基于组织结构的高校绩效预算考评体系构建

王 冬

高校预算是指高校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，是以预算编制为起点，对高校内部各种财务资源的使用进行监控，对使用结果进行考核，以便更有效地组织和协调高校的办学活动，提高高校财务资源的使用效率，完成既定的办学目标，主要包括预算编制、预算执行、预算监控、预算考评四个环节。目前高校预算管理基本停留在前三个阶段，预算考评管理也仅仅是要求各部门在规定的使用范围和规定的额度内使用资金。如何评价预算资金的使用效率，形成注重支出效果的良性的预算管理体系，更好地完成高校的办学目标成为高校绩效预算管理亟待解决的问题。

一、高校绩效预算管理研究现状

当前高校绩效预算管理研究的基本思路是以提高预算使用效果为总体目标，围绕高校办学义务将总体目标分解为若干子目标，在各子目标下再设置若干考评指标，用于反映和衡量子目标的完成情况。然后根据各考评指标在预算使用效果总目标中的重要性不同，通过专家咨询法或层次分析法为各评价指标赋权。最后，在对指标进行归一化处理的基础上，通过加权法算出一个综合数值，通过比较同一高校不同年份的预算管理综合分值或不同高校预算管理的综合分值反映预算使用效果。

众多研究者在研究过程中普遍引进或借鉴了平衡记分卡和关键指标设置等方法，在总体目标分解为子目标的研究上也形成了较为一致的观点，普遍认可通过教学绩效、财务绩效、科研绩效、社会绩效、发展绩效等子目标来分解总体目标。但在考评指标设置和计算的研究上可谓是百家争鸣，众多研究者不仅在指标的选取上各有千秋，在部分相同指标的计算方法和口径上也不尽相同，为进一步深入研究高校绩效预算管理拓展了思路。

绩效预算的核心是通过资金支出绩效目标的制定，建立绩效预算评价体系，使预算编制和绩效挂钩，逐步形成从“注重资金投入”的管理转向“注重支出效果”的管理。表面上看当前高校绩效预算管理研究思路与绩效预算的核心是吻合的。但仔细研究会发现，现有的研究在实际应用上存在缺陷。

绩效预算管理需要通过绩效考评找出高校在资金使用上的低效环节和相关责任部门，进而通过相应的措施提高资金使用效果。现有的研究通过加权计算出一个反应预算管理水平高低的综合数值，解决了高校整体预算管理水平高低的评价问题，但在查找预算管理低效环节和落实预算管理具体责任部门方面则存在缺陷。以子目标“社会绩效”的考评指标“毕业生就业率”为例，为保持一定的毕业生就业率，各高校每年均会核拨一定数量的就业经费给就业办和各二级院系用于举办校内专场招聘会等活动，推动学校就业工作的开展。显然，在学校声誉和整体办学水平等影响因素没有较大变化的情况下，毕业生就业率的高低取决于学校就业办和各二级院系对该项工作的重视程度，也反映了就业预算经费使用效率的高低。但在考评就业预算经费使用效果时却因无具体的责任部门而导致后续提高措施无法落实到位。假设上例中毕业生就业率指标得分不高，反映为就业经费使用效率偏低，但在落实确认责任部门时则产生问题，就业经费使用效率偏低在评价体系中表现为“社会绩效”子目标未达到预期目标，但该目标的责任主体是谁在评价体系中未能加以明确。究竟是就业办承担责任还是各二级院校承担责任无法确定，从而无法进一步深入推动绩效预算工作的开展。

因此在绩效预算管理研究中，可考虑立足于高校现有的组织结构，以高校现有的部门作为预算使用效果的责任单位，围绕各部门职能设置相应的考评指标。以高校组织结构为媒介建立部门预算编制和预算考评之间的对应关系，形成以部门为责任单位的预算执行改善机制。

二、基于组织结构的高校预算绩效考评体系

基于组织结构的高校预算绩效考评体系是一个闭环管理系统，可按以下三个步骤实施：一是基于组织结构构建与绩效考评目标相配套的绩效预算评价体系，二是基于组织结构建立高校绩效预算考评指标，三是基于组织结构建立与绩效预算评价结果相配套的促进机制。

（一）基于组织结构构建高校绩效预算评价体系

基于组织结构构建高校绩效预算评价体系需要做好二个工作：一是建立评价体系的层次结构；二是明确评价体系的实施规则和评价方法。

基于组织结构的高校绩效预算评价体系共分三个层次。第一层次是总目标层，为高校预算经费使用总效果。第二层次是责任层，通常是按高校实际组织结构设立，负责接受预算经费，承担相应的办学任务的考评责任主体。考虑到部分高校组织结构复杂，机构较多，在实际设立责任层时可选取对高校事业发展较为重要的部门和二级院系，而无需将所有的机构都列入责任层。列入时可以借鉴存货管理的ABC法原理，以过去三年部门所接受平均预算经费的多少为衡量标准，从大到小排序，截取接受预算经费在总预算经费70%～80%左右的部门列为责任层。必要时可再根据剩余部门在高校事业发展中的重要性加以调整和补充。第三层次为指标层，主要是围绕责任层接受的预算经费项目和部门职能设立若干考评指标，用以反映和考核责任层预算经费使用效果。

评价体系实施规则和具体评价方法研究的是如何通过设置的指标反映各责任层部门预算执行效果。目前学者比较认可的方法是利用平衡记分卡原理将各评价指标进行汇总。具体分为以下几个步骤：一是分析评价指标的取值类型，对指标进行一致化处理，将不同类型指标转化为同类型指标。二是分析指标量纲特性，利用功效系数法或综合指数法将不同量纲的指标进行无量纲化处理，解决不同量纲指标的比较问题。三是确定各评价指标的权重，计算总分，目前常用的赋权方法有主观赋权法、客观赋权法和组合赋权法三种。在高校绩效预算管理研究中主观赋权法应用较为广泛，但该方法赋权常受到专家学识和经验等因素的影响，带有较强的主观性。客观赋权法根据原始数据之间的关系利用主成分分析法、离差及均方差法等方法确定权数，其判断结果不依赖于人的主观判断，有较强的数学理论依据，但依赖于足够的样本数据和实际问题域，通用性较差，计算复杂，不能体现评判者对不同属性指标的重视程度，有时候产生的权重会与属性的实际重要程度相差较大。在以组织结构为基础的绩效预算考评体系中，可以简要处理，以高校核拨给各责任部门的预算经费占总经费的比例作为责任部门的权数，再按照同样的原理为责任部门所对应的评价指标赋权。在此基础上对各权数按相同比例进行调整，解决未纳入评价体系的少数部门和少数预算项目缺失带来的权数之和达不到1的问题。

（二）基于组织结构建立高校绩效预算考评指标

基于组织结构的高校绩效预算考评指标应本着简便性、代表性、导向性等原则选取。简便性原则要求评价指标意义明确，计算方法简洁、无争议，指标计算所需基础数据的收集要尽量来源于现有的管理信息系统，尽可能避免使用需二次处理的数据，减轻统计和计算工作量。代表性原则要求评价指标富有一定的代表性，能很好地体现评价的要求和目的，实现以尽可能少的指标评价相关部门的职责任务。譬如在评价高校后勤管理部门能耗管理水平时，可根据高校水、电、气、煤、油在总耗用量中的比重大小选择具有代表性的“生均日用水量”指标、“百公里油耗”等指标来评价该部门能耗管理水平，从而衡量其能源预算经费的使用效果。导向性原则要求所选取的指标具有一定的导向作用，通过评价指标的设置使得高校的日常工作与高校的未来发展目标和发展方向紧密联系，在预算资金的使用上形成一种讲求业绩、注重成效、放眼未来的理念，避免预算使用中短期行为对高校办学长远目标的干扰。如在评价招生经费使用效果时，以“新生平均分名次”代替“第一志愿报考率”来评价招生经费的使用效果时，有利于将招生工作从注重报考人数的多少引导到注重报考学生的素质方面去，从而更有助于高校吸收优质生源，提升办学成绩。

（三）基于组织结构建立高校绩效预算促进机制

基于组织结构建立的高校绩效预算考评体系一方面从总体上对高校预算经费使用效果给予了评价，另一方面也对位于评价体系第二层次的各责任主体作出了评价。

对高校预算经费总体评价反映了作为一个整体的高校预算经费使用效果的好坏，评价分值越高说明高校预算经费使用效果越好。由于不同高校组织结构间的差异性，办学侧重点不同导致的评价指标设置的不同等原因，各高校评价结果并不具有太大的可比性，同类院校间倒是可作为参考。但同一高校不同预算期的评价结果则具有较强的可比性，在评价体系没有大的变动的情况下，评价结果能够很好地反映不同年度预算经费使用的效果。

考评体系对第二层次各责任主体管理的归口预算经费、日常办公预算经费使用效果评价为高校科学评价各部门工作绩效提供了重要依据，也对高校绩效预算促进机制的建立提出相应的要求。

高校绩效预算促进机制解决的如何认识绩效预算评价中所反映的问题，并就有关问题的解决建立相应的配套措施，从而通过提高各责任主体预算经费使用效果来提高高校整体的预算使用效果，更好地实现高校办学目标。

建立必要的奖惩机制。建立与绩效预算考核结果相配套的奖惩机制是严格执行预算管理的有效手段，高校可将各责任部门人员绩效工资的一定比例作为部门预算执行的考核项目，通过经济手段促进部门凝聚力和向心力的养成，推动部门预算经费使用效果的提高。也可通过行政手段将经费使用效果与评先评优，职称申报，职位晋升等挂钩，形成高效使用预算经费的推动力。需要注意的是建立奖惩机制应重在预算经费使用水平和工作绩效的提高，不能单纯地以罚代管。

建立预算编制与预算使用效果之间的联动机制。预算编制与预算使用效果之间的联动机制是一种导向机制，在预算编制上向支出效果较好的部门和项目倾斜，逐步形成从“注重资金投入”的管理转向“注重支出效果”的绩效预算管理模式。

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