从政府职能转换看巴西技术创新政策演化

卢立峰,李兆友

(东北大学文法学院,辽宁沈阳 110819)

巴西从葡萄牙的殖民地已发展成拉美研发规模最大和发展最快的新兴工业化国家,曾创造了“巴西奇迹”,2009年国内生产总值列世界第八位(IMF2010年4月报告)。技术创新政策在巴西崛起的过程中起了重要作用,并成为完善国家创新体系,推动经济和社会发展的关键因素。

随着国内外形势的变化和政府职能的转换,巴西政府在促进技术创新中角色和作用都发生了很大变化,这也推动了巴西技术创新政策的演化。它从早期促进农产品生产和出口的产业政策,转向推动技术开发的工业政策和促进产业发展的经济政策,最终实现了科技政策向技术创新政策演变。根据不同经济时期巴西政府职能的转换,可以将巴西的技术创新政策分为三个阶段。

一、 “比较优势”时期的产业政策

从政策起源来看,巴西政府引导、干预经济和科技发展的政策可以追溯到19世纪下半叶促进咖啡种植、加工、出口的农业政策和外贸政策。巴西早期脱身于葡萄牙殖民地,工业化水平很低,经济增长主要依靠农产品出口。当时政策的重点是利用外资,引进咖啡种植和加工技术,扩大农产品出口。自19世纪中后期,巴西历届政府都不同程度地受古典自由主义经济学影响,充当了“守夜人”的角色,重视市场的作用,实行自由贸易政策,并出台了一系列扶持咖啡等具有“比较优势”的初级农产品出口的优惠政策。政府对涉及咖啡生产和出口的土地使用、交通运输、港口设施、金融保险、外资、移民、进口机器设备等都给予优惠。这种靠政府而非市场和企业选择的“比较优势”,促进了巴西经济的增长,但没有推动其工业化进程。巴西这种靠引进外国资金、技术、机器设备和人才发展起来的工业与本地手工业完全脱节,表现出严重的依附性。

为了改变传统出口经济的弊端,依靠工业化实现经济独立,巴西对经济结构进行了调整,将财政资金、劳动力等由农业转移到工业,并改组政府机构,成立了“国家经济行动新机构”[1]。新机构以政府干预理论为指导,制定了一系列法规和计划来引导经济的发展。有些政府部门还吸纳了一部分经济学专家,在行政制度中引入用人唯才的机制,打破了精英统治的传统。为强化政府职能,政府直接投资建厂,重点发展钢铁等重工业,加快实现工业化。政府在工业化过程中以民族主义思想为指导,通过限制外资和加强国有化的政策措施,控制了国家的经济命脉。政府职能也从鼓励自由贸易转向加快实现工业化,逐渐加强了对经济的干预。巴西早期没有明确的技术创新政策,该时期的政策经历了从前期侧重促进农产品生产、加工和出口的农业政策和贸易政策,向后期推动政府加大对工业直接投资和实现国有化、工业化政策的转变。

二、 “进口替代时期”的科技政策

1. 企业国有化时期的工业政策

从“二战”后到20世纪50年代,发达国家从重视贸易转向了直接投资,加强了对发展中国家的外资渗透。巴西根据国内外形势的变化,开始实施进口替代的工业化政策。政府对内推行企业国有化,加强对经济的指导和干预;对外采取贸易壁垒政策,保护民族工业。1956年巴西制定了《发展纲要》,开始有意识地推动工业化进程。巴西以政府干预理论和发展主义理论为指导,直接介入并推动经济发展,发展进口替代工业,大量引进外资,优先发展基础工业,使经济获得了较快发展。1956—1960年巴西国民经济年均增长率为6.8%,如从1957年算起达到了7.8%[1]。

2. 重视基础研究和教育时期的科学政策

巴西政府非常重视基础研究,制定科学政策,加大对科技的投入。为了对引进技术和设备进行改造,巴西成立了工程研究中心和研发机构。为加强科技管理,推动基础研究,1951年巴西成立了“国家研究委员会”(CNPQ)和高等人才培训基金会,确定了科技要为经济和社会发展服务的原则,促进各个领域的研发活动和科研人才培养[2],为高技术产业的发展奠定知识、技术和人才基础。1968年政府将科技正式纳入了国家发展规划[3]136。为加大对研发的支持和管理,巴西先后设立了国家科技发展基金(1964)和支持技术基金(1969)。1967年又成立了“科学研究与发展项目信贷局”(FINEP),主管与国家战略和优先行业有关的科技项目资助;1971年成为国家科技发展基金的执行机构,承担了“经济与社会发展国家银行”和“科技发展基金”资助研究生计划,并负责审批对大学、科研机构拨款以及各类创新型企业的扶持资金,促进科技界与产业界合作。该时期巴西的科学研究已开始起步,初步建立了科研管理体系,但靠进口替代发展起来的工业,主要依靠对引进技术模仿和借鉴进行生产,缺少技术创新和扩散环节,还没有形成自主的创新体系。在进口替代时期,这种由国家控制、政府主导、投资带动的工业化模式,加快了工业体系的建立,但也导致了严重的通货膨胀。

3. 重视技术研发时期的科技政策

到20世纪70年代巴西政策的重点已由单纯的科学政策转向科技政策。政府开始强调科学技术要为政治服务,重视技术对经济的促进作用。为加大对研发的支持,促进科技体系建设,1973年和1975年分别制定了全国第一、第二个科技发展规划。为加强宏观管理和政策引导,联邦政府还成立了国家科技发展理事会,负责制定科技规划、管理和协调全国研发机构,以配合规划的实施。在创新体系建设方面,该时期巴西建立了大批公立大学、科研机构和人才培训机构,大量的学生和职员促进了钢铁行业创新系统的形成,加强工程师培训也成为巴西航空业成功的关键[4];另外还专门设立了资助研发的金融机构和促进科技成果转化的服务机构。为鼓励发明创造,1970年巴西设立了国家工业产权局(INPI),负责技术转让和知识产权保护,推动技术进口和全国研发工作,还颁布了《工业产权法》(1971)和《版权法》(1973)。为加大研发投资,政府还通过巴西银行设立国家工业技术基金和推动科技研发基金。巴西对基础工业和战略部门继续推行国有化政策,为解决建设资金不足,采取了负债增长战略,并大量引进国外先进技术和设备,有力地推动了新兴工业部门和基础设施建设的快速发展。巴西以民族主义为指导的集权管理模式,通过大规模地干预经济改革和促进科技研发,使国民经济各主要部门获得空前的发展,国内生产总值以史无前例的速度增长,使巴西跻身于“新兴工业国”的行列。1968—1974年巴西经济的年均增长率为10.1%(其中1973年高达14%),被誉为“巴西奇迹”。

该时期的科技政策推动了巴西技术创新体系的发展,但科学技术对经济还没发挥支撑作用。政府非常重视引进外资、技术和专利,重点发展基础工业,重视新兴工业部门和公共部门建设,这为巴西建立国家创新体系创造了条件。政府鼓励技术开发的政策,有利于加强科研机构与工业界的合作,推动了信息、航天等与军事有关的新技术产业的发展,但以基础研究为主的高校缺少与企业的联系,这影响了国家创新体系的完善。巴西只强调国有化率,不重视自主创新,没有改变经济的对外依赖性。政府和国有企业都大借外债,对收益期长的大工程项目及与之相关的公共部门投以巨资,这导致了国内资源配置不合理和经济增长放缓,到80年代初,巴西开始陷入了债务危机。

4. 债务危机时期的技术创新政策

20世纪80年代被称为巴西“失去的十年”,债务危机引起了经济危机和政局动荡,也使巴西创新体系遭到很大破坏。为了应对债务危机和政治危机,1985年军政府不得不还政于民,权力向社会回归,政府角色也开始向“道德人”转变,政府确定了以科技促进经济发展的战略,更加重视科学研究和技术开发,鼓励企业引进和推广适用技术,重视引进技术的消化吸收,提高技术自主创新能力。债务危机也使巴西政府认识到技术创新在减少对外依赖、实现工业化和促进经济发展中的作用。

该时期巴西技术创新政策也进入了制度化和法制化阶段。为了促进技术创新和提高企业竞争力,摆脱对国外技术的依赖,巴西开始重视独立发展科学技术,并出台了一系列促进技术创新政策和措施。首先,制定科技规划。巴西《1980—1985年全国科技发展基础规划》提出要增加科研经费和补贴,加强国企的研发中心建设,实行政府采购。其次,健全科技管理体制。为促进企业技术创新,1984年成立了创新技术研究协会,协助政府实施产学研一体化工程;1985年设立了科技部(MCT),负责制定科技政策,对科研投入和科技人才培养进行规划,促进国际科技交流与合作;1989年又建立了工商科技发展部,旨在加强政策制定和执行部门间的协调,推动产学研合作;为完善科技体制,还新成立了信息和自动化政策司。最后,实施科技计划,加强科技立法。为了减少对国外技术的依赖,巴西确定了生物、信息等国家优先发展领域,1981年推出了国家生物技术计划, 1984年10月巴西颁布了《信息产业法》,开始了制定高科技政策的试点,后来又出台了《计算机软件保护法》(1987)。1987年又制定了优先领域科技人才培养特别计划。1988年巴西将发展科技作为基本国策写进了宪法。为了调整政府和企业的关系,扩大企业的自主权,1988年巴西出台了新工业政策法,提出要通过税收优惠,鼓励私人企业进行研发和技术创新[1]。新工业政策的颁布和实施成为巴西实施科技强国战略的标志。为了完善国家创新体系,该时期政府制定了一系列促进企业技术创新和科技产业一体化的政策法规,这标志着巴西技术创新政策的真正形成。

总之,进口替代政策支撑了巴西战后很长一段时期的工业增长,但逐渐丧失了加入经济全球化所带来的快速发展[5]。为了促进经济增长,巴西非常重视科技体系建设。20世纪50年代初到80年代末是巴西科技与工业体系建立和完善的时期,也是国家创新体系框架逐步确立和技术创新政策萌芽的时期。政府从早期重视市场的作用,开始转向了政策引导和对经济的直接干预,在工业体系和创新体系建设方面都发挥了重要作用。政府开始实施科技强国战略,确定优先发展项目和领域,并通过鼓励研究开发和促进科技产业一体化来推动经济的发展,最终实现了从科技政策向技术创新政策的转化。

三、 “新自由主义”时期的技术创新政策

1. 进行经济体制改革,转变政府和企业角色

为了解决债务危机,改变政府主导经济发展模式的弊端,巴西通过贸易自由化和国企私有化改变了工业化发展模式,增强了企业技术创新的动力。为转变政府和企业在技术创新中的角色,巴西从20世纪90年代初开始实施经济结构改革,使私人企业的研发经费和研发活动占全国的比例都达到了40%以上[3]134;这不仅促进了产业结构调整,也加快了工业化进程和技术进步。为使企业成为技术创新主体,巴西政府出台了一系列政策和措施。1991年巴西颁布了《国家信息法》,规定信息技术领域的企业每年至少要把国内总销售额的5%用于国内的研发,其中至少要将2%的款项用于与大学、科研机构或政府优先发展项目的合作研究,并于1992年出台了促进软件出口的SOFTEX计划[6]。为发挥政府对技术创新的引导作用,促进新市场的形成,巴西积极推进政府采购制度。1993年颁布了《招标采购法》,提出要限制外国供应商直接参与投标,扶持国内企业技术创新;2000年又颁布了第3555号法令对该法作了补充。2002年还颁布了《电子采购法》,提出要利用电子信息系统进行采购,2005年又公布了第5450号补充法。为应对金融危机,推动各州政府资助企业技术创新,巴西出台了“2009年经济补助计划”,旨在促进战略领域的研发,提高竞争力。

2. 改革科研体制,促进科技与经济的结合

高校一直是巴西科研的主体。由于债务危机,政府减少了对高校和科研机构的投入;而科研与市场长期脱节,使企业没有成为研发的投入主体。为了促进高校、科研机构面向市场,政府对高校和科研机构进行改革,赋予其自主管理权,并在科研机构建立评估机制[7],还通过加强大学科技园建设、企业孵化器建设和中介服务机构建设,积极推动产学研合作。企业孵化器是巴西推动产学研结合的主要方式,也是促进科技成果商品化和产业化的重要途径,截至2003年已建成207个,其中72%在联邦大学和科研机构,总数居世界第五位[8]。

3. 制定实施科技计划

制定科技发展计划是巴西政府加强政策引导、减少行政干预的重要途径。1990年巴西推出了增强工业竞争力计划(PCI)[5],旨在提高国家技术能力,促进研发成果的转化。为增加研发投入,改变单靠政府推动创新的局面,巴西出台了“十大行业研究开发基金计划”和“绿—黄计划基金”,旨在促进企业和大学进行技术创新合作。2000年巴西还推出了“技术创新计划”,提出为新技术公司提供风险资金。为促进科技成果的推广应用,2000年巴西出台了“技术中心:创新与推广”计划[1]。2007年又公布了“2007—2010年科学技术和创新行动计划”,提出要增加科研投入,营造创新氛围,促进企业技术创新[9],推动科普和技术创新扩散,进一步巩固国家创新体系建设。

4. 重视技术创新立法

巴西非常重视技术创新政策制定及立法。2001年政府发布了关于科技创新的绿皮书,2002年又出台了《科技创新白皮书》,这成为巴西技术创新政策的重要组成部分。为推动创新政策与产业政策和外贸政策的有效整合,2003年巴西发布了“工业、技术和外贸政策指导方针”(PITCE)的工业政策,这构成了目前巴西技术创新政策的主要框架[10]92。PITCE提出要通过税收、补贴、信贷等优惠政策鼓励企业技术创新,优先支持战略产业的发展;还决定由政府拨款1.6亿雷亚尔用于“增强企业出口能力计划”,解决中小型企业在技术和管理上的不足[11]。2004年12月巴西颁布了《创新法》,鼓励高校、科研机构与企业的合作,对企业技术创新予以税收激励、信贷优惠和风险资金扶持,推动经济社会可持续发展。2005年巴西发布了新的促进技术创新的税收激励政策,主要包括降低企业税负和便于企业、高校与科研机构分配知识产权收益的一揽子计划。目前,巴西技术创新政策应采取弥补措施解决劳动力技能水平的不足,这是巴西技术创新最大的障碍[10]92。通过制定技术创新政策和法规,巴西技术创新政策体系建设已走向了法制化和体制化的轨道。

5. 政府扶持中小企业技术创新

为促进中小企业的技术创新,巴西设立了中小企业服务中心促进产学研合作,帮助其采用新技术,为企业提供技术支持、人员培训和其他社会服务。政府制定了专门的中小企业法,促进中小企业技术创新和出口。为了推动中小企业参与政府采购,2006年联邦政府又颁布了第123号补充法。为应对金融危机,扩大出口,2008年巴西还出台了新产业政策(PDP),提出要推动企业技术创新,确定了扩大出口、提高市场竞争力和促进中小企业发展的目标。为促进中小型企业进入国际市场并成为国家出口的基础,同年9月巴西又发布了“2008—2010年巴西出口战略计划”。政府还设立了中小企业“出口联营集团”,为中小企业出口提供咨询和信贷服务。为协调政府相关部门,巴西还推出了“小企业方便计划”[12],建立专门为小企业服务的办事机构,并加强孵化器建设,为中小企业提供各种社会服务。政府还通过减免税收和设立信贷基金,帮助企业渡过难关。

6. 加强国际科技合作与交流

政府积极推动国际科技合作交流,这是巴西技术创新政策的一项重要内容,也是新时期各国共同应对经济危机的重要举措。1991 年巴西加入了旨在促进区域一体化和各国技术创新合作的伊比利亚美洲科技发展计划。1995年巴西参与建立了南方共同市场。巴西不但加强与美、英、俄罗斯的科技合作,而且重视“南南合作”,尤其是跟中国的合作[1]。自1982年3月中巴签署《中巴政府科学技术合作协定》以来,中国已成为巴西最大的贸易和经济技术合作伙伴。中巴政府都认为技术创新政策对促进经济发展和提高产品竞争力具有战略意义,2009年又签署了《中巴科技部科技与创新合作工作计划》,提出要在创新和公共政策对话基础上,加强政策和立法机构间的沟通与交流,优先推动生物技术、纳米技术、信息技术和能源矿产等领域的科技合作[13]。2010年中巴签署了《中华人民共和国政府与巴西联邦共和国政府2010年至2014年共同行动计划》,提出要加强公共政策和宏观经济政策领域的对话与合作,促进高校合作和学术交流,推动信息共享和人员交流;还提出要共建实验室和研究中心,促进技术创新合作。

该时期巴西政府以政策法规取代了直接行政干预,采取政府与市场相结合的方式,实现了由“政府主导”向“政府指导”模式的转变。经济结构改革和科研体制改革是巴西国家创新体系建设的一部分,也是技术创新政策的重要内容;不仅推动了巴西经济由“出口拉动”向“创新驱动”的战略性转变,也促进了科技政策向技术创新政策的转变。巴西不仅对涉及创新的政府部门进行了改革,还建立了新的创新管理机构。这为巴西政府应对经济全球化挑战,提供了制度保障和政策支持。

四、 巴西技术创新政策对我国的启示

巴西政府在推动技术创新、促进科技发展和实现工业化的过程中发挥了重要作用。巴西从早期古典自由主义到政府直接干预的民族主义,最后到新自由主义阶段,政府在企业国有化到私有化再到市场化的过程中充当了不同的角色,逐渐形成了政府引导与市场主导相结合的经济模式。在全球化时代,巴西政府正在向还政于民、权力回归的“社会人”转变。政府非常重视创新能力建设,总统卢拉指出:“创新能力是决定各国未来发展的重要因素,创新是巴西在新世纪竞争中生存和发展的唯一选择”[14]。在国家创新体系建设方面,巴西特别重视促进科技与经济的结合,并通过立法结合配套政策来引导和支持企业技术创新,还根据国家优先战略和高技术发展规律摸索出了一条基础研究、技术开发与科技产业化相结合的发展道路。巴西一贯重视引进外资和技术,但因盲目引进外资曾陷入债务危机,由于缺少创新很难实现技术自主和经济独立,政府善于根据国内外环境的变化出台相应的技术创新政策。目前,我国正处在转型时期,巴西政府的一些经验可以为我国制定技术创新政策提供借鉴。

(1) 转变政府职能,对政府机构进行改革。政府在经济转轨和社会转型中要担当好改革者、立法者和协调者的角色,在市场化进程中加快构建服务型、法治型和效能型政府,为技术创新营造良好的外部环境。我国应加大政府机构改革力度,促进政策制定部门和科技管理机构间的协同与整合,结合大部制改革和政府职能转换,建立专门的政策研究和评估机构,设立协调和扶持技术创新的政府机构,加强对技术创新的引导和管理。

(2) 完善政府采购制度。巴西积极推动政府采购的立法工作,并通过政府采购加大对中小企业技术创新的支持。我国虽然也出台了一些政府采购的政策法规,但相应的立法滞后,许多政策和措施缺少可操作性。政府采购对国内企业自主创新和引进消化吸收再创新产品的扶持力度不够,对科技型中小企业不够重视。我国应完善政府首购和订购制度,重点扶持具有自主知识产权的创新产品,推动民族品牌建设,加大对中小企业的创新产品的采购力度,并帮助中小型企业进行海外并购、开拓国外市场和扩大出口。

(3) 加强科技立法工作。巴西非常重视科技立法工作,将其作为加大对技术创新投入和提高政府投资利用率的重要方式,并通过立法和制定政策加强对企业的引导,减少对企业的行政干预;还注重加强创新政策与产业和外贸政策的整合,不断完善技术创新政策框架体系。我国政府应在深化经济和科技体制改革的基础上,进一步加强科技立法,通过政策和立法加大科技投入,推进信用和风险投资体系建设,加强对技术创新的政策引导和激励,尽快出台《技术创新法》,不断完善技术创新政策体系,为技术创新创造良好的政策和法律环境。

(4) 积极推动产学研与政府的合作。长期以来,高校和科研机构一直是巴西研发的主体,政府是科研投入的主体,科研与市场的脱节成为影响科技成果转化的重要因素,这与我国情况类似。巴西政府将推动产学研合作,作为提高企业技术创新能力、促进科技成果转化和人才培养的重要途径。我国从20世纪80年代就开始重视促进科技与经济的结合,积极加强产学研合作,但由于体制和评价机制的缺陷,产学研合作层次和水平还有待提高。同时,我国还应借鉴巴西经验积极开展国际科技合作与交流;将开展对外科技合作交流作为跟踪国际前沿,共享信息和先进研究成果,引进吸收国外先进技术和人才,提高企业技术创新能力和探索人才培养新模式的重要方式。

(5) 扶持中小企业技术创新。这是巴西应对金融危机的重要举措。巴西非常重视企业孵化器建设,推动大学和科研机构为企业提供技术服务和咨询,通过设立中小企业基金为企业发展和技术创新提供资金支持,还设立中小企业服务中心为企业提供全方位的社会服务体系。我国应加大对中小型企业的扶持力度,加大政府投入,出台税收和信贷优惠政策帮助企业应对金融危机,并加强立法,建立专门的出口和办事服务机构,为企业技术创新建立完善的技术和社会服务体系,促进企业进入国际产业链并参与交流合作。

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