对教育政策研究方法论的思考

● 王玉秋

对教育政策研究方法论的思考

● 王玉秋

教育政策研究从方法论上看要树立整体观、动态观、多元观和系统观，即，要考虑到政策内容之间的协调性、连续性、政策过程的多元性以及政策实施的系统性。

整体观；动态观；多元观；系统观

本文借鉴前人的研究成果并结合具体的教育实践，拟从整体观、动态观、多元观和系统观四个方面对教育政策研究的方法论进行阐释。

一、整体观

整体观主要指政策内容之间的协调性，即同一时期某一政策的出台要有相关政策相配套，并且理论指导思想历史背景要具有一致性。教育政策的制定往往是“牵一发而动全身”，因此必须树立全局观念，统盘考虑。例如，美国在90年代末期出现了一场“小班化”运动，结果导致教师资源配置的严重失调，好教师大量流向条件好的学校，加剧了教师供给的不平衡性；同时也导致教师需求量的激增，结果一些薄弱学校雇用了大量“无证”教师或通过变通途径临时紧急授证的教师，这不仅影响了整个基础教育的质量，而且也牵扯到整个教师教育的质量。因为许多人发现通过短期培训也可以当教师，所以导致一些人不愿意接受系统的教师教育，这也间接地影响了对教师教育的投资。根据Kirst，Hayward和Koppich1995年对加利福尼亚州K-12年级教育拨款的研究，1995-1996年加利福尼亚州K-12年级公立学校的学生共 540万，教师232，000人，师生比为23：1。要想将师生比降到22：1(只降一个百分点)，就需要增加教师 10，000人，项目投资花费400万美元。为了降低教育投入，一些州招聘更多的离职教师重新回到教师岗位，或招聘更多的新教师[1]。由此可见，教育政策研究首先必须树立全局观念和协调观念。

具体说来，制定教育政策不仅要考虑到该项政策内容历时性演变的轨迹，而且要考虑到共时性相关政策内容的配套问题。政策内容的历时性演变着重分析不同时期某项政策演变的社会政治、经济和文化背景以及范式的切换等因素；政策的共时性着重分析同一时期其它相关政策对某一政策所产生的积极或消极影响。政策内容的协调性还需要考虑同一时期不同政策内容之间理论依据的一致性，或者说各项政策必须与所处时代背景所要求的范式相一致，例如教育政策的制定是以计划模式为主导还是以市场模式为主导；是以理性模式为主导还是以经验模式为主导等等。如果是以计划模式为主导，教育政策制定就会强调政府的规划与督导职能；如果以市场模式为主导就会强调学校的自主权以及以社会需求为导向的市场调节机制；如果是以理性模式为主导，人才培养模式、投资倾向以及课程和师资的供给政策都会受其影响。反之亦然。

由此可见，政策内容往往受不同价值观、不同研究范式和理论依据的影响。因此教育政策的制定首先要对某一时期影响政策的各种理论前提和社会范式有理性的认识，以保证同一时期各项政策所依据的基本范式不相冲突，但在实践中可以保持一定的空间层次性和时间差异性。

另外，教育政策内容之间以及政策内容与相关的制度之间也要相互支持。例如，强调教师的专业自主权必须与基础教育办学体制改革、学校管理体制改革、教师教育制度改革、人事制度改革等相配套；教师聘任制度必须与教师资格制度、教师准入制度、户籍制度、考评制度、职称制度、工资制度以及教师数量、学生数量、师生比等一系列政策相配套；教师教育政策必须考虑教师教育机构之间的沟通与协调，职前教育与教师专业发展相结合以及不同学科、不同层次、不同性质教师教育之间的连续性等。

二、动态观

动态观主要指政策内容的连续性，即政策的制定要考虑政策内部变迁的历史轨迹和周期性变化规律。从各国教育改革的历史进程看，常常会出现“周期性”或“钟摆现象”，也就是说，各项教育改革方案的出台都有一定的历史必然性，但这些与特定时期相联系的问题，没有一个是在那个时期就被解决的或者从那以后不再被考虑的。在特定时期驱动这个领域发展的许多问题会周期性地循环，再度被强调并且渗透了新的、当前的共时性研究、实践和政策因素，其呈现方式与先前的时代存在着共同性也存在着变异性。所以教育政策研究要树立动态观。

例如，美国在20世纪50年代后期就开始强调教师的学者身份问题，强调教师要接受正规的专业教育，掌握系统的学科知识体系。而到了80年代又重新开始强调教师的专业化，教师不仅是学科专家，而且要成为行动研究者。尽管新的标准与旧的标准没有实质性的不同，但由于新旧标准是在不同的社会政治背景和理论范式的影响下出现的，所以在深度和倾向性上还是存在差异的。

再比方，在20世纪70年代和80年代有关教师教学效果的评价是关注教师的课堂教学，还是关注学生的发展水平问题的讨论，现在又重新出现了，只不过演变成了“关于教师教育培养质量问题”的关注，即不仅关注教师教育的条件性问题，如师资水平、教学设备、课程标准、学生人数等，而且关注教师教育作为结果的质量问题，包括毕业生的实际能力表现以及专业能力的可持续发展等方面，从而使先前关注教师教学质量的问题，延伸到现今关注教师教育的质量问题。由于受变化了的和正在变化的政治、经济时代背景和理论研究范式的影响，即使是使用同一概念，其内涵和外延也会发生变化。

历史上每一次重大的教育改革都与社会大背景的急剧变革或重大的理论研究范式的转换有关，但无论发生怎样的突变，都会找到已有的“基因”。如果一项政策的出台不考虑共时性的政策共振与协调，容易导致政策之间的相互干扰，在实践中往往是“拆东墙补西墙”，顾此失彼，造成不必要的浪费和混乱；同样，如果不考虑历时性政策演变的规律，容易导致政策内部的断裂，影响政策的连续性和实效性。

三、多元观

多元性主要指政策制定过程中主体的多元性，即通过利益相关的多元主体的辩论与协商，澄清政策背后的价值观念与理论基础，最后达成一定程度的共识，同时保证政策内部必要的张力。

教育政策研究第三立场的确立使教育政策学转为以教育政策利益相关者为中心，它鼓励决策者、研究者和教育政策利益相关者之间的对话。就理性的决策模式而言，教育政策制定的过程应是从问题的形成到实施方案的制定的连续历程，其间常受各种权力运作和意识形态冲突的影响而呈现出复杂性的特点，从而使教育政策的制定也成为一种不断协商的过程。从政策制定的主体来看，教育政策的制定必须由多元主体参与，通过民主协商与对话达成一定程度的共识，同时保证政策内部合理的张力。

在政策过程中必须明确教育政策主体，即哪些人能够参与政策制定，他们以何种身份参与政策制定，他们是站在某一利益群体的立场上还是站在公共政策的立场上来参与教育政策的制定，如何克服各自的偏见和身份局限性。所谓利益团体是指一群具有共同态度、信念、利益者所组成，采取各种方式，向其它人、其它团体及政府机关提出其主张或要求，以达其共同目标或目的的组合体。我国目前教育政策的制定不仅开始重视政策程序的科学性，即从政策议题的确定，到理论探讨和实证性研究，再到政策辩论、政策制定、出台、实施、修订，形成一套比较系统的政策流程，而且就政策主体来看也趋于多元，其中起关键作用的政策主体包括行政部门决策者、教育研究者和社会精英分子。

行政部门决策人员的价值观、专业背景以及政治立场等，都会影响教育政策问题的形成，因此常造成教育政策因人而异的情形；社会精英分子具有高度影响力及专业学识与声望，拥有政府及社会的信赖，其对教育政策的建议与批评，常会影响教育政策的走向；而教育研究专业人员在教育政策的制定过程中，往往能够提供理论依据与实证资料。

由于研究者、决策者以及社会精英的政治立场不同、所持的哲学观和教育理念不同，所以会有不同的政策倾向性。各方都站在各自的立场上考虑问题，这样就形成了政策过程中的“两极张力”。两极张力的存在有时能使矛盾更加突出，并且通过辩论能使问题更加明朗，特别是能够触及到政策背后的理论依据，从而使政策的制定更加理性化。

从政策制定的过程来看，任何一个国家的公共教育政策都是各利益群体和各种意识形态斗争的结果。例如在英国，有关课程政策成为新右翼教育家在20世纪80年代关注的焦点。为了使各种制度具有合法性基础，新右翼创办了各种组织，并且以权威方式发布政策。英国教育政策分析家劳顿(Lawton，1986)将教科部的权力细分为政治的、官僚的和专业的三种类型。不同利益群体都从各自不同的立场和利益出发，对教育提出不同的要求，政治家相信市场的力量，主张学校独立和选择的自由；官僚阶层维护既有的科层体系和权力控制，追求管理效率，推行国家统一考试；而专业人员则重视个体经验和实践，重视学校的教育质量，对学生的考评主张更实际一些的全面性评价，而不是仅仅依靠标准化测试成绩来断定学生的发展前景[2]。

我国在计划时代，国家教育政策的制定很少考虑社会多样化的需求，教育领域政策制定过程中民主参与机制不利，缺乏矛盾制衡因素，从而影响了政策的信度和效度。现在由于受市场经济、知识经济、全球化范式的影响，以及新阶层的兴起和社会民主化程度的加快，教育需求日益多样化，意识形态斗争以及各种权力和利益之争也日渐突出，反映到教育政策中就是出现了各利益群体以及由其代表的不同政策倾向，也出现了各种“对子”和两极性问题。例如基础教育是强调教育民主化、大众化，还是强调自由选择和市场化?学校教育是以平等价值为主导，还是以效率为追求?教师政策是强调统一标准，还是强调个体差异?教育质量评鉴是强调办学条件、教育过程，还是强调作为结果的人才培养的质量？等等。对这些“对子”的辩论和明晰化，对保证教育政策的合理性和有效性都是非常有益的。

从政府、学校、市场三者不同的需求来看，教育政策过程中也存在着多极性。例如，在择校政策方面，教育行政部门一般都站在基础教育的基础性的立场上，希望实行国家的统一教育政策，包括统一学校制度、统一课程设置和课程内容，统一招生考试政策，学生就近入学，以保证教育的基本标准和大众文化水平的普遍提高；而社会各利益群体则希望教育公平体现在满足社会多样化需求方面，因而主张教育供给的多样性、办学主体多元、办学体制灵活、招生考试制度以及就学制度更加灵活等；教育研究者则希望整合国家、社会和学校多方面的需要，既希望学校教育能实现其超越价值，也希望能实现其现实价值。

教育政策制定的过程也是一个价值观和权力重新分配的过程。理查德D范科德等人认为，“教育政治学即通过政府活动合法地借助社会权力在社会上分配(或分派)教育价值(或资源)的过程”[3]；Kogan 认为，政策是“对价值观进行权威性配置”。Prunty进一步指出“价值观的权威性配置把我们的注意力集中到了政府概念中权力和控制的中心上……”[4]。

四、系统观

系统观主要指政策实施过程中的要多方协调与合作，从而提高政策实施的实效性。教育政策研究不仅要对其理论前提有理性的认识，而且要考虑政策内容之间的协调性和连续性，最终还要考虑政策实施中的系统性和实效性。

从全球教育改革来看，各国在新一轮的教育改革中都开始强调全方位改革。例如“美国在20世纪80年代后期进入第三轮教育改革，即全方位改革(systemic reform)，包括重视学习成效、强调政策的协调与重整行政权力结构等三个方面。在学习成效方面，改变过去教育投资只重视资源的投入，而逐渐转向重视投入与产出的关系。另一方面，新的教育政策的制定旨在使学生都有潜力去从事高层次的思考与问题解决，而不仅达到最低能力(minimum competency)标准，希望每一位学生都能达到其潜力所能达到的最高限度。 ”[5]

为了贯彻这一政策，教育行政改革进行权力下放，提高学校的自主权，校本管理成为教育行政改革的主流，相应地也要求提高教师的专业自主权。发达国家正在以强有力的政策推进教师教育一体化改革，试图统合教师培养、任用和进修，并且通过严格的教师资格制度不断提升教师的专业化水平，同时不断完善教师教育服务体系。所有这些政策的全方位实施，将有利于提高政策的实效性，有利于教师制度改革的顺利进行，保证教师队伍的质量以及整个教育改革的顺利进行。

当然教育政策研究的方法论还可以从量化研究与质性研究相结合或者从复杂科学和理性选择的视角加以论述，本文就此搁笔，今后将继续深入探讨。

[1]Fetler，M.(1997).Where have all the teachers gone？ Education Policy Analysis Archives...epaa.asu.edu/epaa/v5n16.html-79k-

[2][5][英]斯蒂芬.鲍尔著.王玉秋，孙益译.政治与教育政策制定—政策社会学探索[M].上海：华东师范大学出版社，2003：3-7.

[3]成有信.教育政治学[M].南京：江苏教育出版社，1993：40.

[4]昕仪.构建中小学教师素质管理之机制研究[D].台湾：国立中山大学教育研究所，2000：26.

（责任编辑：陈培瑞）

王玉秋/现任教于临沂师范学院，副教授，教育学博士，主要从事教育理论、教育政策、教师教育研究