教育综合改革的内涵与推进策略

● 骈茂林

教育综合改革的内涵与推进策略

● 骈茂林

教育综合改革命题的提出是教育系统自身寻求突破的行动。教育综合改革是中国教育渐进式改革必然经历的阶段，面临着长期改革进程中累积的难度更大的改革任务，对改革者的整体设计、统筹部署能力提出了新的要求。

综合改革；内涵；制度供给；推进策略

对于在国家教育体制改革部署中占有重要地位的综合改革，需要结合外部环境和教育改革任务变化进行系统研究。

一、我国教育综合改革部署过程回顾

从上世纪80年代开始，我国教育改革就开始强调改革设计的系统性和改革推进的审慎性，在某些领域设计推行综合改革，直至教育综合改革被写入教育改革的纲领性文件。这是我国教育综合改革的起始阶段。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》针对轻视教育、轻视知识、轻视人才的错误思想依然存在，教育工作不适应社会主义现代化建设需要的局面没有根本扭转等问题，提出“中央认为，要从根本上改变这种状况，必须从教育体制入手，有系统地进行改革。”1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》，明确指出教育体制改革“要采取综合配套、分步推进的方针”，“积极推进农村教育、城市教育和企业教育综合改革，促进教育同经济、科技的密切结合”。从改革动因看，这一阶段推进综合改革仍可视为教育系统自身的诉求。受经济、社会改革推进水平的限制，教育系统以外的其他部门，以及市场、社会等主体的参与改革的动力尚未成为综合改革的主要动因。

但在这一阶段，我国对农村教育综合进行的系统部署和实践，使农村教育成为运用综合配套思路部署改革的代表性领域。1989年，原国家教委会同各省在实施“燎原计划”的一百多个县建立了全国农村教育综合改革试验区。当时对农村教育综合改革的基本定位是，在政府统筹领导下，在教育外部使教育与科技、农业等部门更紧密地结合，在教育内部通过对农村教育的办学方向、教育思想、教育体制、教育结构、教育管理、教学内容等方面进行综合性的配套改革。1995年，原国家教委发布了《关于深入推进农村教育综合改革的意见》，阐明了推进农村教育综合改革的指导思想、重点任务和措施。这一阶段农村教育综合改革部署中对于政府作用的定位、对教育体系内外改革统筹设计的思想，勾画了我国教育综合改革的雏形。

第二阶段是本世纪以来我国对教育综合改革试验的大规模部署。2006年以来，为配合和谐社会建设、服务于综合配套改革试验目标，教育部批准了多个教育综合改革试验区。除广西国家民族地区职业教育综合改革试验区外，主要是为配合综合配套改革而设立，教育部门作为落实科学发展观的部门之一而落实改革要求。例如，重庆、成都试验主题为“统筹城乡”、武汉城市圈与长株潭城市群试验主题为“资源节约型环境友好型社会建设”。

第三阶段则是2010年中长期教育规划纲要颁布以来，为解决教育体制深层次问题、实现局部改革协调性而在某些重点领域和关键环节部署的教育综合改革。在国家教育体制改革试点的三大类改革任务中，重点领域和省级政府教育统筹两大类改革均选择了综合改革策略。前者包括基础教育、职业教育、高等教育和民办教育等重点领域综合改革，后者指省级政府统筹推进各级各类教育协调发展、统筹城乡和区域教育协调发展、统筹办学基本标准、统筹经费投入等方面综合改革。国家对于这些综合改革试点项目实施的思路是，“对一些重点领域和关键环节的改革，由省级人民政府和中央有关部门在国家指导下开展试点，取得经验后，再总结推广”[1]。这一阶段教育综合改革的突出特点是，开始注重地方政府和基层教育机构的主动参与，关注市场、社会的诉求表达并以适当形式参与，注重中央的总体指导和统筹协调与地方自主设计与实施的结合。

从上述历史看，伴随着改革目标演变，教育综合改革的功能定位、实施主体、动力机制处于不断发展过程中。伴随着国家教育体制改革领导小组成立和教育体制改革试点项目的全面部署，教育综合改革在国家教育体制改革中的战略地位日益突显，各级政府为教育综合改革的推进创造了良好环境和条件。

二、教育综合改革的内涵分析

作为一种处于成长过程中的改革策略，目前对教育综合改革仍以实践探索为主，需要结合教育改革环境和任务变化对其内涵进行系统研究。

首先，教育综合改革的根本目的是实现教育主动适应社会发展要求。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》将体制改革目的确定为“提高民族素质，多出人才、出好人才”，改革主要在教育体系内部针对教育结构、内容与方法进行。伴随着社会改革的不断深入，教育改革已经成为我国社会整体改革的组成部分，教育改革必须对由于社会结构和利益格局变化引起的公共需求变化作出回应。教育发展正在从供给约束型阶段进入需求导向的新阶段，教育体制改革总体上将从以增加教育资源、扩充教育机会要求的效率优先的政策选择为主，转向更加注重教育公平的政策选择，满足社会对教育公平、质量和多样化的需求[2]。如何与社会系统相互适应、对发展中的社会教育需求做出辨别和积极回应，教育公共服务提供如何兼顾公平、效率和多样的价值，成为教育综合改革实现与经济社会体制主动适应面临的具体任务。

其次，教育综合改革的根本动因来自教育机构与个人等微观主体的诉求。是否具有源自教育体系内部的驱动力，是改革能否顺利推进并实现预期的重要条件。综合配套改革超越了以给予优惠政策作为动力的传统思路，强调一种源自改革系统自身的驱动力。纵观近年国家对于综合配套改革的推进，已经逐步突破自上而下单向驱动的路线，初步形成了由微观主体——具有现实改革诉求的各类组织和个人驱动改革的机制。教育综合改革在运行机制上表现为改革需求的产生于基层并自下而上传导，教育实践者的改革需求表达的机会的增加，在改革方案设计中的话语权逐步扩大。因此，教育综合改革的直接动力主要来自地方政府和基层教育机构及个人。能否在社会转型背景下，充分反映教育实践者的诉求，能否得到各方利益相关者的支持，成为综合改革设计的重要因素。教育改革的路径选择将从政府主导型的自上而下推动，发展为政府、社会和利益相关者共同推动的互动型改革路径[3]。作为以往集教育决策、实施、评价于一身的高层政府部门，在改革推进中的作用也发生了重要变化，主要作用逐步定位为，对改革核心内容设计的总体指导和统筹协调，对基层实践者改革诉求的辨析、引导和聚合，以及对改革实行以指导、协调为主的宏观管理。

再次，教育综合改革的运行逻辑是中央和地方合理分担改革成本。教育综合改革的推进策略受到了社会改革的直接影响，其中，中央与地方在综合配套改革中的作用与相互关系的定位也被运用于教育综合改革。综合配套改革方案设计、实施以及制度供给等主要由作为改革主体的地方政府承担，因而事实上采取的是中央与地方合理分担改革成本的逻辑。“中央适度让渡权力则意味着可以减少改革成本支付，地方有改革需求并承担与其相应的成本，只有这样，地方才可能理性地对待综合配套改革”[4]。就教育综合改革而言，这种改革权力的让渡也是对以往改革运行机制权衡利弊的结果，蕴涵着改革决策层对新时期教育改革预期的重大变化。同时，教育综合改革通过给予地方政府更大的改革主动权，把解决局部问题和全局问题结合起来。地方政府获得主动权的意义在于，“通过地方性知识和经验的积累，为解决全国共性难题、形成全国层面改革的整体战略提供参考和借鉴”[5]。这样教育综合改革就能集合中央和地方的优势，有效地避免中央设计者由于地方性知识不足而导致的改革设计的弊端。

此外，教育综合改革的重要手段是进行系统的制度创新。教育综合改革能否实现预期，在较大程度上取决于制度供给的及时性、制度与改革内容的匹配性、制度对于改革推进的保障功能。这方面综合配套改革已经为教育综合改革积累了经验和模式，对于管理内容和方式本身与中央政府存在差异的地方政府层面，可以在中央政府总体指导下，针对国家和区域教育发展中的重大问题进行改革试验和制度创新。

三、攻坚时期教育综合改革的推进策略

实施教育综合改革是我国教育渐进式改革进程中必然要经历的阶段，面临的是长期改革进程中累积的难度更大的改革任务，对改革者的整体设计、统筹部署能力提出了新的要求。

（一）注重地方教育改革需求与国家教育战略布局的结

改革内容选择是推进教育综合改革的核心环节，这一环节中央政府把握改革的总体方向、实施顶层设计，地方政府设计具体的改革任务和方法。这种自下而上与自上而下相结合的策略，可以克服以往自上而下推进造成的改革动力不足问题，最大限度地发挥地方政府和教育机构参与改革的能动性，使改革内容选择成为一个不同主体之间改革意向表达、确认的互动过程。国家公布的体制改革试点项目，都是地方政府和教育机构从自身实际出发提出的，回应了国家教育规划纲要提出的要求。在综合改革任务确定和试点地区审批上，国家层面必须按照既定的规范选择综合改革内容，承担改革试点任务的地区也不能把本地区所有改革装入综合改革的“箩筐”。在试点项目部署完成后，能否实现国家改革管理层与地方改革实施层需求对接将影响到教育综合改革的实际成效。在实现地方改革需求与国家战略布局结合过程中，根本决定因素在于高层政府能否准确感知改革者的意愿，而不把自己的改革意愿强加于改革者。

（二）重视对教育综合改革中多方主体的利益进行协调

改革主体范围的变化是教育综合改革最显著的特征，要求改革推进策略发生相应变化。已经开展的国家综合配套改革试验区在强调政府主要作用的同时，还强调其他社会主体的作用。地方政府推行综合改革“必须恰当地向社会和市场领域寻求公共问题的解决办法，更加注重外部复杂网络关系的构建”[6]。教育综合改革也显现了相同趋势，由于改革参与者跨越了传统教育改革的边界，各方主体关注的利益有别，对改革预期的描述、改革方案的设计以及供给的制度内容提出了更复杂的要求。由于无法回避来自行政与社会领域所产生的复杂问题，综合改革必须对改革的利益关系、民生基础和政府结构进行重构和调整[7]。教育综合改革除需要对不同群体的特殊利益诉求进行协调外，也需要对政府、市场、社会等不同主体的利益进行协调，使各类组织确立维护与实现公共利益的价值导向。国家在改革设计中已经提出，“任何一项改革，只有既得到学生、家长和广大教育工作者的支持，又符合国家的要求，才能真正推行、取得成功”[8]。在改革过程中如何发挥各方参与主体的能动性，如何使不同部门、不同群体、不同主体的利益得到协调，既是改革方案设计阶段面临的难点，也是教育综合改革能否实现预期的关键。

（三）注重发挥政府在跨部门制度设计和供给中的主导作用

实现系统的制度创新是教育综合改革的重要手段，明确制度供给的责任主体是教育综合改革有效推进的前提。由于在制度供给方面的不可替代性，决定了政府在教育综合改革的制度设计中的主导作用。首先，政府与企业、社会相比在供给正式制度中的不可替代性。在政府教育服务提供方面，政府既提供服务本身，也提供各类主体如何提供服务的制度。攻坚阶段教育综合改革所需供给的制度并非某一部门独立设计出台即可，要求政府以超越职能部门的视野，协调各部门共同参与系统的制度设计。其次，政府在协调不同层级政府间关系、同级政府不同部门间关系的优越性。在增加新的制度供给以外，还需要在影响改革的关键环节上实现不同部门、不同领域已有制度的对接。此次体制改革试点确定的人才培养体制、办学体制等方面的突破重点，均涉及到多层次相互关联的制度的改革，需要对现有制度如何对接进行系统设计，只有形成各级政府协同、跨部门协调的制度供给机制，才能保障教育综合改革顺利推进。

（四）重视教育综合改革的目标体系和管理规范建设

教育综合改革既有其特定的理论内涵，改革的目标、程序和方法也有相应规范性要求，必须从启动阶段开始，重视改革的目标体系建设和管理规范建设。首先，教育综合改革要有清晰的总体目标，在此基础上根据推进情况逐步细化领域目标、阶段性目标。要遵循改革的阶段性特点，根据综合改革实施周期确定各阶段的重点任务、建立风险控制策略。基于教育改革的不可逆性和高风险，必须对于全过程建立改革风险控制机制，使改革可能产生的风险降到最低程度。其次，要注重概念的规范运用和建立改革实施程序和方法的规范，使教育综合改革走上健康轨道。要在系统、可行的目标引导下，使教育综合改革超越“摸着石头过河”的经验改革层次，避免不断试误导致的改革成本提高。实施综合改革要有系统的理论支撑，注重综合改革中理论研究与行动实践的双向互动。

[1][8]以十大试点作为改革突破口：国家教育体制改革领导小组办公室负责人就教育体制改革试点有关问题答记者问.中国教育报.2010-12-6.

[2][3]谈松华．体制改革：教育改革的关键．光明日报.2009-2-11.

[4][5][6]刘力，林志玲.国家综合配套改革试验区的布局条件与空间推进模式[J]．城市．2008，(2)：8-12.

[7]陈振明，李德国．国家综合配套改革试验区的实践探索与发展趋势[J]．中国行政管理.2008，(1):30-35.

骈茂林/上海市教育科学研究院智力开发研究所助理研究员

（责任编辑：陈培瑞）