低碳经济与政府作用分析

张 健,张再生,陈宏毅

(1.天津大学管理学院,天津 300072;2.天津农学院经济管理系,天津 300384)

全球温室效应已经严重影响了生态环境,给人类可持续发展带来了巨大冲击。在此背景下,以低能耗、低污染、低排放获取更大经济产出的低碳经济发展模式,成为了整个世界关注的热点。目前,发达国家普遍把引导和保障低碳经济发展上升为一种政府行为,这成为了一项重要的公共事务。为了促进低碳经济的发展,各国政府起到了先导作用,既对其进行了全面规划,又制定了相应的法律法规。中国作为世界上最大的发展中国家,又是世界经济增长最快的新兴工业化国家,能源消耗大、人均资源少、环境承载容量小。发展低碳经济不仅是落实科学发展观的重要突破口,也是推进资源节约、环境友好、经济优质、自主创新、社会和谐的必然选择。

一、 中国发展低碳经济的意义

低碳经济作为从高碳能源时代向低碳能源时代演化的一种经济发展模式,以低能耗、低排放、低污染为基本特征,以通过技术创新、制度创新和发展模式的创新来应对碳基能源对于气候变暖影响为基本要求,以实现经济社会的可持续发展为基本目的。低碳经济的核心内容包括低碳产品、低碳技术和低碳能源的开发利用,基础是建立低碳能源系统、低碳技术体系和低碳产业结构,建立与低碳发展相适应的生产方式、消费模式和鼓励低碳发展的市场机制,实质是提升能源的高效利用、推行合理的清洁能源结构,以维持全球的生态平衡[1-3]。

中国作为最大的新兴发展中国家,正处于工业化和城市化发展的加速阶段,人口基数庞大,经济发展、消除贫困、保障民生的任务极为繁重。而且,能源消费中煤炭所占比重远远超过石油、天然气等相对洁净的能源,煤炭与天然气、石油相比,较差的能源禀赋加大了温室气体排放的强度和控制的难度[4-5]。除此之外,与发达国家相比,能源技术、技术改造和产业升级的相对落后,也使得中国的低碳之路更为艰辛。即便如此,除了政治考虑,现阶段中国发展低碳经济仍具有深远的战略意义。

1. 发展低碳经济有利于促进可持续发展

中国正处于工业化中期的爬坡阶段,环境库兹涅兹曲线处于上升状态,环境污染、资源消耗和碳排放总量与增量都不断增加。可以预见,中国快速工业化、城市化过程将使能源消费和相应CO2排放的较快增长趋势与世界减排温室气体、保护全球气候目标形成越来越尖锐的矛盾。低碳经济是兼顾了“低碳”和“经济”的一种发展模式。低碳,意味着经济发展必须最大限度地减少或停止对碳基燃料的依赖,实现能源利用转型和经济转型;经济,意味着要在能源利用转型的基础上和过程中继续保持经济增长的稳定性和可持续性[6]。因此,低能耗、低污染、低排放的低碳经济能够降低中国单位GDP能耗、资源消耗,缓解当前经济发展与资源环境约束之间日益突出的矛盾,是中国实现可持续发展的必由之路。

2. 发展低碳经济有利于提高经济发展质量

中国经济结构不合理、产业层次低、生产方式落后、能源消耗高、资源消耗严重、综合竞争力弱的局面至今仍未根本改变。随着工业化和城市化进程的加快,能源需求与供给之间的矛盾越来越突出,如果不从根本上改变资源密集和污染严重的粗放型发展方式,要实现经济又好又快发展,就会成为无本之木、无源之水。发展低碳经济,一方面促使高耗能、高排放的落后产能的淘汰;另一方面引导经济内生能力的发展,提升科技与自主创新能力,调整优化经济结构,推动产业结构升级,从根本上转变发展方式。因此,低碳经济是经济粗放式增长向集约式增长转变的一剂良药,也是中国“保增长、调结构、促改革”的重要措施。

3. 发展低碳经济有利于确保能源安全

能源是一个国家经济发展的基础,其安全是继军事安全、经济安全、金融安全之后的又一大安全问题。世界各国在能源领域内的竞争与合作愈来愈密切,对于正经历经济总量与能源消费皆高速增长的中国而言,能源的重要性不言而喻。中国能源相对短缺,无法自给自足,对外依存度较高,抗风险能力较低。低碳经济不再一味依赖煤和石油等化石能源,而是大力发展核能、水能、氢能、太阳能、风能、潮汐能等低碳能源与可再生能源,实现了能源利用的多元化,从而降低了能源结构单一的潜在风险,提高了中国应对能源危机的能力,是确保国家能源安全的必然选择。

4. 发展低碳经济有利于抢占未来先机

作为一种新的发展模式,低碳经济将是世界经济摆脱金融危机实现跨越式发展的契机。低碳经济将创造一个新的游戏规则,碳排放是其新的价值衡量标准,从企业到国家将在新的标准下重新洗牌。低碳经济将催生新一轮的科技革命,以低碳经济、生物经济等为主导的新能源、新技术将改变未来世界经济版图;低碳经济将创造一个新的金融市场,基于美元和高碳企业的国际金融市场元气大伤之后,基于能源消耗量和低碳企业的新的金融市场正喷薄欲出;低碳经济将创造新的龙头产业,蕴藏着巨大的商业机遇,可以帮助企业实现向低碳高增长模式的转变;低碳经济将催生新的经济增长点,成为国际金融危机后新一轮增长的主要带动力量,首先突破的国家可能成为新一轮增长的领跑者[7]。中国应该抓住这次机遇,跨过发达国家走过的“先污染后治理”的老路,避免锁定在高碳密集的选择中,确保以经济最优的方式过渡到低碳未来,在实现生产力跨越式发展的同时,实现经济、社会、环境的协调发展。

二、 低碳经济发展中的市场失灵与政府角色

作为一种先进的经济发展模式和可持续发展战略,低碳经济不同于以追求经济利益为唯一目标的传统经济,而是以解决经济发展中的资源和环境等问题为首要目标,要求市场在生态环境的阈值内配置资源,追求社会经济的内涵式发展,努力实现经济效益、社会效益和生态效益的和谐统一。因此,单纯依靠市场,没有政府的强力干预,低碳经济的推进将是一个漫长的过程。

1. 低碳经济发展中的市场失灵

市场不能有效配置资源,就会出现“市场失灵”。市场机制内在功能性缺陷所导致的低碳经济领域内的市场失灵,主要表现在:

(1) 资源、环境与市场失灵

低碳经济涉及资源和环境问题,而资源和环境的公共物品和外部性特征,使得价格、产量、成本和进入壁垒等相关假设条件不能满足市场要求,市场难以自由运行以有效配置资源,导致市场失灵。自然资源被看做是自然界免费赋予人类的、具有非排他性的公共产品,其供给的弱弹性特征和产权界定的模糊性特征,导致自然资源消耗的附加价值被资本和劳动的附加价值所掩盖,资源类产品的价格不能准确反映资源的需求和成本,市场通过价格机制配置资源的方式失灵。现在我国化石资源的价格只计算开采和运输成本,这种不完全的价格形成机制,使资源的价格往往远低于其真实价格,致使廉价的资源常被无节制开发和浪费性使用。同时,生态环境也因其产权边界的模糊和价值损耗的难以计量,使得经济主体加于其上的无论是外部经济性(表现为经济活动对环境产生的美化或净化作用)还是外部不经济性(表现为对环境的污染和破坏作用)均无法通过市场机制获得有效的补偿或承担相应的成本。因此,低碳经济所追求的资源节约和环境保护的“生态效益”也无法通过市场机制得以量化体现。

(2) 市场主体的“经济人”特征与市场失灵

在市场经济条件下,低碳经济的市场主体——生产者和消费者,其行为均不同程度地具有“经济人”的特征。作为“经济人”的生产者,以利益最大化为目标,所追求的往往是局部和短期利益,而低碳经济发展更多地注重社会的整体和长远利益,这两种利益在当前还有较大的冲突和不一致性。发展低碳经济意味着将企业长期推卸于社会并由政府为其支付环境治理费用的外部成本内部化,这势必增加企业的巨额投入,提高进入低碳经济系统的资本门槛。加之低碳经济须要淘汰高能耗、高污染的落后产能,更新现有设备和基础设施,初始投资不仅规模大、效益发挥滞后,而且极易形成初始投资沉淀和“退出壁垒”[8]。因此,低碳经济虽然具有极高的经济收益预期和强劲的后发优势,但经济效益获取的长期性弱化了其短期市场竞争优势,建设初期的高成本表象也阻碍了生产者发展低碳经济的积极性,发展低碳经济供给动力不足。“经济人”的消费者追求的是特定预算约束下的个人消费效用最大化。如今,中国的消费水平尚未达到追求消费质量的较高阶段,人们根据消费替代成本和替代效应选择消费对象,以此来调整消费偏好。因此,具有公益性、理性化和高成本性等特征的低碳产品,一时还难以成为消费者主动的消费选择。此外,中国消费者环境保护意识普遍淡薄,往往忽视个人消费的负外部性,将个人利益与公共利益割裂开来,也使得发展低碳经济的需求动力明显不足。

(3) 信息的不完全和不对称与市场失灵

生态经济系统是一个复杂的网络系统,人们对其的主观认知存在局限性,这主要源于自然资源稀缺性,环境污染潜在和现实影响等方面信息的不一致性、不完全性和不确定性。首先,受科学技术和认识水平所限,人类对自然的认识具有暂时性和局限性,难以完全通晓自然资源的现实价值和潜在价值、经济功能和生态功能。其次,与对环境信息的需求相比,环境信息的供给是十分有限的。而且,如果信息公开不利于实现自身利益最大化,人们就倾向于封锁信息,通过保证自身具有信息优势来谋求私人利益,这很容易导致环境信息的不对称。最后,资源、环境方面的制度和政策供给相对于需求具有一定的滞后性和不完全性。

2. 低碳经济发展中的政府角色

市场失灵是市场本身不能解决的,须要引入外在力量进行纠正,这就是政府干预[9]。为了弥补低碳经济发展中市场机制的缺陷,政府应该扮演以下角色:

(1) 低碳经济的引导者

政府不仅是经济活动的参与者,而且是低碳经济的倡导者和引导者。在发展低碳经济的过程中,政府应该承担引导者的责任。首先,政府作为自然资源的产权所有人,应该将自然资源的生态成本、使用成本纳入资源价格之中,通过理顺自然资源价格机制引导经济主体用清洁能源替代传统的化石能源的使用。其次,政府经济活动的目标不应是单一的经济增长,而应该追求经济、社会与自然的和谐统一。在强化制度约束力的同时,政府应该采取一系列的引导政策,支持和推动企业、公众的生产生活步入低碳经济良性发展的轨道。

(2) 低碳经济制度创新的承担者

政府是制度创新的直接承担者,政府供给制度是最有效的方式,而且政府可以采取行动来矫正制度供给不足的状况[10]。发展低碳经济本质上是一个制度创新的过程,在这一制度变迁过程中,除了个人和团体的利益蒙受损失之外,整个社会的短期利益也可能遭受损害,这必然须要由政府制定制度强制执行。低碳经济核心内涵之一的环境保护,其效益和成本都具有非常显著的跨区域流动性和外部性,这一特性决定了发展低碳经济、治理低碳经济发展中的环境污染、消除能源结构失衡等问题必须依靠政府规制才能解决。

(3) 低碳经济科技创新的支持者

从“高碳”向“低碳”的转变也是一个从传统发展路径向创新性发展路径转变的过程,需要先进技术的支撑。因此,技术创新与技术转让是发展低碳经济的关键。技术创新的主体本应该是企业,然而由于创新者要独自承担高成本、高风险的压力,而创新一旦成功,成果不得不与别人分享,这种“信息外部性”的产生使得创新的社会收益大于创新者的个人收益,从而抑制了创新活动的进行。在这种情况下,政府应该出面进行干预,平衡市场在配置创新资源和创新要素中的偏差,创造有利于技术创新的环境条件,以保持技术不断进步的动力。目前,绝大多数发展中国家普遍缺乏先进的、有利于减缓温室气体排放的低碳技术,而依靠自己的研发能力,完全形成产业化和大规模发展需要较长的时间。为了尽快地利用后发优势在工业化进程中实现低碳经济发展,政府应该千方百计通过各种方式不断从其他国家引进一些先进的技术。

综上所述,低碳经济的发展难以完全依靠市场这只“无形的手”获得强劲动力并消弭发展中的障碍,而须要借助政府这只“有形的手”外在地促进其良性运行和发展演进。

三、 中国低碳经济发展中的政府作用建议

政府是公共理性的代表,是政策法规的制定者,也是纠正市场失灵的主体,所以政府理所当然地要担负起发展低碳经济的责任。中国低碳经济发展无论是在理论上还是在实践中都还处于起步阶段,因此为了促进这一新的经济模式的快速发展,政府必须发挥以下作用。

1. 规划指导作用

政府应加快组织编制低碳经济发展战略目标和总体规划,将提高资源利用效率,减少资源消耗量、污染产生量和碳排放量纳入国家发展的战略目标,用低碳经济的理念指导编制国民经济和社会发展规划、各类区域规划、城市总体规划及其他专项规划等,使低碳经济从规划阶段就全面纳入到社会经济发展的全过程中,实现低碳经济发展理念从宏观的国民经济层次到微观的企业规划层次的全方位渗透。在规划决策的过程中,协调经济发展与资源环境的关系,从源头上控制资源与环境问题的产生。

2. 宣传教育作用

推进低碳经济是一项系统工程,需要政府、企业和社会各界共同努力,而低碳经济理念能否深入人心,能否被公众所普遍认同和接受,并逐步成为每个公民的自觉行为,对有效发展低碳经济最为至关重要。政府要通过形式多样的宣传教育活动,培养和提高全社会成员的资源忧患意识、环境保护意识和低碳经济意识,树立低碳经济发展理念,引导公众积极参与低碳消费运动,选择有利于环境的生活方式和消费方式,从而营造低碳经济发展的社会氛围,促进低碳经济发展。

3. 立法保障作用

低碳经济的发展须要借助法律手段来约束企业与社会成员的行为,杜绝高碳排放的短期行为以及单纯追求经济增长而破坏环境的急功近利行为。目前,我国涉及低碳经济发展的法律主要有:《节约能源法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》等,并在此基础上提出了相关要求。但从总体来看,现有的法律法规还存在诸多不足,在支撑低碳经济发展上仍存在不少问题:一方面低碳经济发展的法律框架体系缺乏基本法、综合法与专项法三个层面的整体联动,立法体系不够完备;另一方面已有的一些法律法规比较原则笼统,缺乏必要的强制性标准等技术法规,可操作性不强,相关法律之间不够协调,有关的配套措施不到位。因此,政府应借鉴和吸收国外经验,结合我国实际情况,致力于低碳经济立法体系的构建,为低碳经济发展提供强大的法律保障。

4. 制度强化作用

要实现从传统经济到低碳经济的转变,必须进行制度创新,建立相应的制度安排。低碳经济是多元利益主体通过多次重复博弈所达成的均衡结果,须要依靠制度的外在保障来实现博弈过程的稳定性和持续性。政府应该通过恰当的制度安排,如建立和完善低碳国民经济核算制度、低碳标志制度、低碳税收制度、低碳消费制度等使经济主体的经济活动受到设定的资源限量与生态环境阈值的限制,从而弥补“市场缺陷”和降低“制度成本”。

5. 政策引导作用

发展低碳经济,政府要通过经济政策、产业引导、技术支持等方式进行间接地宏观指导与调控,以达到鼓励和支持低碳经济发展的目的。

一是经济政策。从目前来看,政府必须通过财政、税收的扶持和金融融资的支持,运用市场机制与经济杠杆,引导企业从事低碳生产与经营。同时,还应该研究并择机推出碳税、气候变化协议、排放贸易机制、碳信托基金等多项经济政策,并建立公开的碳交易市场,掌握市场中碳排放权的定价权,从而引导和鼓励低碳产业的快速发展。

二是产业引导。转变“高能耗、高排放”的经济发展方式,改善能源结构,着力构建低碳产业,改变经济增长主要依靠钢铁、煤炭、电力、化工、水泥等物质资源消耗的高碳产业的局面,打造新的经济增长点。首先,加快发展现代服务业,减少国民经济发展对工业增长的过度依赖。其次,积极扶持低碳产业和绿色产品的发展,促进产业竞争力的提高,降低传统产业的负面效应。再次,提高高耗能、高污染行业的市场准入标准,逐步淘汰落后产能,有效降低单位GDP碳排放的强度。最后,进一步减少和弱化高耗能和高排放产品的出口政策效应,努力开发和生产高附加值、低能耗产品,实现整个产业结构的低碳化,促进经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠三大产业协同带动转变。

三是技术支持。技术创新是低碳经济发展的决定性因素。政府应该组织力量开展低碳技术研究,优先开发诸如可再生能源及新能源、煤的清洁高效利用、油气资源和煤层气的勘探开发、二氧化碳捕获与埋存等领域的低碳技术,提高自主创新能力;引进国外先进技术,搭建低碳经济发展的国际技术交流平台;完善创新机制,创造有利于低碳经济发展的科技环境,加快构建低碳发展的技术支撑体系。

6. 带头示范作用

政府要转变传统发展观念,树立低碳经济理念。政府在日常事务中,做到节水、节电、节能,始终做到率先垂范,厉行节约,反对浪费。在政府采购中,优先采购经过生态设计或通过环境标志认证的产品,优先采购经过清洁生产审计或通过低碳认证的企业产品,采购有低碳标志的办公用品,引导公众低碳消费,以需求拉动低碳经济的发展。

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