东北政务委员会合法性探究

佟德元

(南京大学历史学系,江苏南京 210093)

东北易帜谈判时,原定要在东北成立政治分会。但易帜后,东北并没有成立“东北政治分会”,而是改换名称,成立了“东北政务委员会”(以下简称“东北政委会”)。1929年1月12日,东北政委会正式成立,成为东北最高行政机关,到1931年12月该会被北平政委会取代为止,共存在三年时间*目前关于东北政务委员会的研究还较少,现有的研究成果可参见拙文《东北政务委员会的内部结构及运作机制考察》,《东北大学学报:社会科学版》,2010年第1期;《东北政务委员会政治空间的定位与动态平衡》,《社会科学辑刊》,2010年第2期;《东北政务委员会政治空间的膨胀》,《史林》,2010年第2期。。在短短三年时间里,东北政委会前后遭到两次严重的“生存”危机,一次发生在各地政治分会裁撤前后,即1929年2月至3月;另一次发生在中原大战后,即1930年10月至1931年1月。虽屡遭裁撤危机,但最终东北政委会却得以延存,于是出现了一个问题:东北政委会的成立及存在到底有没有合法性?如果有,为何又遭裁撤,如果没有,为何又得以延存?对此,本文将以相关资料为依据,略加探究。

一、 第一次裁撤危机

1929年2月初,国民政府认为“东北政务委员会原非中央订立之制度乃系由保安委员会蝉化而成,为东北行政上之最高机关”,“此畸形殊碍统一,故要求取消以昭一致”[1]。由此,刚成立不到一个月的东北政委会即遭到了第一次裁撤危机。

1928年8月,国民党二届五中全会作出了于是年底裁撤各地政治分会的决定。但10月,张学良即要求必须在东北成立类似政治分会的机构,并说“此种过渡办法,绝不能少”[2]。于是蒋介石为了收北伐和统一完成于同一年的双重政治“功效”,“以便藉此赢得国际社会的承认和支持,也为他争夺国民党内部统治权取得更加有利的地位”[3],便同意在东北成立改换名称的东北政务委员会。12月6日,蒋允“对外问题由中央负责办理,东北内政仍由现职各员维持,概不更动”[4]924。12月28日,国民政府会议已拟准东北政委会委员名单,并批准奉、吉、黑、热四省政府委员名单。正是蒋满足了奉系的政治要求,答应不干涉东北行政,东北才最终于是年底易帜。易帜后奉系将东北保安委员会进行改组,成立了东北政务委员会。然而东北政委会这种形式在之前并无先例,它直辖于国府,负责数省之行政。从职责来说,与本应成立的东北政治分会无异,但政治分会直辖于国民党中央政治会议,而非国民政府。

因此,东北政委会的确“原非中央订立之制度”,也的确是由“保安委员会蝉化而成”,但这种“蝉化”是经过国民政府批准许可的,并不是“殊碍统一”的“畸形”,而是促成统一的“创举”,使国奉双方形成“双赢”的局面。

国府裁撤东北政委会之理由显然站不住脚,奉系只要抓住东北政委会成立之“历史”,便可叫国府哑口无言。然而奉系不找历史依据,却只寻现实原因:“咸以东省地位特殊,诸般政务普经改革,东北政务委员会为过渡上之妥善机关因”,“请中央暂缓撤销”[1]。虽然东北政委会之形式确无先例,也只是国府同意临时成立的易帜后稳定东北政局的“过渡办法”,但在国府裁撤要求面前,奉系不提“历史”只提“现实”,显然有巧言令色、借故搪塞之嫌,不具有说服力。以至最后奉系也不得不“承认”:“该会无存在之必要”,“定于5月1日实行撤销”[5]。

之所以奉系此时不敢提历史依据,是因为国民党已最终决定于1929年3月中旬将各地政治分会全部裁撤[4]963-965。那么由政治分会改变名称“蝉化而成”的政务委员会自然也在被裁之列。所以奉系才会有上述“承认”之举,当然最后奉系还是没有撤销该会。由此可见,东北政委会之成立虽有历史依据可援,但并不能成为其继续存在之依据。

二、 第二次裁撤危机

1930年10月,国民政府以厉行训政,推“行军民分治”[6]为由,再次要求裁撤东北政委会,“以资统一政权而重新治”[7]。由此东北政委会遭到第二次裁撤危机。

中原大战后,冯系瓦解,晋系衰落,蒋张两大集团势力大增,一方面蒋中央地位更为稳固,得以加紧集权中央;另一方面张学良于华北得到若干利益,势力再次进入华北。虽然有言在先,华北归张学良接收善后,但奉军没费一枪一弹就和平接收冀察平津等省市,获得巨大利益,怎会让与晋冯军火拼数月之久才收到战果的蒋介石甘心呢。在华北的损失,蒋企图在东北进行“弥补”,其策略之一即是谋裁撤东北政委会,直接接管东北行政。

东北为奉系生存和发展的根基,自1916年奉系军阀产生,东北行政就从没有假手他人。另外,东北出兵入关助蒋前,国奉既已达成协议,这自然就是各取所需、互不亏欠的利益交换。因为如没有奉系支持,蒋不可能迅速取胜,而如果奉系支持晋冯,则蒋必败。所以,面对国府的裁撤要求,奉系先是明确表示“张司令就任[注]即张学良就任中华民国陆海空军副总司令,表示奉系在华北取得巨大利益。与东北政治无关”[8],继而又以中原大战后“军队尚未实行编遣,而冀察二省尤未离军事时期,加以中俄交涉起无眉目,东北政委会责任繁重”等应付时局的现实情况为由,认为“须俟大局完全底定,各省军民分治后”,东北政务委员会才能撤销,而“不能短期撤销”[9]。

然而“大局完全底定”还遥遥无期。在北方,奉系成为地方最大实力派,华北四省尽在张学良控制之下,华北政治及晋冯军善后事宜无论如何也绕不过张学良;而在南方,中共势力遍布数省,已威胁蒋的统治,两广地方派还企图与蒋分庭抗礼。面对这种局势,蒋须要以东北政委会为核心的奉系集团的有力支持,稳定北方,才能以图南方。所以最终蒋不得不对东北政委会问题作出让步,“中央因时局尚未完全底定,加以北方善后诸多繁重,因之对于东北政务委员会决计留存,决俟时局大定,军民分治后再行撤销。至政委会对关内冀察热三省早已规定,照关外办法随时施令立于省府以上监督地位。至对山西绥远二省,暂时则由副司令命令一切,将来二省军事结束后亦由东北政委会临时监督行政”[10]。至此,国民政府迫于现状于事实上承认了东北政委会存在的合法性,该会不仅得以“留存”,控制范围还扩大到了华北,使奉系势力再次达到顶峰。

但东北政委会之存在依然没有任何法理依据,此次仅是暂时摆脱了裁撤危机,有朝一日“时局大定,军民分治后”,东北政委会还是摆脱不了被撤销的命运。

三、 东北政务委员会的法理依据

前文笔者已经提到,东北政委会的成立有其历史依据,其暂时的存在也最终得到了国民政府的承认。但国民政府还是留了一手,即在法理上并没有为东北政委会提供依据,以备日后裁撤这一“原非中央订立之制度”。但在1931年下半年情况却发生了变化。

从1928年7月国奉正式谈判开始,到1931年12月东北政委会解体,国民政府分别于1928年10月、1930年11月、1931年6月和12月四次修正《国民政府组织法》[11]22-35。前两次修正的组织法都是一共七章,其中第一章题为“国民政府”,其条款均没有对直属于国民政府的东北政委会有任何涉及。后两次修正的组织法与前两次相比变化较大,均是第二章为“国民政府”。1931年6月修正的《国民政府组织法》第二章第十一条规定:“国民政府于必要时得设置各直属机关,直隶于国民政府。前项直隶于国民政府各机关之组织以法律定之。”[11]31同年12月修正的《国民政府组织法》第二章第九条规定:“国民政府于必要时得设置各直属机关,直隶于国民政府,其组织以法律定之。”[11]35从内容上看,这两条规定并没有什么差别;从时间上看,后一条显然是前一条的继承与延续。显然,后两次修正的《国民政府组织法》之条款均涵盖了东北政委会,也就是说在国民政府于事实上承认东北政委会合法后,直到1931年6月新修正的《国民政府组织法》才为东北政委会提供了法律依据。但是,这个条款的增加对于东北政务委员会来说,有点姗姗来迟,而对于西南政务委员会来说,却是恰到时机。

1931年2月,因“约法之争”蒋扣留并软禁胡汉民,导致了蒋与以胡为精神领袖的两广军阀的对立。12月随着蒋的下野,两广与南京最终妥协,根据粤方提案另行设立“西南执行部”、“西南政务委员会”和“西南军事分会”,为西南暂时党、政、军最高机构。于是上述《国民政府组织法》之条款便为西南政委会之成立提供了法律依据,当然东北政委会也就最终在即将解体前获得了法律依据。

东北与西南两政务委员会,名字一样,后者明显是援引前者为例而成立的,但其命运却不一样。东北政委会在存在期间,两遭裁撤危机,若不是受时局变化之影响,恐早被国府裁撤。而西南政委会于1931年12月成立后,直到1936年“两广事变”为止,其存在期间始终未曾遭到蒋的裁撤。其中虽有诸多原因,但“有法可依”这一点对于民国时期“重视”法制建设的国府来说,还是有约束力的。然而在两年多的时间里,奉系并没有在国民政府修改组织法时要求作出利于自己的修改,这不能不说是奉系对“法”认识的不足。

奉系脱身于北洋旧军阀,那个时代的军阀武夫专政,枪杆子立命,根本不识“法”为何物。即使奉系顺利“转生”,成为国民党新军阀,但其对“法”的认识和运用仍无法与国民党正统出身的蒋介石和胡汉民两派相比。国民党是以西方资产阶级民主政治理论为基础建立起来的政党,从“三民主义”、“建国大纲”到“训政纲领”、“宪法草案”,不仅是一套完全的政治理论,更是国民党自律的“法”。所以,双方对“法”认识的不同,必然导致奉系在“文斗”中捉襟见肘,难于应付,不得不频频从现实环境和时局变化中去寻找利于己方的因素,而始终难于“根治病痛”。最终国府迫于现实作出让步,并修改了《国民政府组织法》,但好景不长,天不佑奉,九一八事变发生,外来因素彻底“裁撤”了东北政委会。这不能不说是历史对国奉双方均开了一个玩笑,让他们均白忙一场。

奉系不仅在《国民政府组织法》的修改方面没有作为,在国民党中央会议上也没有提出利于东北政委会的议案。而对“法”深刻敏锐的以胡汉民为领袖的两广一派,却在国民党四全大会上提出了设立西南政务委员会的议案,国民政府还于1931年12月末颁布了《国民政府西南政务委员会组织条例》。该条例第一条即明确宣告了西南政务委员会成立的法理依据:“依据第四次全国代表大会之议决案,设西南政务委员会,直隶于国民政府”,其他条款则将西南政委会之权限、管辖范围、组织构成作了较详尽的规定[11]39-40。

而反观东北政委会只有《东北政务委员会暂行条例》,还是东北政委会自己发布的。该条例是仿照《政治会议分会暂行条例》制定的,因为前者对东北政委会权力的规定与后者对政治分会权力的规定极为相似。前者规定:东北政委会“为指导并监督东北各省区最高级地方政府之机关”,“本会对于中央未经明白或详细决定事项,于不抵触范围内得为因地制宜之处分。本会遇非常事变时,得依委员出席三分之二以上之决议,为紧急处分”[12]。后者规定:政治分会为“特定区域指导并监督最高级地方政府”之机关,“政治分会于不抵触中央政治会议之决定范围内,得对于中央政治会议未经明白或详细决定之事项,为地方制之处分。政治分会遇非常事变,得依委员出席人数三分之二以上之决议为紧急处分”[13]。这也就说明了《东北政务委员会暂行条例》是仿照《政治会议分会暂行条例》制定的,但后者第一条就明确规定了政治分会的权力来源,即它的法理依据:“中央执行委员会得于特定地域设立政治分会,中央政治会议各分会之管辖区域,由中央政治会议随时指定之”,而前者却没有这方面的任何说明,使东北政委会与国民政府之关系显得很“模糊”。

国民党实行“以党治国”,国民党在整个政权体系内处于最高领导地位,政府处于党的指导与监督之下。国民政府的组织及法规均是国民党中央制定,交由国民政府颁布的。也就是说,国民党的政治理论及其决议才是国民政府一切权力的法理依据。而奉系要想让东北政委会之存在成为合法,就必须由国民党中央通过决议认可,而奉系始终没有认识到这一点。这就说明即便是“皈依”“三民主义”的奉系在与国民党和国民政府打交道的过程中,仍然不能按国民党的政治游戏规则行事。正是因为奉系不谙国民党政治游戏规则,而是仍然按照旧军阀那套“枪杆子”决定一切的军阀思维行事,所以奉系高层在中原大战期间协商是否出兵助蒋时,张作相才会说:“我们吃高粱米的,哪能斗得起南蛮子”[14]。看似可笑的一句话,却道出了国奉双方根本的不同,奉系虽然易了帜,但并没有因此而融入国民党的政治文化中。从东北易帜到“西安事变”,在国民党内派系斗争的大部分时间里,虽然奉系都是打着拥护中央的旗号,但从不主动参与党内斗争。从军阀独裁专制到国民党党治统治,没有完成国民党化“转变”的奉系最终必将为历史所淘汰。

综上所述,东北政委会的成立有其历史依据,但它毕竟是临时机关,而且其存在的大部分时间并没有法理依据,这正是国民政府屡屡谋划裁撤它的原因;然而以东北政委会为核心与象征的奉系势力之强大及对稳定北方局势的重要意义,又迫使蒋不得不作出妥协,最终承认了东北政委会存在的合法地位。另外,从东北政委会的裁撤与反裁撤斗争中,我们又可以深刻地认识到:一方面,虽然东北易了帜,奉系转变成为国民党新军阀,但它仍有根深蒂固的旧军阀影子;另一方面,从奉系对国民党政治游戏规则的不谙,又可以肯定东北易帜后奉系国民党化必然缓慢。

参考文献:

[1] 政委会问题[N]. 盛京时报, 1929-02-05.

[2] 毕万闻. 张学良文集:1[M]. 北京:新华出版社, 1992:130-131.

[3] 曾业英. 论一九二八年的东北易帜[J]. 历史研究, 2003(2):90.

[4] 韩信夫,姜克夫. 中华民国大事记:第2册(1923—1929)[M]. 北京:中国文史出版社, 1997.

[5] 政务委员会裁撤又讯[N]. 盛京时报, 1929-03-18.

[6] 政务委员会取消与司令长官或将让诸辅帅[N]. 盛京时报, 1930-10-10.

[7] 东北政务委员会明年元旦撤销说[N]. 盛京时报, 1930-12-24.

[8] 政委会暂难撤去[N]. 盛京时报, 1930-10-17.

[9] 政委会撤销有待[N]. 盛京时报, 1930-12-27.

[10] 政委会犹决缓撤[N]. 盛京时报, 1931-01-09.

[11] 中国第二历史档案馆. 中华民国史档案资料汇编:第5辑第1编:政治[M]. 南京:江苏古籍出版社, 1994.

[12] 东北文化社年鉴编印处. 东北年鉴[M]. 沈阳:东北印刷局, 1931:179.

[13] 中华民国史事纪要编委会. 中华民国史事纪要(初稿):1928年1月至6月[M]. 台北:中华民国史料研究中心, 1982:313.

[14] 大风. 张学良的东北岁月——少帅传奇生涯纪实[M]. 北京:光明日报出版社, 1991:205.