师范生免费教育的价值取向与论争*——发展型社会政策的视角

● 丁福兴 周 琴

师范生免费教育的价值取向与论争*
——发展型社会政策的视角

● 丁福兴 周 琴

发展型社会政策模型契合了当今中国“科学发展观”下的公共行政语境。以“公平”和“发展”价值基石来检视我国2007年实施的师范生免费教育政策，会发现它与发展型社会政策价值取向的内在一致性。师范生教育政策历经百年变迁，最终放弃了产业化道路而向“去商品化”回归，有利于促进个人和社会经济的发展。这一政策本身的若干缺憾及其实施的受制因素，使得对其正、负向价值的论辩可利于追踪决策和配套改革，从而日臻完善。

师范生免费教育；发展型社会政策；资格权利；产业化；去商品化

本文尝试从发展型社会政策的视角，对师范生免费教育的价值取向、效用及其论争等作一些粗浅的探讨。

一、师范生免费教育政策与发展型社会政策的内在契合性分析

（一）师范生免费教育的渊源与变迁——历史的回顾

我国师范教育肇始于1897年清末南洋公学初设师范学院，至2007年已有110年；师范教育作为制度存在是从清末的学制改革(即1902年壬寅学制)开始的，至2007年也已有105年历史。

纵观历史，我国从建立师范教育制度开始，师范生就享有优惠政策。百年来，我国师范教育制度虽几经更迭，但师范生免费制度则基本贯穿始终。[1]新中国建立以前，师范教育只有在1922年的壬戍学制颁行后，客观上没有实行免费教育——但随即由于师资水平下降而在其颁行后5-7年间得以匡正。新中国成立后，师范教育也实行了近50年的免费教育(主要是免学费)，直至1997年大学招生并轨后，才逐步开启了师范教育收费的时代。可见，2007年国家实行6所部属师范大学范围内的师范生免费教育政策，只不过是对历史上师范生免费教育政策传统的一次理性回归，而不是什么创举或革新。

（二）师范教育的产业化与去商品化的博弈——政策归属和取向的选择

在我国建立市场经济体制的社会发展中，教育界关于教育产业化、市场化的讨论十分激烈。目前较具共识的结论为，非义务教育阶段的高等教育可以引入市场机制改变传统的国家治理模式，加强竞争性和提高教育效益。

1994年9月，国家教委、国家计委联合发文批准了37所高校进行招生收费制度改革试点，实行 “公费”和“自费”招生“并轨”。1997年全国高校实现并轨收费，形成缴费上大学的局面。高校学费标准从1998年的1000余元迅速攀升，2000年北京地区的高校学生实际支出费用（包括生活费和其它各种费用）大约相当于一个城镇职工一年的收入或两个农村劳动力一年的收入。由此，导致大学出现约占学生总数20%左右的“贫困生”阶层，每年都有家长因无法筹措孩子的学费而自杀的悲剧发生。虽然国家有“奖、贷、助、减、补”等方式帮助贫困生，但作为主体的国家助学贷款因种种原因难以大面积推进。[2]

批评教育产业化的人则认为，教育所提供的是公共产品或准公共产品而不是私人产品，它不应通过市场买卖的途径进入需要者手中，而是不收费或少收费，无偿或半无偿地进入消费领域。提供教育服务应是政府与财政的基本职能，属于准公共服务。其次，教育的基本和主要的属性是其社会公益性，以实现全民教育公平、进而由教育公平推进社会公平为目标，这是人类进步社会所普遍认同的。1998年召开的世界高等教育大会通过决议指出：“应当澄清这一方面的模糊与混淆。市场规律和竞争法则不适用于教育，包括高等教育。”因为“教育不是经济的一个分支。教育过程、教育目标、教育结果或‘教育产品’都不能与经济相提并论。”[3]中国人民大学校长纪宝成则抨击说：“如果教育产业成了盈利产业，经济效益第一；学校成了学店，利润第一；教师成了店员，创收第一；学生成了顾客，有钱第一；知识成了商品，畅销第一；那么，我们的教育将走向何方？我们的社会将走向何方？”[4]

可见，高等教育(包括师范教育)政策既可以被划入经济政策的范畴，又可以具有社会政策的属性。如被划入前者，则实行产业化是无可非议的；如被划入后者，则去商品化的诉求也是合理的。

其实，即便将高等教育政策回归社会政策的领域，也仍然会存在一个采取何种社会福利模式及社会政策取向的问题。在东亚国家和地区，一贯实行“生产性福利体制”，社会支出的规模无一例外都比较小，因为它们优先考虑的是将有限的资源用于发展经济而不是福利方面。[5]尽管该地区的福利成效在健康保障、教育程度的提高和贫困现象的减少等方面都取得了较好的成果，但在高等教育机会方面，各国的差别却比较大。只有在发展型社会政策取向下，才会将教育视为一种人力资本投资，认为教育直接关系到劳动力素质的提高，直接关系到国家的可持续发展。也就是说，社会政策是生产力要素之一（对劳动力的投资）。[6]

因此，从社会政策角度看，教育产业化之争给我们的启示是，社会政策项目旨在促进社会公平，保护弱势群体，引进市场机制固然能促进竞争，提高效率，但如果市场机制的建立会损害某项社会政策的基本要义，那么就不能说是严格意义上的社会政策了。[7]

撇开教育产业化争论中的恩怨不谈，至少将高等师范教育和其它高等专业教育一样等量齐观地进行市场化是不妥当的。对这样一个具有基础性社会公益的教育领域实施产业化而不是“去商品化”，可以说是一种认识上的倒退。如前所述，纵观师范教育百年史，无论是满清政府，还是民国政府都能基本坚持师范生免费教育政策，何以在新中国实施了近50年的免费教育政策后，又要突然改为收费政策？

（三）师范生免费教育的受益者——公平与发展的考量

1．师范生免费教育政策有利于促进教育公平

（1）有利于地区间教师资源均衡，促进教育公平。目前，我国基础教育的师资出现了严重不平衡的情况，在经济发达地区，有的中小学教师学历是硕士生，而西部有些贫困地区却几年都没有引进过一名大学生。由于教师待遇、地区发展等因素影响，目前我国师资流动的基本走向为：农村流向城市，西部流向东部，非重点向重点学校集中。师资匮乏、教师素质不高制约了当前落后农村地区基础教育发展。如果纯粹由市场机制来调节师资，那么师资的配置、教师队伍的整体优化和全面提升等问题的解决将是一个缓慢的过程。所以，需要国家出台相关的政策来解决基础均衡发展和提升教师教育质量。国家及时通过政策的倾斜来调控教师教育的发展，引导优秀师范毕业生到农村教育基层去工作，有助于促进和实现基础教育均衡发展和教育公平。

（2）有利于贫困家庭子女接受高等教育，促进教育机会均等。中国青少年发展基金会《中国贫困生调查报告》显示，2006年，包括生活费在内，平均每年每个贫困大学生家庭教育支出在6780元左右，高于他们的平均家庭总收入4756元，约81%的家庭总收入不足以支付子女的教育费用，10．2%的家庭教育支出比例高达79．8%，只有4.7%的家庭教育支出比例在40%以下。[8]高校高收费远远超过了一般老百姓的经济承受能力。在高校收费实行“一刀切”的情况下，更多的贫困家庭子女由于交不起学费而辍学，这样势必降低西部贫困家庭子女接受高等教育的机会。

根据中央教育科学研究所张男星教授等人在2008年对6所部属师范院校511名师范生的抽样调查结果，在首届免费师范生中，女生比例高于男生，占66．5%；属农业户口的学生占 59．3%；有 47．2%的学生家庭收入在500元以下；双亲学历以高中和初中为主，父亲和母亲具有中学学历的比例分别为66．7%和60．4%；双亲职业以务农居多，分别占 43．6%和51．9%。从总体上来看，影响报考免费师范生最重要的因素是经济原因，平均比例为38%。相比之下，男生出于经济原因报考免费师范生的比例是46%，远高于女生。[9]

由此不难看出，师范生免费教育政策针对教育不公平的现象，从招生政策、收费政策和就业保障措施入手，确有促进教育均衡发展和教育公平的设计理念。

2．师范生免费教育政策有利于促进社会经济和个人发展

教育既具有个体发展的功能，又具有社会发展的功能。个体发展功能是指教育对个体人的生存与发展的作用；社会发展功能是指教育对于培养国民性、维系社会运行、促进社会变革与发展的作用。因此，我们可以从社会和个人两个视角来讨论师范生免费教育政策的发展功用。

回答教育与个体发展的关系，实际上是在追问教育的目的。质言之，人是教育价值的核心所在，是一切教育活动的出发点和归宿。我们说教育具有社会价值，而如果追问，社会发展又是为了什么?其最终目的还是为了人的发展和福祉；建设人力资源强国的最终目的，还是为了人的幸福。凡符合这一原则的，就具有正当性；凡违背这一原则的，就不具有正当性。从这一理解出发，现实存在的受教育权受损的现象均是不正当的，需要大力纠正。[10]从上述关于师范生免费教育政策有利于贫困家庭子女接受高等教育、促进教育机会均等的讨论中，已经暗含了这一政策与个体发展的关系，因此不再赘述。

从社会和经济发展的角度看，人力资源学家舒尔茨、贝克尔和哈比森等人进行了教育对个人和社会回报率的成本收益分析，并提出了投资正规教育是经济的增长的先决条件这一理论。社会学家则强调和补充了这个单线型范式，认为正规教育是传播社会核心价值观和制度的媒介，并有利于解决儿童的基本权利问题。[11]“对于政府来说，投资正规教育可以同时促进国家和国民进步这种观点既诱人又简单”，因而“很少有观察家怀疑教育提供水平和发展绩效之间的相关关系”。[12]

当然，从发展的角度来看，基础教育的投入应当更有利于个人和社会的进步。对于我国国情来说，经过三十年来的政策积累，已经确立了城乡统一的免费义务教育普惠制度，其经费保障机制基本成型，政策工具逐渐丰富，政策效果将逐步彰显。在这一前提条件下，适时地进一步出台师范生免费教育政策可谓锦上添花。邓小平曾说过：“一个学校能不能为社会主义建设培养合格的人才，培养德智体全面发展、有社会主义觉悟的有文化的劳动者，关键在教师。”[13]为此，1980年6月召开的全国师范教育工作会议认真总结了30年来师范教育的基本经验，把师范教育看成是“教育事业的工作母机”。可见，师范生免费教育政策的投入乃是一种“元投入”，是进一步提升基础教育质量的强力推进器，对于整个社会的发展功用将是不言而喻的。

二、师范生免费教育政策的若干论争

公共政策的价值并不是一望即知的，不像白纸上的黑字那么显露、明了。政策价值尤其是深层次的政策价值必须经过政策行动主体之间的对话 (阐释、讨论等)，才能被逐步揭示出来，并经过协商才能为政策相关者所接受，这一过程即是公共政策的价值论辩。[14]在分析师范生免费教育政策的发展性价值的同时，也不可不同时听取一些反面的意见与价值判断。

（一）政策中的不公平问题

师范生免费教育政策有利于促进基础教育均衡发展和受教育机会均等，但在同时也会产生一些新的不公平：

1．对免费师范生自身的不公平

这些不公平主要是由于学生的个人社会资本和家庭背景造成的，而免费师范教育政策某种程度上强化了这种差距，加剧了这种不公平。根据师范生免费政策的就业规定，无论一个学生多么努力，他的就业去向和未来事业发展都已经被规定好了。西北生源的免费生，即使非常优秀，其就业去向仍然是西北，在没有竞争的情况下就已经由自己的出身决定了未来。因此，师范生免费教育政策在某种程度上凸显了地域出身的重要性，对地域偏远和家庭贫困的学生来说是不公平的。[15]

2．对非部属师范院校及其学生不公平

如果将优惠政策仅限于部属师范大学，教师队伍素质的整体优化和全面提升将很难顺利实现，其表现出的地区差异、校际差异将会更大。[16]国家如果只是在某些师范院校搞试点，势必会对其他师范院校产生冲击，影响他们的生源，造成新的对其他非部属师范院校的不公平。必须认识到，能够到基层从事教育事业的，多数还是地方师范院校的毕业生。据云南省教育厅高教处统计，云南省10余所本科师范院校的毕业生80%以上都回到了基层任教。玉溪师范学院2004至2006年的2373名毕业生中有68．7%去了基层教育单位，许多毕业生留在村小等最基层的教育单位，其中“一师一校”的还有很多。云南省整个基础教育师资是靠地方师范学校的毕业生撑起来的。[17]

相对于部属师范大学，本身就缺乏吸引力的地方师范院校，更需要国家的财政支持，更需要免费的师范教育。师范生免费教育政策目前的做法不利于加强师范教育优惠政策的普惠性和和谐社会的构建。所以，要促进教育公平和社会的和谐发展，在于该项举措在全国各地的推广实施。

（二）政策的投资风险问题

1．免费师范生违约风险

师范生免费教育政策能否稳定免费师范生终身从教?张男星教授的调查显示，免费学生对自己将来是否一定从教持观望心态。外力——教师工作本身、外界环境，对免费师范生能否真正做到终身从教的影响作用相当大。而且针对“两年农村支教服务期结束后需要重新就业”问题，绝大多数的学生希望能够自主选择或双向选择，针对“现在有换出师范专业的打算吗”问题，仍有30%左右的学生表示要看情况，这仍然是教师可能流失的潜在危机。而且，对“今后如果有机会愿意到什么地方去工作”的题项，只有4.7%的学生选择到农村任教。[18]

2．免费师范生就业风险

根据近几年师范专业毕业生就业情况及用人单位的反馈意见，目前基础教育就业市场存在着很不乐观的倾向。首先，师范专业毕业生数量在逐年增加，就业压力逐年大。其次，经济发达地区师资趋向饱和。再次，中小学生生源和学校数量减少，产生了一定数量的过剩老师。目前学校新增教师，主要是补充编制数的不足和填补教师的自然减员，也就是说教师的编岗就意味着在逐渐减少，当地政府能否给免费师范生保岗保编存在着很大的风险。[19]

客观地讲，对师范生免费教育政策负向价值的论辩是十分必要的，而且反方的观点也很有道理，地方师范院校亟待开展师范生免费教育的呼声尤其合情合理。令人欣慰的是，2007年3月12日，温家宝总理在河南代表团参加审议时，针对代表霍金花就教育问题的发言 （“在部属的师范大学实行免费生教育是个里程碑性质的很好示范作用的一个新政”），当即明确表示：“如果我们在部属院校试点成功以后，我们再向全国其他示范院校来推广”、“不是说就干这6所学校，如果它是成功的，我们还要扩大”。[20]

结语

我国的师范生免费教育政策尚在试点之中，对其实施全面评估的时机尚不成熟。但是通过这一政策的价值论辩，我们基本上可以认为它是一项利国利民的特殊学生资助政策，对于个人、社会和经济的发展都有着深远的积极影响。当然，这一政策本身也存在一些不可避免的缺憾，其实施及最终效用的发挥还受到其他诸多因素的制约，只有在政策执行过程中及时评价、总结经验，不断进行追踪决策和配套改革，才能逐步完善，真正做到“招得进”、“学得好”、“留得住”，达到预期的政策效果与目的。

[1]胡娇.我国师范生免费制度考略(1902年-1949年)[J].河北师范大学学报(教育科学版),2008,(5):P55-61.

[2]杨东平．中国教育政策述评[A]．李楯．中国社会政策[C].北京：知识产权出版社，2008，11:P1-43.

[3]廖海青.进退失据的教育产业化[J]．经济，2006，(3）：P102-103．

[4]伍振戈.莫把“命根子”当买卖做——教育产业化、市场化的后果[J]．中华魂，2007,(1):P38-39.

[5][6]林闽钢．社会政策——全球本地化视角的研究[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2007．

[7]黄晨熹.社会政策[M].上海：华东理工大学出版社，2008.

[8]胡丁慧、袁鲁宁．师范生免费教育的历史渊源与现状[J]．华商(下半月刊)，2008，(7)：P60-61．

[9][18]张男星．首届免费师范生人学状况调查[J]．大学·研究与评价，2008，(11)：P32-41．

[10]张秀兰，胡晓江，屈智勇.关于教育决策机制与决策模式的思考[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2009，（4）：p138-158.

[11][12][英]安东尼·哈尼,[美]詹姆斯·梅志里著，罗敏等译.发展型社会政策[M].北京：社会科学文献出版社，2006.

[13]中共中央文献编辑委员会编辑．邓小平文选(第二卷)[M].北京：人民出版社出版，2002．

[14]严强.论公共政策的价值[J]．南京政治学院学报，2007，(2)：P55-59．

[15]刘海燕.从教育公平的视角探析师范生免费教育政策[J]．中国电力教育，2009，(3）上：P3-4．

[16]丁娅.师范生免费教育政策的利弊分析及对策[J]．黑龙江教育(高教研究与评估)，2007，(11)：P6-7.

[17]曹叠峰.师范生免费教育政策过程探析[J]．高校教育管理，2009，(4)：P18-22．

[19]刘素兰、孟立军．论政府在师范生免费教育新政策实施中的投资风险及对策[J].现代教育论丛,2009,(3):P43-46．

[20]搜狐新闻.温家宝：师范生免费制度试点成功将在全国推广[EB/OL].2007-03-12.

搜狐网站 http：//news．sohu．com/20070312/n248677614．shtml．

国家社科基金“十一五”规划2008年度教育学青年课题“师范生免费教育政策的价值分析”（CIA080225），项目负责人：周琴。

丁福兴/南京大学政府管理学院2009级行政管理专业博士生，苏州科技学院教务处质量管理科科长，副研究员，主要研究方向为教育行政与政策 周 琴/教育学博士，西南大学教育学院国际与比较教育研究所副教授，主要研究方向为比较教育学、教育政策与法学

（责任编辑：陈培瑞）