论行政决策程序的法制化——《湖南省行政程序规定》的立法模式分析

周 实,贾丕娟,张经伟

(东北大学文法学院,辽宁沈阳 110819)

行政决策是指行政机关在行政管理活动中对管理事项作出决定或选择的活动和过程。行政机关根据现实情况作出的决定或选择体现了政府的执政能力,在社会政治经济发展中起着重要的推动作用,但是实践中,由于行政决策程序的缺乏,行政决策受决策者个人因素的影响而可能导致的决策失误几率太大,现实中不合理、不优化、不符合科学发展观的决策屡见不鲜,轻则损害了行政机关的形象,重则浪费了社会资源,制约了经济和社会的发展。如何避免行政决策的局限性和随意性,是当前各级政府实施行政改革的重大课题。

《湖南省行政程序规定》(以下简称《规定》)是中国第一个地方性行政程序规定,它在行政程序立法方面作出了大胆尝试,开启了中国统一行政程序立法的破冰之旅。它以程序来优化行政决策,以程序来保证行政权的合法规范行使。这个地方规章实施以来,行政改革已在湖南逐步推开:各级政府决定的重大行政决策,必须经过“五道关卡”:调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体讨论。这五道关卡保证了行政决策的合法性、科学性,可以切实解决一些在发展中遇到的难题;通过专家论证加入一些非官场的专业知识的判断,来分析和预测决策是否符合科学性;而公众的参与则变换了思维的角度,一方面可以使行政决策的可行性得到事前的分析,另一方面也可以对未来决策的落实起到很好的沟通和铺垫作用;合法性审查是对行政决策合理性的必要修正,以确保行政决策的合法化;集体讨论是方方面面意见的综合、统一,对确保行政决策的非个性化、一言堂有很大的帮助。正是用这五道关卡来保证重大行政决策告别决策的随意性,用程序的法治化来保证行政决策的科学化、民主化、法制化。本文通过对《规定》立法特色以及存在缺陷的分析,提出行政决策的事前、事中、事后程序的完善建议,为未来国家行政程序的立法提供参考和借鉴。

一、 《规定》的地方立法特色

从宏观来讲,《规定》的地方立法特色体现了比以往行政程序立法更加可贵的创新和崇尚法治的精神,尤其在程序的规定上对行政机关作出诸多规定,也因此被认为是自缚手脚的一项举措。英国有一句法律名言:“程序先于权利”,虽抽象但却形象地表明了程序合法合理的重要性。《规定》以公民享有更多程序权利、政府承担更多程序义务为线索,以规范政府行政行为、转变权力运行模式、推进依法行政为目的,以突出程序控权、强调依程序办事、建立服务型政府为主要立法特色。

1. 强调“程序控权”

第一,《规定》在决策程序中明确增加了专家评审和论证制度,意在以这样一种形式控制行政机关重大行政决策权。我国行政立法行为的合法化要件可以概括为职权合法、内容合法、程序合法[1]202。重大而明显的行政行为违法包括行为主体资格违法、权限违法、内容违法、程序形式违法[1]237-238。而行政决策违法则主要是程序与形式方面的违法。根据《规定》,涉及对经济社会发展等公共利益影响重大或专业性、技术性强的重大决策事项,必须要以专家评审和论证的结论作为行政决策的依据。湖南省作出这一举措意在从源头上控制行政决策权的随意行使,以降低失误决策的发生率。

第二,《规定》还明确增加了公众参与这一程序,以加强公众对行政决策权的监督和控制。根据《规定》,公民可向政府提出决策建议,即在行政决策中,政府要保障公民的参与权,要充分听取群众意见。这一举措可以使民主行政得到更加有效的保障,使群众合法利益得到更加有效的维护。

第三,《规定》还从程序上对行政机关的行政决策等行为都作了期限的规定,这也是“程序控权”的一个表现。以往谈到百姓到行政机关办事,通常的感受就是行政机关工作效率不高、工作态度不积极。对此,《规定》从程序上规定了“限时办结”,否则构成程序违法的原则,这不仅能够提高行政机关的工作效率,还能够从侧面打击官员腐败的现象。

第四,《规定》还从程序上保障了“信息公开”原则的落实。例如,《规定》第一百四十六条第三款规定:“政府公报和政府网站是法定的政府信息发布平台,规范性文件若未在政府公报或指定的政府网站上公布,不得作为实施行政管理的依据”,并且规定了作为行政管理依据的规范性文件在政府公报或政府网站上的登载期限为五年,五年之后该规范性文件须要继续实施的,要重新登记、编号并发布,这一规定从根本上解决了行政决策依据缺失、混乱的问题。

2. 强调“公权力的行使”要依程序进行

在过去很长一段时间里,公权力的行使几乎可以说是游离于程序之外的,也就是说在行政决策的制定中过多地重视实体的公正,而忽略了程序的公正。近年来随着“法治”这一概念的研究、普及和应用,程序越来越被重视起来,原因在于:实体不公正影响的只是个案,而程序不公正影响的则是整个体制。在此之前的法律、行政法规中,多数是程序性规范混同在实体性规范之中,虽然我国每年都有制定《行政程序法》的立法规划,但却搁浅至今。《规定》的出台真正做到了程序的法规化,体现了现实改革的程序性要求。《规定》就像一套完整的制服,从礼帽到皮靴全副武装了公权力,公权力的行使不能超越或违背制服的束缚,这一创举对民主、民生的保障具有重大意义,并最终会使行政决策走上一条民生之路、和谐之路。这也势必会加速我国《行政程序法》的制定,并促使公权力沿着已设定的程序轨道行使。

3. 依法行政的重点“治官治权”

《规定》出台以前,已制定的多数法律法规经常使百姓产生一种误解,那就是法律法规只给政府授权,“依法行政”似乎只是百姓的义务,这就是“人治”。究其根底,就是政府等行政机关拥有广泛却不规范的权力,而百姓只有“守法”的份。孟德斯鸠有这样一句法律名言:“一切有权力的人都容易滥用权力,有权力的人们使用权力一直到有界线的地方才会休止。”《规定》充分认识到了“治官治权”的重要性,规范了政府行政决策等行为和权力,使其在尊重和保障公民权利的前提下认真严格行使“有限决策权力”。只有这样,“治官治权”才会有期盼中的效能,所谓有限政府、服务政府也就名副其实了。

4. 加大了失误决策的问责力度

《规定》对行政决策机关决策程序和权力都作了更加严格的限制性规定,重大决策因未经调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查、集体讨论而产生危害后果,对行政机关及其工作人员应当追究责任。当行政机关及其工作人员违反程序、滥用权力或超越权力决策时就要承担相应的责任,例如,行政机关在进行行政决策时,事先要公布决策事项、依据等,事中要说明理由并听取行政决策利益方的意见和建议,事后还要接受司法和公众的监督,违反任何一个程序都要追究决策失误的法律责任。这是《规定》从规范程序和限制权力方面相应加大了失误决策的问责力度。另一方面,过去的行政法规对于违法行政行为问责力度的规定也欠具体深入,《规定》在这一方面作了较为系统的规范,从根据决策失误的程度所承担的责任的形式到行政机关工作人员的范围和不同责任追究机关的责任追究权限都体现了问责力度的加大,这些规定无一不会成为行政机关依法行政、依法决策的理由。

二、 《规定》的不足及对未来我国实施行政程序立法的启示

《规定》的出台引起了学者们的研究和思考,作为我国第一个地方行政程序规定,毋庸置疑的是该《规定》对建立和完善我国行政程序制度尤其是行政决策程序制度有重大意义,但是同时也有一些值得商榷和完善的地方。

1. 对“重大行政决策”概念的界定有待进一步科学化

《规定》第三十一条第一款规定:“重大行政决策是指县级以上人民政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的行政决策事项。”这是对“重大行政决策”一个概括性的定义。虽然在这一条款之下又列举了八项行政决策事项,可是多数都缺少一个明确的界定范围,难以成为执行的依据,亟待对这一概念进行明确。针对规定中“重大财政资金安排”、“重大政府投资项目”和“重大国有资产处置”的提法,进行统一的规范的确存在一定的困难。笔者认为可以根据单项投资额所占总投资额的比重值确定是否为“重大”的事项,除了定量还要定性,应按其对公共利益影响的程度来确定。通过定量与定性的结合,将“重大”的概念进一步加以明确并在程序决策立法中加以规范。该条第二款规定:“重大行政决策事项的具体事项和量化标准,由县级以上人民政府在前款规定的范围内依法确定,并向社会公布。”该种表述方法受限于“重大”这一概念的界定不清,导致第二款形同虚设。所以第一款应该规定一个量化标准的范围,也就是说要用具体的标准来决定行政决策事项是否“重大”,这样才更加有利于规定的执行。在我国行政程序立法中,应该在借鉴国外行政程序立法的同时充分重视这一缺陷以更好地建立行政决策制度,完善我国行政决策程序立法。

2. 重大行政决策的监督主体须进一步明确

《规定》第四十三条第一款规定:“决策机关应当通过跟踪调查、考核等措施对重大行政决策的执行情况进行监督检查。决策执行机关应当根据各自职责,全面、及时、正确地贯彻执行重大行政决策。监督机关应当加强对重大行政决策执行的监督。”在这一条款中,决策主体和决策执行主体应该是根据决策事项的性质和种类而确定的,但是监督主体并没有确定,也就是说对重大行政决策的监督职责究竟由谁承担在该条中并未有所体现,这是值得我们反思和商榷的。

另外,该条第二款规定:“决策执行主体和监督主体认为重大行政决策及执行有违法或者不适当的可以向决策机关提出,决策机关认真研究后根据实际情况作出继续执行、停止执行、暂缓执行或者修订决策方案的决定”。该条款并没有明确决策机关在什么情况下、依据什么才能作出继续执行等决定。这无疑赋予了决策机关过于宽泛的自由裁量权,如何限制被赋予了过于宽泛的自由裁量权的行政机关呢?行政程序正是控制随意行使行政裁量权的一种理想的控权模式[2],因此《规定》第四十三条第二款应明确决策机关作出决定的依据。

3. 对重大决策事项进行评估的规定缺乏规范性

“政策评估是依据一定标准和程序,对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为,目的在于取得有关这些方面的信息,作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。”[3]一般说来,对政策效果进行评估有政治效果、经济效果、社会心理效果、其他社会效果四个方面[4]。《规定》第四十四条规定:“决策机关应当定期对重大行政决策执行情况组织评估,并将评估结果向社会公开。”这一条极易成为该规定中摆设性的一条,评估与否、评估的过程如何、评估的结果如何、评估的结果和公布于众的结果是否一致在此并未体现出来。笔者认为,评估应分为初期、中期和后期三个阶段,均应邀监督机关列席,以达到决策执行的情况和最后公布于众的评估结果一致的目的,并有利于媒体和大众监督的实施,这也是信息公开的必然要求。

三、 完善未来我国行政决策程序立法的建议

建立和完善我国行政决策程序制度,应借鉴《规定》和国外有关行政决策程序的规定,大胆假设各种行政决策应然的状态,并且逐步在理论的向导和实践的检验中以法规的形式将行政决策程序纳入到法的广义范畴里来,以实现行政决策程序法制化。从广义来说行政决策可以分为事前决策、事中决策和事后决策三个程序,这三个程序是相互联系、不可分割的。

1. 事前行政决策

行政决策的宗旨就是使人民群众所享有的利益最大化。行政决策前须要解决以下问题:

(1) 建立科学的行政决策程序体制。行政决策制定之前,应当先由主管机关的主管部门提出行政决策的可行性报告和诊断书;其次,在行政决策计划的基础上各主管部门制定本部门实施相关行政决策的计划,这一环节是为了明确权限,防止权限交叉碍于执行;最后,主管行政决策机关的主管部门抽调专门负责人组成工作小组并将决策事项公布于众,同时围绕公众的满意度开展各方面的调研工作,最终在司法、行政、媒体和公众的监督下作出行政决策。

(2) 关于行政决策公众参与制度。在行政决策前要充分听取公众的意见,做好调查研究。公众的不同意见可以使行政机关快速地掌握与决策事项相关的利益关系人的不同反映,使决策在制定前更为合理。听证是一种比较直接的交流方式,它给利益关系人提供发表意见、提出观点的机会,提供对特定的事项进行辩驳的程序。近年来,我国在听证程序方面取得了一些进展,但是还存在许多问题。例如,对参加听证人的选择上,如果选择的参与听证的公众不是行政决策触及利益的代表者,那么听证人的意见便不能真实反映出利益关系人的真实想法,对行政决策就不会起到应有的作用,或者虽有听证程序,但并未将听证的意见反映到决策中去,完全是走形式,这须要避免。

由于公众在专业知识和技术方面的劣势,在公众参与以外还要听取专家的意见,进一步对行政决策的可行性和科学性进行研讨;对行政决策进行综合评价,以确定的价值观进行取舍。专家的参与可以在一定程度上避免行政官员因专业知识和技术方面的局限性而导致的决策失误,使行政决策主体可以快速地获取和运用专业知识来为行政决策服务。

2. 事中行政决策

行政决策执行是指国家行政机关将决策中枢系统所输出的决策指令付诸实施,从而实现行政决策目标的一种行为,也就是把决策由设想变为现实的过程。决策方案进入实施阶段后,必须建立正式的决策追踪和监测制度,对决策的实施情况进行经常的考察、监督、测定、评估和核实。这里提出用绩效评估体系和听证程序来完成上述目标。

(1) 事中行政执行。事中行政执行指的是对于已制定行政决策的执行。笔者认为行政决策的制定和执行应该采取分离的体制,即单独设立执行决策事务的机构,制定者和执行者不能统一,但是这并不是说决策的制定者不能为公众提供公共服务,行政决策机关仍然可以提供常规的行政服务。行政决策的制定和执行分离制能够有效地遏制腐败的滋生,为经济社会的发展提供更加自由的空间。另外,要对执行机构执行决策事务实行绩效管理,也就是说把决策的效能和公众的满意度作为决策制定部门和执行部门的工作评价指标,用绩效评估体系提升决策制定机关和执行机关积极努力的程度和效果。

(2) 进行事中听证。行政决策执行有阶段性与连续性的特点,在事中听证,可以加强决策的目标导向性,是一个再决策的过程。在听证中,要充分尊重和保障行政相对人的知情权、参与权、表达权和监督权,使利益关系人被赋予终止权和参与权,以满足社会主体利益表达的需要。要本着客观、公正的原则对行政决策及执行进行分析与纠偏,保证行政决策与执行不偏离初衷。如遇到突发事件,还有可能放弃原来的方案重新拟定新的方案。

(3) 决策信息全部公开。决策机关应当定期对重大行政决策执行情况的评估结果公布于众,这一举措有利于媒体和大众监督的实施,也是信息公开的重要组成部分。但对信息公开的范围要作出事先的规定,对信息公开的程序也必须有相应的规范。

3. 事后行政决策

(1) 建立政府绩效评估制度。实行政府绩效评估,是为了提高行政效能。政府绩效评估应当包括行政机关履行职责、行政效率、行政效果、行政成本等内容。美国现阶段实行的就是绩效评估模式,它要求行政决策要注重过程和规则,注重决策的效能和公众的满意度。这种模式不仅从实体上规范了行政决策的出发点、过程的公开性和决策的目的性,也从程序上约束了行政决策的随意性,对行政决策的法制化起到促进作用。

(2) 建立完善的决策失误责任追究制度。《规定》中对问责的原则、责任追究的形式、责任承担的主体、责任追究机关均作了较为明确的规定。但对行政决策失误责任的追究尚未突出行政决策在行政行为中的重要地位,尤其是问责的力度。我国现行行政决策责任追究的规定比较零散、薄弱,缺乏统一的标准与规范。行政决策作为行政管理的核心环节,国家立法机关应对其进行专门立法,为行政决策失误的责任追究提供法律保障,做到有法可依[5]。国家行政决策程序立法可以借鉴美国所实行的“绩效评估问责模式”[6]。

(3) 建立贯彻行政决策事后的监督机制。行政决策监督应该贯穿行政决策事前、事中和事后三个阶段,但最具权威性的评价一般是在事后的监督上。事后监督是行政决策法制化的重要组成部分。我国一直在加强行政决策监督机制的建设,为了强化行政决策法制化,笔者认为行政机关在决策中应重视四个方面:①强化上级行政权力机关对决策的行政监督,有效执行相关决策事项的规范性文件的行政复议制度和备案审查制度,以便有利于事后监督程序的进行。②强化司法机关对决策的司法监督,这种方式的监督主要是以对具体行政决策实体和程序上的合法性审查的形式进行。③强化专门行政监督机关的监督机制,其中包括行政监察机关与国家审计机关的监督。④强化国家机关系统外部的个人、组织的监督机制。目前新闻及社会舆论监督在监督中发挥了越来越重要的作用。

参考文献:

[1] 姜明安. 行政法与行政诉讼法[M]. 北京:北京大学出版社, 2006.

[2] 刘阳中. 论对行政自由裁量权的程序控制[J]. 江苏行政学院学报, 2001(3):107-111.

[3] 陈振明. 政策科学——公共政策分析导论[M]. 北京:中国人民大学出版社, 2003:309.

[4] 彭和平. 公共行政管理[M]. 3版. 北京:中国人民大学出版社, 2008:174.

[5] 吕同超. 行政决策失误的责任追究机制研究[D] .南京:南京航空航天大学法学院, 2008:52.

[6] 刘峰,舒绍福. 中外行政决策体制比较[M]. 北京:国家行政学院出版社, 2009:256.