城乡统筹背景下农村产权制度改革的路径分析

洪 运，王 红

(1．四川大学经济学院，四川 成都 610065;2．北京科技大学 经济管理学院，北京 100083）

城乡统筹背景下农村产权制度改革的路径分析

洪 运1，王 红2

(1．四川大学经济学院，四川 成都 610065;2．北京科技大学 经济管理学院，北京 100083）

农村产权制度改革是进一步释放农村生产力，实现农村资产资本化的重要途径。以成都市农村产权制度改革作为研究对象，通过对数项改革内容的路径分析，揭示了改革目标与结果间存在的差距及其主要原因。改革应与当地经济发展水平相适应，通过重新设定和细化阶段性目标，逐步显现改革成果。

产权制度改革;路径;城乡统筹

中共中央第十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度是完善基本经济制度的内在要求。”随着城市产权制度改革的逐步深入与完善，长期被忽视的农村产权制度改革日益受到更多关注。为解决农村长期存在的产权主体虚置、权能不完整、收益不规范、流转不顺畅等诸多问题，成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，最终确定以农村产权制度改革作为解决“三农”问题的突破口。经过近3年的努力，改革总体上取得了较好成效，完成了各项产权的边界测绘与确权颁证工作，初步实现了集体建设用地、农村房屋、承包地以及林地的流转，创新与完善了耕地保护基金①耕地保护基金作为一项制度创新，已被正在修改的《土地管理法》所吸收。、基层民主政治制度建设、城乡社会保险全覆盖等系列措施，探索出了一条具有推广意义的农村产权改革新思路。

一、农村产权制度改革路径的对比分析

H．登姆塞茨认为:“在鲁宾逊的世界里，产权是不起作用的。产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上它们能够帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。”［1］而在农村，虽然各项产权自古有之且类型繁多，但产权仅是事实上存在，未受到法律意义上的确认保护，加之产权的流动或交易难以实现，在这样的环境里，产权同样是不起作用的。因此，要想彻底释放农村生产力，实现农村资产的资本化，农村产权制度的改革迫在眉睫。在改革路径的选择过程中，不免会出现一些游离在法律边缘问题的争论、公平与效率问题的取舍、判断改革成功与否标准的认定，等等。因此，笔者按照成都市确立的“确权是基础，流转是核心，配套是保障”的改革路径，分述了路径选择中存有争议的数个问题。

(一)路径一:摸清家底，建立归属清晰的产权基础

1．集体经济组织与其成员间的多余宅基地归属方案值得商榷 在中国，土地是农村人口生产和生活的载体，传统经济模式下，农民衣食住行全部依赖于土地，宅基地在其中的保障作用确实不容忽视［2］。然而，随着农村经济的发展，农民生活水平的提高，建新房、建好房的现象日益普遍，再加上弃农经商、举家外出打工等人口流动情况增多，超标占用宅基地、闲置已分配宅基地的问题比较突出，这同在我国人多地少的现实条件下应当合理利用土地资源的要求不相符［3］。按照四川省《土地管理法实施办法》第52条规定:“宅基地面积标准为每人20～30平方米;3人以下的户按3人计算，4人的户按4人计算，5人以上的户按5人计算。”因此，即使按每户5口人，每人占地30平方米计算，一户的宅基地占地面积不应超过150平方米，而调研中却发现，成都市各区(市)县的户宅基地占地面积普遍超过上述标准，甚至有的多达上千平方米，除因土改等历史原因属合法取得外，其余情况均属于非法超占所得。

关于应如何确定农户合法享有的宅基地面积，改革中存有较大争议，经讨论主要形成了以下两种观点:一是严格遵守法律法规规定，仅按每户应享有的人均20～30平方米的宅基地面积标准进行土地确权，对超占用地部分不予承认，这样既不与现行法律冲突，又可避免鼓励村民去多占土地，不会让既有违法者因违法而得利，守法者反而因遵守法律而吃亏。另一观点是，从尊重现状、让利于民的角度，按照“占多少确多少”的原则，对超过人均标准的部分仍确权到农户，但在土地证书上注明超占部分为空闲宅基地或其他集体建设用地，如将来遇到征地拆迁，不属于补偿范围。此种做法的好处是不会引起农户的不满，而带来的结果却是本应归于集体经济组织的土地被划归到了农户头上。

在最后确定的改革方案中，采纳了第二种观点，笔者认为，此种观点值得商榷。理由:(1)我国实行的是以公有制为基础的经济体制，在集体所有制中，集体资产作为全体成员共有的财产，应服务于整个集体经济的壮大，集体所有的存量土地除可举办乡镇企业外，村组的道路、公共设施和基础设施建设等都需要这部分土地作保障，如都以尊重现状为由确权给了农户，将来如为集体利益需要再次集中土地时，必将十分困难。(2)有人提出产权归属于私人比归属于集体更能发挥产权的效益，笔者并不否认个人在发挥产权作用上的积极性，也不忽视集体经济组织长期以来被虚置的现实，但同样值得关注的是，规模化的经营比个人单打独斗更有效率，集体经济组织的主体地位正在通过股权改革、法律身份明确等方式不断实体化，基层民主政治建设也在不断加强，从集体经济的长远发展看，将超占的集体建设用地“物归原主”才是提升集体经济组织形象，树立其经济地位的重要砝码。因此，为兼顾将来土地利用的公平与效率，对农村普遍存在的超占宅基地现状，笔者认为不应一概否认，但也不宜在法律上对其进行确认，原超占土地虽可继续使用，土地确权颁证中仍应以现行法律规定的标准为依据。

2．“产量亩”与“实测亩”，谁让产权更清晰 关于农村承包地面积的计算方式，常见的有“产量亩”与“实测亩”两种，所谓“产量亩”是指按照土地肥瘦程度的不同，即年产量作为划分面积大小的依据，实测面积同样大小的一块田，可能因为年产量的不同，在承包经营权证上记载的面积不同。该做法源于第一轮土地承包时的面积是实行以产定量，包产到户，承包台账面积实际上是“产量亩”，第二轮土地延包是第一轮土地承包的延续，继续沿用了“产量亩”的分配习惯。所谓“实测亩”则是依据实地测量的方式确定承包地面积的大小。

由于“产量亩”与“实测亩”标准执行的不同，导致了国土部门的实测数据与农业部门的“产量亩”数据之间相差较大，为保持数据的一致性，改革者最终决定统一采用以“实测亩”代替“产量亩”的方式，在农户的承包经营权证记载上改用土地实测面积。该做法看似从客观上明晰了产权，但却脱离了农村实际。首先，土地承包权承包的是对土地的经营权，第一轮承包时考虑的是经营权基本平均，承包地主要用于农业生产，“以产定量”进行发包是充分考虑到土地的农业生产用途，按实测面积发证，否定了以“产量亩”发包土地的方式，只是考虑到承包地面积因素，没有考虑到土壤肥力、灌溉条件等因素，实质上是以另一种方式发包土地，是变相地分配土地。其次，按实测面积进行承包地确权颁证，必然涉及原有承包面积的变更和原承包合同内容发生重大变化，农户可以此为理由要求重新订立承包合同。农民为了找到“产量亩”与“实测亩”的平衡，会强烈要求对土地打乱重分，搞平均主义，这就打破了产权的固有边界，产权归属的不稳定无法让产权人进行更多投入和扩大再生产。事实也证明，虽政府多次宣传承包地不能打乱重分，但实际上却大量涌现通过“村民自治”搞平均主义的案例。因此，笔者认为，原土地承包经营权记载的面积并无必要强行与国土部门的实测面积保持一致，毕竟承包经营权与农用地使用权对应的权利客体并不相同，强行将两类权利客体统一带来的结果反而是对现行承包经营体制的破坏。

3．以身份定房屋产权归属的做法是否过于僵化 按照《土地管理法》第62条:“农村村民一户只能拥有一处宅基地”以及《房屋登记办法》第83条:“申请村民住房所有权初始登记的，还应当提交申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明”的规定，在农村房屋确权过程中，个人能否取得房屋所有权，必须首先审查该人是否具备集体经济组织成员身份，城镇居民无权取得农村房屋产权。

海兰道：“小主聪慧，怎会不知高晞月素日温婉过人，如今分明是要越过小主去。这样公然羞辱小主，本不该纵容她，只是……”

表面上看，此种“一刀切”的方法虽然提高了确权工作的效率，但却忽视了产权确认的公平，如家庭子女出资与父母共同修建房屋，后因外出打工，在城镇买房定居并取得城镇户口，身份的转变却让其丧失了对原房屋的所有权，另如农村存在的轮换工现象，子女顶替父母到城镇工作，但仍居住在农村原址，因其身份的轮换，轮换子女无法取得房屋产权。从权利的失去来讲，当事人既没有将其权利让与他人的意思表示，也没有主动放弃其权利的想法，因身份转变而丧失房屋所有权对当事人来讲是很不公平的，毕竟房屋是私产，拥有所有权，不像土地仅是使用权，因此，产权明晰的前提首先是不能随意剥夺产权人的权益，除考虑法律法规的规定外，还应从公平的角度出发，强化对真正产权人权利的保护，通过创设例外规定，承认事实权利人的合法产权。

(二)路径二:同证同权，建立流转顺畅的产权市场

1．产权流转由政府主导，而非市场主体自发行为 在全面完成确权登记后，农民的财产权利从事实权利转变为法律权利，产权确认的本来目的只是实现对财产支配，随着市场经济的发展，为充分发挥财产价值，所有权人不必亲自为占有、使用、收益，而将所有权的内容予以分化，把物的使用价值交由他人支配，自己收取使用对价或租金［4］。产权的收益问题不仅是农民自身很关心的问题，也是政府努力思考的方向。为尽快显现改革成果，地方政府在完成确权颁证的基础上，纷纷加快开展流转试点，在众多产权类型中，除土地承包经营权的流转以及林权的流转没有法律障碍外，宅基地、集体建设用地以及农村房屋的流转均受到现行法律法规的限制，需要适时突破。

为加快促成流转，除不断完善流转政策、成立农村产权流转服务中心等平台搭建的必要工作外，政府职能部门及乡镇政府还纷纷主动搜寻有流转意愿的双方当事人，通过部门间的工作联动，帮助其完善流转要件，在政府的主导下，首户流转很快就得到了实现。当首户流转完成后，流转意愿虽然依然存在，但后续的流转，尤其是集体建设用地流转和农房抵押等鲜有发生，失去了政府的帮助，当事人很难备齐流转所需的各项要件，同时，金融部门从自身控制风险的角度考虑，不愿意在更大范围内配合产权抵押融资工作，因此，首户流转的实际意义并不大，未能从本质上改变农村资产流动性的现状。

2．政府为产权融资托底，风险大，问题多 吸引更多的金融机构参与农村产权的抵押融资，减少金融机构涉足的后顾之忧，是政府从事农村金融制度改革的重要配套制度之一，为此，成都市政府出资成立了农村产权流转担保股份有限公司，注册资本3亿元，每年最多有24亿元的额度可用于担保资金的发放，公司专项负责以农村产权作为抵押物的担保，若出现贷款人不能还款的情况，由担保公司负责先行偿还，再由担保公司向贷款人追偿，而担保公司应通过何种法律途径进行追偿，抵押的农村产权是否应由担保公司取得或者可以对外公开拍卖等细节却不够明确。因此，造成了目前愿意提供贷款的金融部门仅有农村信用社、村镇银行等支农的金融机构，而像建设银行、工商银行等市场化的金融机构却迟迟不敢触及这个领域。

诚然，政府成立担保公司为农村产权抵押提供担保解决了金融部门的贷款担保问题，有利于吸引更多的金融机构进入到农村领域，但由政府对市场流转行为进行托底的做法仍具有较大的风险，首先，在城市房屋抵押中，早已没有政府专设的抵押担保公司，而是将担保业务交由市场中介机构，该机构从风险控制的角度，必然会衡量每项业务风险的大小，充分估计抵押物未来变现的价值，而农村产权担保由于带有政府扶持性质，其审查标准并不像城市产权担保那么严格，容易让不具备还款能力的贷款人有可乘之机;其次，以农房抵押担保为例，如遇到抵押人无力或不愿归还贷款而需要实现抵押权时，担保公司代为偿还贷款后，抵押房产却无法变现，农村村民一般不愿意购买本村本组的房屋，城镇居民又无权取得产权，国土部门或者房管部门若将其收购进行土地储备或房屋储备，也会觉得散居房屋的可利用价值不大，最终结果将是由政府来“买单”，而抵押人因无其他房屋居住，还得让他仍住在原房屋内，不讲诚信的人却成为了最大的受益者。

(三)路径三:完整的配套制度为农村产权流转保驾护航

1．市场培育手段不丰富，未出台刺激流转市场的配套文件 农村产权市场与城市产权市场相比，还处于起步阶段，农村的市场经济氛围历来要弱于城市，要想农村产权顺畅流转，还需要有配合流转的市场氛围，但氛围的积累需要一个长期的过程，依靠市场自发调节显然不够，还需要政府在培育市场方面有所作为。当然，这里提到的培育并非是政府大包大揽或是作为中介给交易双方牵线，而是不断完善交易流转平台，制定优惠措施与政策，吸引交易双方自愿进行交易。

2．农村社会养老、医疗、就业、住房等保障制度不健全，流转覆盖人群难以扩展 农村产权流转带来的不仅是产权的转移与价值的体现，流转后带来的系列保障问题同样不容忽视，如土地流转后的农民养老、医疗保障问题、农房抵押失败或转让后的住房保障问题等。长期以来，农村的保障主要依靠土地，承包地可以保障农户的吃饭问题，宅基地可以保障农户的住房问题，再加上一些自留地、林地，不依靠政府，农户也能自给自足，但毕竟农业收入主要还是靠天吃饭，出现任何的自然灾害都会让其生活陷入困境，因此，只有不断加强农村的保障制度，让农村与城市一样有完善的保障体系，解决了生活的后顾之忧，才能真正释放农村产权的活力。

随着成都市城乡综合配套改革的不断深入，通过新型农村居民养老保险、城乡居民医疗保险等措施部分解决了农村社会保障问题，但农民参保的积极性并不高，制度设计的覆盖面与实际覆盖面差距还较大。另外，农村住房保障制度尚未健全，农村无房户、危房户以及农房抵押失败或转让后的住房问题均仍有待考虑解决。在上述基本保障问题未得到解决的前提下，农民以自有资产去创造财富的积极性难以大幅提高。

二、造成改革目标与实效间差距的成因分析

实践证明，农村产权制度改革与农户、集体经济组织甚至地方政府的多项利益息息相关，牵一发而动全身，改革初期虽取得了较好成效，但改革目标与实效间还难以达到“形神兼备”的效果，而导致某些方面“貌合神离”的深层次原因，可归结为地方农村经济发展水平的差距，以及由上述差距所衍生出来的政府主导改革的陈旧观念所导致的。

(一)经济发展水平的差距

生产力要得到最为充分的释放，必须要有与之适应的生产关系，产权制度要发挥作用，与经济发展水平密切相关。以农房抵押为例，据浙江省温州乐清市农村合作银行统计，截至2008年4月末，该行已为3 561户农民提供集体土地上的自建房房屋抵押贷款，贷款金额达6．41亿元，不良率仅为1．06%，比该行整体贷款不良率低了0．25个百分点［5］。

从经济发展水平看，温州市向来以“商行天下”闻名遐迩，经商氛围浓厚，现金流动较快，与城市一样，农户以房产抵押贷款用于扩大再生产的需求很大，为把握住稍纵即逝的商机，该市不仅对农房抵押贷款的手续进行了简化，同时，当地法院也就农房抵押失败后的处置程序专门予以明确，一切都是为了便于抵押担保物的可流通性和资金的快速流动，正因为有了融资的需求，农户对房屋所有权证也异常看重。

反观西部城市，因其经济发展水平与温州等东部城市还有差距，虽然自实施城乡一体化战略以来，农村经济发展与农村居民收入有较大起色，但城乡收入差距仍然较大，大部分地区的农村经济发展仍然依靠自给自足的农耕作业，农业再生产的投入有限，对扩大再生产的需求不强，农民不愿意去向金融部门贷款。即使农户愿意贷款，由于市场发育尚不成熟，占地数百平方米的农房往往只能贷到可怜的三四万块钱，房屋土地价值无从体现，而据银监会发布的《关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见》:“发达地区小额信用贷款额度可提高到10万元至30万元，欠发达地区可提高到1万元至5万元。”既然小额信贷可贷到与房屋抵押贷款额度相差无几甚至更多的贷款，农户拿农房去抵押的积极性自然很难提高。

(二)政府主导改革的观念根深蒂固

改革之初，改革的指导原则被确定为“还权于民、让民做主”，其目的是让改革走向一条更加亲民化的道路，体现“还权赋能”的思想。历史的经验告诉人们，由政府来代替老百姓对自己的事情作决断是侵害老百姓利益和民主权利的表现，然而改革中的一些现象却让人们发现政府在推进改革的过程中不再是引导，而是主导改革。如为了体现流转市场的活跃，一些区(市)县政府将农村产权流转率作为一项目标向下分解，要求下属职能部门在一定期间内，产权流转的数量与产权颁证量相比达到一定比例，这显然是一种违反市场经济基本规律的做法，不顾经济发展与市场培育程度的实际，强令产生交易，迫使有些部门不得不以行政命令的形式促成流转。

农村产权的流转与产权确权毕竟不同，确权是对农村已存在产权的确认，是产权保护的前提和基础，而产权流转作为一种市场行为，更多的是强调交易双方的自愿，在不存在欺骗、胁迫等情形下，交易行为都是有效的，至于交易量的大小与交易双方能否达成意愿，与当地经济发展是否达到一定水平密切相关，绝非政府可以主导交易发生的。

三、余 论

德·索托在《资本的秘密》一书中曾表述:“事实上，差不多全部开罗人如同第三世界国家和前共产主义国家里的几乎所有人一样，都生活在一个死城之中——僵化的资本之城。在这里，资产无法像在发达国家那样得到最充分的利用。”［6］因此，农村产权制度改革正是秉承了“放活”农村产权，促进农村资产资本化，激发农民自主创业增收积极性这一思路，但改革毕竟是“摸着石头过河”，绝不可能一蹴而就，改革路径选择中难免受一些主客观因素的影响，导致改革目标与结果间产生了差距，而要缩小差距，并非是通过政府出台一系列政策文件能够做到的。应该重点分析经济社会发展水平对改革力度与深度的影响，通过对本地经济发展水平的定量与定性分析，重新细化改革的阶段性目标，通过完善产权流转的相关配套制度，才能引导农村产权的自发流转。

［1］登姆塞茨H．关于产权的理论［C］∥科斯R H，阿尔钦A A，诺斯D，等．财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集．刘守英，译．上海:上海人民出版社，2004:96－113:

［2］王崇敏，孙静．农村宅基地使用权流转析论［J］．海南大学学报:人文社会科学版，2008(2):242－247．

［3］王卫国，王广华．中国土地权利的法制建设［M］．北京:中国政法大学出版社，2002．

［4］梁慧星，陈华彬．物权法［M］．北京:法律出版社，1997．

［5］沈恩华．集体土地房屋抵押贷款受欢迎［N］．温州都市报，2008－05－24(8)．

［6］德·索托．资本的秘密［M］．王晓冬，译．南京:江苏人民出版社，2005．

［责任编辑:靳香玲］

Abstract:The reform of rural property rights system is an important path to liberate rural productive forces and to realize rural assets capitalization．This paper studies the rural property rights system reform in Chengdu，analyzes the paths of several reform contents，reveals the main reasons for the gap between goals and results，and then proposes that reform should conform to local economic development level and that reform achievements should be approached gradually by resetting and refining goals at different phases．

Key words:property rights system reform;path;urban-rural overall planning

Path Analysis of Rural Property Rights System Reform in the Background of Urban-Rural Overall Planning

HONG Yun1，WANG Hong2

(1．School of Economics，Sichuan University，Chengdu 610065，China;
2．School of Economics and Management，Beijing University of Science and Technology，Beijing 10083，China)

D 923

A

1004－1710(2011)01－0071－05

2010－06－27

国家社科基金项目(08BJY055)

洪运(1979－)，男，四川成都人，四川大学经济学院2009级博士研究生，研究方向为民商事制度。