地实现转移，再加上农业社会化服务相对落后，土地更是农民的基本收入来源和生存保障，所以农民对土地具有极大的依赖性，土地流转就更加困难。即使在农业收入所占比重相对较小的经济较发达地区，由于农村社会保障尚未健全，再加上土地承包经营权不能以合理价格自由转让，农民流转土地的积极性依然不高。许多农民宁恳抛荒，仅仅“将土地有在那里，留作乡愁，或等待土地升值”[5]，也不愿轻易放弃所承包的土地。于是农村中就会出现“土地短缺和土地闲置”并存，“土地利用不足和过渡利用”并存的情况，[6]农地资源的配置明显处于不合理状态。

再次，农地的社会保障功能不利于农地经营效率的提高。在公平与效率的价值选择上，社会保障更倾向于公平。农地承担的社会保障功能要求土地平均分配，这也是我国农地资源分配的现实情况。而在当前农民对于农业的投入不变的前提下，真正影响农地经营效率的是农业生产条件的优劣。由于农民对土地的占有处于“人均一亩三分，户均不过十亩”的状态，这必然导致小农的小规模分散经营。这种分散经营的一个直接后果，就是严重束缚了农业生产条件的改善，比如农业水利设施的改善和农业机械化的使用以及农业科技的推广。在笔者调查的山东菏泽曹县农村，2010年大旱期间，很多农户选择自行购置灌溉设备而不是去共同改善公共水利设施，这无疑增加了生产成本，也造成了不必要的资源浪费。同时，由于分散经营的获利空间相对较小，无论是种田能手还是非种田能手，增加农业生产投入的积极性都不高，这也会导致农业整体经济效率的降低。这种低效利用的农地，对农民仅具有生存维持的意义，甚至会使农村长期处于贫困、贫富分化严重的境地。[8]

三、当前的农地产权制度对农村社会保障发展的阻碍

如上所述，农地的社会保障功能严重降低了农村土地的利用效率，而提高农村土地的利用效率是解决当前城乡差距不断拉大的新形势下农民致富问题的关键所在。不论是通过土地的流转还是其他方式的规模经营来提高土地的利用效率，都不能忽视的一个前提就是，必须消除农民经营土地的后顾之忧（比如养老、医疗等）。只有这样，土地对农民的意义才能从生存需要转变为经营需要，才能大大提高土地的经营效率。而农民后顾之忧的消除，离不开农村社会保障制度的建立和完善。可是，当前集体所有、平均分配的农地产权制度却严重阻碍了农村社会保障制度的建立和发展。

首先，侧重公平的农地分配制度淡化了政府的社会保障责任意识。现代意义上的社会保障制度强调国家作为社会保障责任的主体并承担对公民的保障责任，农村的社会保障制度也不例外。然而我国农地采取的土地家庭承包经营模式，这种按人头均分的产权制度安排由于更多的关注了公平问题而使政府提供社会保障的迫切性在一定程度上得以缓解。政府往往会认为，农民有土地保障,可以放慢社会保障体系在农村建设的步伐,以保证有限的资金用在“刀刃上”——城市。[9]

其次，农地产权集体所有制的虚化无法为农村社会保障提供足够的资金支持。根据当前的地权制度安排，土地属于集体所有，但在土地福利化的情况下,集体无法通过统一经营权来实现土地的收益最大化，所以社会保障费用就不可能由集体来承担。比如笔者调查的山东某经济欠发达县的农村，其不但没有集体收入，还负债累累，村集体仅仅是一个“空壳”而已。在这种情况下,集体无法为农村社会保障提供足够的资金支持。如果国家通过立法并依赖强制手段建立农村社会保障制度，来保障农民这一庞大的、经济收入偏低的群体，无疑需要巨大的财政投入。

再次，土地产权不明晰，土地流转不畅，农民参与社会保障的物质基础较为薄弱。当前模糊的土地产权制度安排，使得农地经营和农业生产分散化，不利于土地流转与规模经营的实现，也不利于农业基础设施的建设和使用，这无疑会影响农民的农业增收，会削弱以农业收入为部分资金来源的农村社会保障的物质基础。同时，在这种情况下，要农民交纳社会保障资金，农民会有短期利益受损的感觉，从而可能产生对社会保障的抵制情绪。

四、农地产权制度的变革

通过上述分析不难看出，农地的保障功能束缚了农地产权制度的变革，不利于农地利用效率的提高，不利于现代农村社会保障制度的建立。因此，我们有必要通过建立农村社会保障制度来替代农地的保障功能，从而使农地更好地发挥其生产功能。从这个意义上来说，农村社会保障制度的变革应该在一定程度上早于农地产权制度的变革。但是笔者在此想要强调的是，农地产权制度不应该消极的等待变革的时机，而是应该积极的通过变革来适应和参与农村社会保障制度的构建,以实现农村社会保障制度不断完善和农地利用效率提高并举。

首先，要把土地的保障功能从土地中分离出来，从而为农地产权制度的变革清除障碍。农业的现代化离不开土地资源的高效利用，在土地资源有限的前提下，土地在集体经济组织内部的有效整合乃是现实的路径。这就要求充分挖掘双层经营体制中“统”的价值，也就是要在坚持土地的集体所有的基础上，通过完善与所有权分离的他物权性的土地承包经营权制度以使土地在集体经济组织内顺利的流转与置换，通过发展适度规模经营来提升农村土地资源的利用效率。同时，土地的顺利流转必然产生更多的农村剩余劳动力，而如果农民的社会保障诸如养老保险、医疗保险等无法得以实现，就不能从根本上消除农民的后顾之忧，农村劳动力就不能实现充分的流动和转移，农村土地资源的优化整合和高效利用也就不可能实现。所以，有必要通过建立健全农民社会保障体系，使保障功能从土地中分离出来，从而确保土地承包经营权的依法顺利流转，并为建立现代农业、改善农民生活乃至解决整个“三农问题”创造必要的条件。

其次，农地产权制度的变革要以提高农地的利用效率为中心，从而为农村社会保障制度的建立提供一定的资金积累。由于产权的分割及交易方式对交易费用和预期收益影响较大，产权明确与否直接影响资源的配置效率，所以提高农地的利用效率的一个重要的前提，就是明确土地产权。当然明确产权并不意味着私有化。在当前小农分散经营、农村社会保障制度尚未建立的基本国情下，土地产权私有化不利于农地利用效率的提高，不利于农业规模经营的发展，还不利于农村社会的稳定。所以，在当前情势下，土地产权制度改革不宜操之过急，而应是在现有制度基础上作渐进性的变革，也就是在坚持现有土地制度的基础上进一步完善土地承包经营权制度。具体来看，就是要通过土地产权登记制度、通过物权法明确土地承包经营关系的长久性等途径，确保农民享有更加充分而有保障的土地承包经营权；通过完善对农村土地整理开发的新增土地、未发包地、预留机动地等的管理政策，以保证以农为生的人口拥有基本份额的承包地；同时，要把来自于土地流转的收益按一定比例强制划入农民养老保险个人账户，作为养老保险基金的重要来源。在逐步建立健全农农村社会保障制度的同时，对土地承包经营权进行物权化重构，彻底将农地的社会保障功能剥离，实现土地资源要素向市场的逐步释放。

再次，农地产权制度的变革要与农村社会保障制度的构建相衔接。在当前城镇化和统筹城乡发展的情势下，农地产权制度的变革要使农民真正的摆脱对土地的依赖，一个重要的前提就是将农民的土地权利与社会保障的权利衔接起来。具体的要考虑到农民年老不能耕种土地从而退出土地承包经营时的养老问题，还有城镇化的发展导致的失地农民的“土地如何换保障”问题，以及农民工的地权与社会保障的关系问题等。总之，无论进行怎样的土地制度的改革，都要为农地权利与农民的社会保障之间的衔接提供便利。

[1]郑功成．社会保障学 [M]．北京：中国劳动和社会保障出版社，2009：4．

[2]米红．农村社会养老保障理论、方法与制度设计[M]．杭州：浙江大学出版社，2007：12．

[3]郑雄飞．从“他物权”看“土地换保障”[J]．社会学研究，2009（3）：167-190．

[4]慈鸿飞．农地产权制度选择的历史和逻辑 [J]．江海学刊，2007（4）：145-152．

[5]贺雪峰．地权的逻辑 [M]．北京：中国政法大学出版社，2010：7．

[6]刘乐山．我国土地使用权流转机制的缺陷与完善 [J]．当代经济研究，2002（3）：62-64．

[7]刘立明．农地产权制度变革的法经济学分析 [J]．广西大学学报（哲学社会科学版），2011（05）：53-55．

[8]徐广义．现阶段“社会保障型”农村土地制度的副作用 [J]．中国党政干部论坛，2003（5）：50-51．

[9]赵海林．论农村土地产权制度对农村社会保障制度的影响[J]．农村经济，2005（1）：38-41．

[10]黄花．农村土地制度改革：基于完善农村社会保障的视角[J]．延边大学学报（社会科学版），2010（5）：124-127．

Reform of Farmland Protection and Farmland Property System

LIU Li-ming
(Department of Law Heze University,Shandong Heze 274015,China)

The survival guarantee function of farmland is not equal to rural social security itself.The survival guarantee function of farmland seriously weakens the function of property right,blocks up the reasonable circulation of farmland,and hinders its operating efficiency.It also weakens the government's responsibility consciousness for the social security of farmers.At the same time,the current farmland property right system does not provide enough material bases for farmers to participate into social security,and the village collective cannot provide funds for their social security.The reform of farmland property right system should actively adapt itself to the construction of rural social security system and provide accumulation of funds.

farmland;social security;property right;reform

D920.4

A

1674-7356（2011）04-0060-04

2011-10-10

山东省教育厅社会科学计划项目（J08wdss）；菏泽学院科学研究基金项目（XY10FX01）资助

刘立明（1982-），山东临沂人。讲师，硕士，研究方向：法社会学。