公共政策制定中的公众参与研究评述

孙中举 王旭杰

（南京师范大学 人事处，江苏 南京 210097）

改革开放以来，我国公众参与有了长足的发展和进步，但仍存在诸多问题，在这种背景下，进一步明确公众参与的意义，并针对存在的问题，引导公众有序参与公共政策的制定，推进政策民主化、科学化，提高决策水平，已成为现代政府迫切需要解决的问题。

一、公众参与的概念及意义研究

公众参与，也称公民参与，我国学者徐静在《浅谈公共管理中的公众参与机制的建设》一文中把公众参与定义为由公民或社会组织直接或间接选举公共权力机构及其领导人的过程，包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。钱俊君在《论公众参与理论在我国公共政策制定中的应用》认为公共政策制定中的公众参与是指通过公众的参与来影响政府公共政策的制定，从而使制定出的政策更加能代表和符合公众的利益与要求。

对于公众参与的意义，以市场为基本导向的个人主义理论，认为公民是“公共物品与公共服务的消费者”和“参与者”，将公民参与看做是政府治理结构中的关键组成部分；社群主义理论家则认为，只有加强公共参与才能构建更加强有力的社区。

对于当前中国的公众参与，我国学者徐莉在《略论公共政策制定中的公众参与》一文中指出了公众参与在公共政策制定的必要性，从一个侧面使我们认识到了公众参与的意义。她认为：首先，政治民主化进程呼唤公众参与。其次，用以人为本的科学发展观指导公共政策运行机制的创新，就要从公众参与入手。最后，经济体制改革的形势要求公共政策过程公众参与的发展。在市场经济条件下，只有加强公众参与，才能让各利益主体充分表达各自的利益诉求，为政府的正确决策提供价值目标，使政策更能体现各方的利益。

另一位学者董兴佩在《论行政立法的公众参与机制》一文中指出，行政立法作为公共政策的一个方面，公众参与的必要性和重要性主要有三个方面：首先，公众参与行政立法有助于提高行政立法的政治合法性，增强行政立法的社会效益。其次，公众参与行政立法有助于保障公民基本权利，防止行政权力的滥用，确保行政立法的公正性、合理性。最后，公众参与行政立法的长远意义在于促进法治秩序的生成和实现。

结合其他观点，在现代民主条件下，公众参与公共政策制定的意义主要体现在：可以进一步提高政府决策的科学化、民主化水平；可以更好地监督政策执行主体，提高政策执行力；可以使政府与公众实现良性互动，塑造良好的政府形象。

二、关于我国目前公众参与中存在的问题研究

美国学者约翰·克莱顿·托马斯在其《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》一书中指出，公共参与的难题包括以下内容：第一，公共管理者必须决定在多大程度上与公众分享影响力。第二，公共管理者必须决定由公众中的谁去参与公共决策过程。第三，公民参与者必须选择特定的公民参与形式。第四，如何管理公共参与。

针对我国的现实，费广胜在《论我国公众参与机制的缺陷与制度创新》一文中从城市经营的角度对我国公众参与的现状进行了分析，指出了我国目前公众参与存在的缺陷。他认为我国的公众参与缺乏程序性权利，目前还处在形式化表象阶段，而且整个社会都缺乏对公众参与的正确认识。

王彩梅在《论我国公众参与机制的建设》一文中指出，改革开放以来，我国公众参与虽然有了长足的发展和进步，但仍存在诸多问题，综合看来主要是：我国公众参与公共政策制定的渠道较少；公众参与的组织性质单一，作用弱化；公众参与的制度还不完善；公众参与意识、参与热情较低；公众的参与能力有待提高。

三、关于公众参与公共政策制定在实践的问题及对策研究

（一）公众参与在实践中的问题

约翰·克莱顿·托马斯认为，公民参与实践中存在以下问题。

第一，公民参与的不完善性。他认为，那些通过公民参与进入公共政策的人经常代表的是现存有组织的群体的需要，表达着他们的特殊利益，而不是公民的普遍利益。

第二，与管理绩效相抵触。公民参与增加了公共管理者日常工作的难度，因此，影响了公共管理绩效。另外，公共管理者必须付出一定的代价来应对公民的不信任和敌视。

第三，对决策质量的威胁。对公民参与最严厉的指责集中在公民参与造成了公共政策的扭曲，表现在以下四个方面。

首先，由于公民常常不能理解政策质量标准中包含的知识和常识，因此他们可能会对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑。约翰·克莱顿·托马斯指出，如果这些标准被忽略，那么，公共政策的质量无疑会遭受损失。

其次，公民参与可能会导致公共项目运作成本的增加。

再次，公民参与会阻滞改革、创新。因为民主磋商增加了一些人否决改革方案或迫使方案妥协的可能性。

最后，很多代表特定群体的公民在受邀参与公共决策后追逐特殊的利益，从而导致更广泛的公共利益的缺失。

针对我国的具体情况，徐莉、钱俊君等学者认为，主要有三个方面。

第一是制度方面。公众参与需要在政策制定过程中通过一定的制度、条件和方式得以实现，由于当前公众参与制度缺乏，完善的公众参与机制并未最终确立起来。公众参与制度化的缺乏，造成政府出台的政策往往隐藏着种种弊端和漏洞。

第二是公众方面。一方面，公民整体文化素质不高使他们的参与能力受到影响。另一方面，我国公众参与受传统政治文化和现有制度缺失的影响，自觉性、主动性及理性化程度较低，参与意识薄弱。

第三是政府方面。政府对公众参与引导规范不足，政策信息资源封闭，公众缺乏知情权，而且在执行方面力度不够，基层民主和政府的决策机制不够完善，忽视公众对政策制定的参与作用。另外，受传统行政思想的影响，一些政府官员具有严重的官僚主义思想，严重阻碍了公众参与的发展。

（二）关于促进公众参与的理论和途径研究

1.西方有关促进公众参与的理论

（1）传统视角：与外界隔绝的管理者。

早期的公共行政理论家坚信，公共行政如果不能在第一时间尽可能地隔绝各种政治干扰，那么就不能有效地发挥应有的功能，更不能很好地建立清晰的职业认同。因此他们对于公民参与管理过程采取了明显敌视的态度。

伍德罗·威尔逊在其经典著作中阐述了这样一种观点：“对政府日常工作细节的监督和日常管理措施的选择直接施加公众批评，这无疑是一种愚蠢的妨害。”

这一时期的理论家认为，政治与行政是二分的，公民参与应是政治领域的适当范畴。公民参与不适宜公共行政领域的范畴，它最好是远离职业化的行政官员。

在政治与行政二分论的假设中，公共政策一旦形成，权力影响力就应从选任的政策制定者自上而下地流向行政管理者，再流向公众。但是并不存在影响力的逆向流动，也就是说不可能出现来自公众的影响力经由行政管理者沿科层体系向上流动。

即使认识到这一点，这个时期的理论思想也并没有提出什么改革措施，鼓励、推动行政管理者回应公民的需求。虽然人们认为，行政管理者从根本上应向公民负责，但是这种责任也是间接性的，是可以通过民选官员这一中介来实现的。

（2）将公民考虑进去的新公共行政与西方参与式民主理论。

20世纪60年代，传统的公共行政的理论和实践的问题存在的问题暴露得越来越明显，人们开始重新思考公共行政的发展方向。公共行政开始了新一时期的探索：政府应该做什么，才能修正官僚带来的不公正问题，改变公民对行政管理越来越漠不关心的情况呢？应该怎样推动行政职业者回应政府加强公民参与的要求呢？对这些问题的探寻逐渐形成了一套公共行政新理论——新公共行政理论，这一理论包含了更多公民参与公共管理过程的思想。

几乎在同一时期，西方普遍爆发了大规模的社会动乱或政治危机，因此托夫勒、普兰查斯及佩特曼等学者提出了“参与式民主”的解决方案。参与式民主主张，真正的民主应当是所有公民直接、充分参与公共事务决策的民主，从决策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。

按照佩特曼的观点，公民参与政治最恰当的领域是与人们生活息息相关的领域，因为这是人们最为熟悉也最感兴趣的领域。只有当个人有机会直接参与和自己生活相关的决策时，他才能真正控制日常生活的过程。参与式民主理论认为参与活动不仅是一种表达偏好的方式，而且是实现它们的重要机制。

（3）促进公众参与的新理论——公民参与的随机性理论。

公民参与能够带来重要的收益，但也能带来严重的风险，为了促使公民参与优势最大化和风险最小化，需要引入随机性的理论观点。

在《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》一书中约翰·克莱顿·托马斯指出，有关公民参与的各种思想都普遍认同在公共管理过程中接纳公民参与，然而目前对公民参与的指责仅指出了以往理论的缺陷，却没有提出一套可替代的理论。

他认为以往的公民参与理论的贡献者在很大程度上忽视了在什么时候、以什么方式选择适当的公民参与形式的问题。因此，新理论应该考虑和界定公民参与的随机性。这就必须综合考虑各种观点，同时，这一理论还必须能够反映出公民参与中平衡的和现实的观点，既要包括早期管理中不朽的、富有哲理的原则，又要包括公共行政管理者的实践经验。选择新理论还必须体现公民参与的随机性和偶然性特征，即人民对公民参与的美德和罪恶的许多争议都可以通过发现公民参与在不同环境下的不同价值得以调和。

在此基础上，公民参与的随机性理论观点形成了，概言之，随机性观点就是要发现公民参与方式选择随环境变化而变化的优势所在，即将公民参与视为根据环境的变化选择不同参与程度，采取不同参与形式的过程。这种理论将来自于公民参与的现实性的平衡观点与如何使公民参与实践随环境状况的变化而变化的随机性观点结合起来，能够形成一种对公共管理者更有实践操作价值的理论。

2.我国有关公众参与的途径研究

我国学者徐莉在《略论公共政策制定中的公众参与》一文中提出了具体的可操作的公众参与方式：立法听证会、行政听证会等、“赛博”（cyber）。“赛博”就是通过网络交流，让公民自由议论政策议题的虚拟空间。在信息社会，互联网的普及与发展为公众参与开辟了广阔空间。“在线参与”将成为公众参与政策活动的主要方式之一。

王彩梅在《论我国公众参与机制的建设》一文中提出应从观念的层面、技术的层面及制度的层面构建我国公众参与机制。如在观念方面，建设责任政府、服务型政府；在技术方面大力推行电子政务，建设政府回应机制；完善听证制度、专家咨询制度和社会公示制度等。

李朝智在《探索政府公共决策的多元化机制—提高公众的参与能力》中认为政府公共决策的公共性、复杂性决定了公众参与的多样性和机制的多元性。他认为应该寻求扩展公众参与的空间和提高公众参与能力的途径，因而在公众方面需要提高公众参与意识和参与能力。

徐静在《浅谈公共管理中的公众参与机制的建设》一文中明确了公共管理是现代政府治理的新模式，强调公众的参与是推动民主政治的重要途径。主要从公众参与的制度建立、程序规范、公众主人翁意识及社会中介组织培育三个方面提出健全机制的构想，并对建设公众参与机制的社会环境进行了一定的分析。

另一位学者费广胜的视角比较独特，他在《论我国公众参与机制的缺陷与制度创新》一文中从城市经营的角度提出了促进公众参与公共政策的途径：第一，加快社区体制改革，为公众搭建一个参与平台。第二，完善法律、法规，为公众参与城市经营提供制度保障。第三，加强宣传教育，增强公众参与意识。

四、对我国公众参与公共政策制定的思考

学者们提出的促进公众参与公共政策制定的对策并不冲突，只是侧重点不同。综合各家观点的方案可以在理论上接近完美。但是理论毕竟是为实践服务的，公众参与公共政策的制定可操作性很强，如果方案可以付诸实践，那么选择的方案应该是最合适的且可操作的，最合适的应该是最大限度适合我国当前国情的。

我国目前处在社会转型期，政治社会化程度太低，因而在全国范围内靠社会组织和公众整合各种力量促进公众参与公共政策的制定，效果必然与期望值相差很大。现实的做法应该是把重点放在政府方面，目前的情况是政府处在绝对优势的地位，它的权威性及它掌握的各种资源，可以很快地架构公众参与的各种法律制度框架，为公众参与打下基础。这并不是说政府要大包大揽，公众参与政策制定的趋势是各方共同努力，只是在近期特别是各项制度缺失、滞后的现实情境下，政府要做大量的工作。

［1］约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略［M］.北京：中国人民大学出版社，2005：11-29.

［2］王彩梅.论我国公众参与机制的建设［J］.理论界，2006，（4）：49-51.

［3］李朝智.探索政府公共决策的多元化机制——提高公众的参与能力［J］.四川行政学院学报，2005，（4）：98-101.

［4］徐静.浅谈公共管理中的公众参与机制的建设［J］.西昌学院学报（社会科学版），2007，（3）：148-155.

［5］李莎.政府公共决策过程中公众参与的回应机制建构——对决策听证制度的分析［J］.北方经济，2006，（18）：101-102.

［6］钱俊君.论公众参与理论在我国公共政策制定中的应用［J］.文史博览（理论），2007，（10）：34-35.

［7］李玲玲，张艳.论建构服务型政府和公民参与［J］.学习与实践，2007，（9）：83-87.

［8］陈庆云.公共政策的理论界定［J］.中国行政管理，1995，（11）：26-29.

［9］董兴佩.论行政立法的公众参与机制［J］.学术交流，2006，（2）：155-156.

［10］费广胜.论我国公众参与机制的缺陷与制度创新［J］.理论界，2004，（4）：49-51.

［11］徐莉.略论公共政策制定中的公众参与［J］.重庆行政，2005，（18）：101-102.

［12］晋振华.当代西方参与式民主理论述评［J］.四川理工学院学报（社会科学版），2008，（4）：43-46.