温州市农村基层民主建设中的“四个民主”问题探析——基于十村的调查研究

杨 原，刘玉侠

(1．法政学院；2．思想政治理论教学与研究部，温州大学，浙江温州 325035)

温州市农村基层民主建设中的“四个民主”问题探析
——基于十村的调查研究

杨 原1，刘玉侠2

(1．法政学院；2．思想政治理论教学与研究部，温州大学，浙江温州 325035)

调查发现，温州市农村在“四个民主”过程中存在的主要问题是：选民缺乏积极性，民主选举不规范；民主决策、民主管理难落实；村务公开走形式，民主监督被虚化。其原因在于村民和村干部的民主意识欠缺，相关法律、制度不完善。因此，加大宣传、教育力度，提高村民及村干部的政治素质，以及完善相关法律、加强制度建设是保证农村基层民主健康发展的必要举措。

“四个民主”；温州市农村；村民政治素质；制度建设

农村基层民主建设的核心是村级民主自治，而“四个民主”又是村级民主自治建设中最重要的问题。有关这方面，近年来理论界出现了很多有价值的研究成果：一是从社会学角度研究村委会选举制度及其运作方式①参见: 徐勇. 中国农村村民自治[M]. 武汉: 华中师范大学出版社, 1997.；二是以政治学视角来研究村民自治与民主化的关系[1]；三是从经济学角度研究村民自治与经济发展之间的内在联系②参见: 项继权. 集体经济背景下的乡村治理: 河南南街、山东向高、甘肃方家泉村村治实证研究[M]. 武汉: 华中师范大学出版社, 2002.。温州市作为经济发展的前沿地带，鲜有学者对这里进行研究。本课题按照简单随机抽样的方法在温州市辖区抽取十个村作为样板进行调研，调研包括深度访谈和发放调查问卷。从2009年10月开始，历时两个月，每个调查点有一个村干部和两个村民接受我们的深度访谈，所采集的信息与问卷调查内容相互印证，发放调查问卷300份，回收285份，实际有效问卷为262份，有效率为87.3%，采用Excel 2003对问卷数据进行分析与处理。调研结果显示，温州农村普遍存在着“四个民主”难以落实的情况，这一问题严重影响了温州农村的基层民主建设。

一、“四个民主”在实施过程中存在的问题

改革开放以来，温州人从本地的实际情况出发，大胆改革，敢为人先，创造了温州模式，推动了温州经济发展。从一般意义上说，经济比较发达的地方，更易于推进民主化进程。课题组在调查中发现，温州在基层民主建设方面确实取得了一定的成绩，但农村“四个民主”建设仍然存在着很多问题。

（一）选民缺乏积极性，民主选举不规范

1．选民缺乏积极性

调查发现很多选民忽视自己的民主权利，在对“如何看待自己的选举权利？”进行回答时，村民选择“自己的选举权利很重要”的占49.6%，“自己的选举权利不重要，可有可无”的占50.4%。在对“村民对本村选举工作的参与情况”进行回答时，村民选择“积极参加选举”的比例只有22.9%，选择“适度参与”的占45.0%，选择“参加与否都行，无所谓”的占32.1%，可见村民对选举并不积极。访谈中发现部分村民认为谁当村干部都无所谓，和自己关系不大，即使参加选举，自己的一票不是很重要，改变不了选举结果，所以就抱着无所谓的态度。部分村民认为“选不选一个样，选来选去还是那些人”、“形式主义”、“村干部都已经是内定的了，参加选举也没有什么意思”。

2．宗族势力影响选举

在对“宗族对本村选举的影响情况”进行回答时，选择“有很大影响”的占17.9%，选择“有一定影响”的占49.7%，选择“没有影响”的占26.7%，选择“不知道”的占5.7%。这个数据其实并不能反映出村民的真实想法，因如果选举的村干部是自己本宗族的人，他们就会选择“没有影响”，遇到非本宗族的人当选，他们就会选择“有很大影响”。尽管如此，从访谈的情况看，宗族势力影响选举的情况是存在的，在鹿城区某村调研时，村干部百般阻挠调研工作，后来经过询问村民才得知，这个村子里有四大宗族，每到村委会选举时宗族之间都闹得不可开交，甚至导致选举中断。

3．“贿选”现象较为普遍

在对“选举时您村是否有卖票的情况”进行回答时，选择“有”的占58.8%，选择“无”的占41.2%。调研中发现多数很多村子都有贿选现象，部分村民回答问卷时选择“无”，是他们担心问卷被别的村民或村干部看见后惹来不必要的麻烦。瓯海区某村在上次选举时，某候选人为了能够当选，不惜花重金贿赂选民，选举前采取挨家挨户送东西、请吃饭、承诺不正当利益等方式拉选票。据知情人士透露，该候选人总共花了约四十万元来贿选。调研中的10个村子里有6个村都存在上述贿选的现象。

（二）民主决策、民主管理难落实

1．村民对相关政策不了解

在对“您是否了解《中华人民共和国村民委员会组织法》”（以下简称《村组法》）进行回答时，村民选择“非常了解”的占3.1%，选择“一般了解”的占21.4%，选择“不太了解”的占51.5%，选择“不知道”的占24.0%。在对“是否专门学习过《村组法》”进行回答时，选择“没有学习过”的占92.0%，这表明了相关政策宣传力度远远不够。调研中发现，宣传资料发到村干部手中，一些村干部认为即使宣传了也不会起到作用，再加上村民也不是特别希望知道这些内容，只在黑板报上粘贴了宣传内容，并没有采取合适的方式宣讲。

2．村民较少参与民主决策和民主管理

在对“您村在办理村集体经济所得收益的使用、村公益事业的经费筹集方案等涉及村民利益的重大事项时，一般是怎么决定的？”进行回答时，村民选择“召开全体村民会议讨论决定”的占8.9%，选择“召开村民代表会议讨论决定”的占12.4%，选择“村干部自己决定”的占23.3%，选择“不知道”的占55.4%。调查数据表明，在涉及村民利益的重大事项决策和管理中，有半数以上村民不知道决策和管理的过程，而知道决策和管理过程的人中，有半数以上的人认为是村干部自己决定的。另外，村里虽然制订了村规民约，但那只是为了应付上面的检查，制定后就被束之高阁。有的村民反映，村规民约只是对普通村民有约束力，对村干部和村里的“能人”、“富人”无约束力。

（三）村务公开走形式，民主监督被虚化

在对“村务公开的程度”进行回答时，选择“村务公开程度不够”的占64.1%，选择“非常不公开”的占12.1%，选择“公开”的占23.8%。村务公开工作层次不齐，有的村做得较好，有的村不尽人意。在对“村务的公开方式”进行回答时，村民选择“黑板栏”的占57.3%，选择“会议广播”的占7.3%，选择“明白卡”的占3.4%，选择“口头通知”的占16.0%，选择“与其他人聊天知道”的占16.0%，这表明村务公开的内容、时间和形式上非常随意，没有统一的规定。有的村对宅基地使用、集体经济实体经营承包、计生工作和村组干部责任制落实兑现等热点难点问题的实际情况不据实公开，或回避或言之不明。村民反映，村务公开不详细，尤其是财务公开上，只公开几个大数据，具体的收入项目就不公开，支出费用更是一笔带过。在瓯海区的某村访谈时得知，村务公开栏平时没有任何内容，一旦接上级派人来检查村级民主自治的落实情况时，村务公开栏就会很快被贴起来。

二、存在问题之原因分析

（一）村民和村干部的民主意识欠缺

1．村民缺乏自治意识

村民是村里的主人，其民主意识和自治能力直接影响村级民主自治建设，但多数村民连自己享有哪些权利，履行哪些义务都不清楚。在龙湾区某村访谈时发现，有村民不知道自己对村里的大事有知情权，不知道有权对村干部进行监督。问卷结果也不理想，在对“知道村民自治的基本内容吗？”回答时，村民选择“知道”的占24.8%，选择“不知道”的占75.2%。有的村干部也表示不清楚村级民主自治的内容。

2．村干部对村级民主建设认识模糊

一是村级民主建设的政策及文件层层下到村里后，部分村干部在村务公开栏上一贴了事，对村民没有什么影响；二是个别村干部习惯于树立“干部就是要说了算”的权威，不习惯别人监督、批评和提建议；三是有的村干部认为村中工作任务较多，要重视的事情也很多，选举、决策、管理和监督也就是形式，只要应付一下即可；四是有村干部认为自己可以胜任工作、廉洁正直，根本没必要搞这些决策、管理或监督；五是个别村干部是靠不正当手段当选的，自身不过硬，不敢接受监督。种种原因导致村干部不愿意推动村级民主建设，当然，迫于上级检查的压力也做做表面文章，只求形式上过得去就行了。

3．“地缘”、“血缘”观念根深蒂固

全国各地的温州军团和海外温州商团的形成从某种意义上说，是靠人情、宗族、血缘等“关系”发展起来的，村民们处在熟人社会中，人们之间非常重视“关系”，因而人情、宗族、小集团意识都会影响村民的行为，在民主选举时，村民会不自觉地选本宗族、本集团的候选人，不管其是否有能力。访谈中发现，许多村民在选举中不是看候选人的素质、能力，而是看其是否同姓同族同集团的人，这就为某些势力操纵、干预民主选举提供了空间。

（二）相关法律、制度不完善

1．选举法规不完善

我国《村组法》第15条规定了选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人；《浙江省村民委员委会选举办法》（以下简称《选举办法》）第15条也规定了选举村民委员会，实行差额选举的，由选民直接提名候选人；温州市并未出台更为具体的相关规定，只是强调严格按照《村组法》和《选举办法》执行，对于如何推选选举委员会、提名的程序等问题没有具体规定。同时，“贿选”问题处于法律真空状态。访谈中发现贿选现象非常普遍，但大多数贿选者到最后都以当选告终。因为法律对贿选查处的主体、程序、处罚机关和手段不明确，即使在选举中碰到贿选现象也很难明确其性质，另外贿选的查处和取证比较困难，贿选者一般都不承认贿选行为，而村民也为了避免麻烦而不出面作证，因此虽然有村民进行举报，还是由于取证难等原因难以有效遏制贿选。另外，缺少对破坏村委会选举的法律责任的规定。《村组法》规定了以不正当手段当选无效，但并未规定相应的处罚措施。

2．缺乏有效的监督机制

首先，监督的主体不明确，缺少法定的监督组织。《村组法》第39条规定地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。《选举办法》第8条规定，村民委员会换届选举时，县级人民政府和乡、镇人民政府成立村民委员会选举工作指导机构。由于法律规定的模糊导致法定监督主体的不明确，村民个人的监督也缺少国家机关的有力依托。

其次，监督的对象和监督的内容不明确。现行法律只规定了进行监督，但对监督对象和监督内容规定的过于简单、原则，缺乏可操作性。《村组法》第22条规定村民委员会实行村务公开制度，并接受村民的监督。2005年6月23日浙江省委办公厅、浙江省政府办公厅颁布了《关于进一步健全完善村务公开和民主管理制度的通知》。通知规定要重点加强村民代表会议、村务公开监督小组、民主理财小组“三个小组”建设。访谈中发现虽然有的村子里也有“形式上”的村民监督小组，但其监督作用受到村民的质疑。

再次，村务公开的形式、程序不具体，无法监督。《村组法》第30条规定了村务公开的内容、时间，但对村务公开的形式、程序没有明确的规定。《关于进一步健全完善村务公开和民主管理制度的通知》明确村务公开总体要求，要求切实做到村务公开的内容、形式和程序“三个到位”，虽然简单地规定了村务公开的形式和程序，但并未以明确具体的条款规定下来，仍给操作上带来了困难。

三、落实“四个民主”的举措

（一）加大宣传、教育力度，提高村民及村干部的政治素质和民主意识

针对农村存在的民主意识薄弱、参政水平不高、参与村务管理和决策不积极等问题，应该认真地组织村民学习有关村级民主自治的知识和相关政策文件，引导农村干部群众充分认识村民自治制度的地位、作用和重大意义，使村民真正意识到选举、监督、管理、决策权是国家赋予村民的神圣权利，逐步改变其对民主自治的冷漠态度，使他们真正参与到农村自治中来。对于村民，应该采用课堂讲解、影视、墙报、现场观摩等多种方式进行教育，唤起村民的参与意识，激发他们的参与热情。对于村干部的培训应该一年最少两次，培训方式应该从村务的实际出发，采用现场参观学习和典型示范引路的方式，让村干部中实践中锻炼自己的管理能力，让他们了解政策、懂得法律，增强坚持贯彻执行《村组法》的自觉性。访谈中，村民寄希望予村干部能遵守法律并依法办事，盼望得到村干部热情、全面的服务，希望文化水平高、政治素质好、道德修养好的人能到村干部的岗位上来，会非常欢迎大学生村官来到村子里工作；村干部也希望村民能支持他们的工作。只有干群之间形成良性互动，相互理解、相互支持，才能够积极推进基层民主建设。

（二）完善相关法律，加强制度建设

1．完善、细化村委会选举法

完善村委会选举程序和标准，对候选人的提名以及如何提名等细节做出具体的规定；结合实际情况，温州市可以在《选举办法》的规定下制定实施细则，清楚界定“贿选”的概念，严格制定“贿选”的认定标准，使之具有明确的可操作性；建议在刑法“侵犯公民人身权利、民主权利罪”一章中增设“破坏村民委员会选举罪”，将贿选、宗族干涉选举等行为纳入刑法的打击范围，对打击破坏村委会选举的行为可以做到有法可依，也为将村委会选举纳入诉讼渠道铺平道路[2]；制定与实体法相配套的程序法，依靠程序法来保证实体法的正确实施，具体规定贿选查处的主体、程序、处罚机关和手段等。2008年1月份开始，温州市启动村党组织换届选举工作，截至2008年3月底，温州市有67人受到党纪处分（其中警告9人、严重警告22人、撤消党内职务6人、留党查看8人、开除党籍22人），42人因各种破坏选举行为受到拘留等治安处罚[3]。因此完善法律规定，强化村民的法律意识和责任意识，对于规范基层“四个民主”建设非常重要。

2．加强民主决策、民主管理方面的制度建设

加强村民会议的议事规则和组织制度建设，具体规定村规民约的程序、执行程序、村民会议的操作程序和执行制度，构建民主决策和民主管理的责任追究制度，增加、补充有关法律后果的条款；建立村干部的民事赔偿责任制度，规范村干部的决策和管理行为，村干部如果违反民主决策和民主管理，未经过村民会议决定便擅自做出有损集体利益的行为，要有明确的民事赔偿责任；在民主决策和民主管理中，可以借鉴民政部长李学举推荐的河南省的“四议两公开”工作法（“四议”是指党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，“两公开”是指决议公开、实施结果公开）[4]。

3．建立民主监督方面的具体制度

要以法律法规为依据，建立起村务公开和村委会定期报告工作等具体制度，明确规定监督的主体、监督的对象和监督的内容，使监督具有可操作性；明确村民个人监督不力的补救机制，给予其硬性的约束制度。健全村务公开制度，凡是需要村民知道的村务大事都要按规定公开，尤其是财务公开；明确村务公开的内容，规范村务公开的形式、时间和基本程序，对于涉及村民重大利益的事项，可以采用印发图表的形式发放到每个村民手中。设立专门的村民自治监督小组并完善责任追究制度，村民自治监督小组由村民代表产生，对村干部的履职情况进行监督，对村民代表会议报告并负责。这方面可以借鉴浙江省武义县白洋街后陈村的村务监督委员会制度[5]126、浙江省常山县辉埠镇的村民代表质询制度[5]139以及浙江省衢州市柯城区杭埠镇的“两监督一赔偿”制度[5]143。访谈中村民建议，建立村干部工作约束机制，村委会应该在每年初制定本年度村务规划和任期目标，定期将村务完成情况向村民报告，接受村民的监督、评议和质询，村干部的报酬应该与评议结果挂钩。这样才可以不断改进和完善村干部的工作方式，提高村干部的综合素质和管理能力，促进村级民主自治建设的全面发展。

[1] 唐兴霖, 马骏. 中国村民自治民主的制度分析[EB/OL]. [1999-03-08]. http: //www.dlib.cnki.net/kns50/scdbsearch/ cdbindex.aspx.

[2] 胡建. 遏制贿选: 法律规制与社会治理[J]. 湖北社会科学, 2005, (3): 23-26, 43.

[3] 潘秀慧. 温州严厉打击村委换届拉票贿选: 67人受处分[N]. 温州都市报, 2008-04-25(2).

[4] 河北省委组织部, 河北省民政厅. 民政部部长李学举在党领导的村级民主自治机制工作经验交流会上指出:充分认识“四议两公开”工作法深刻内涵,不断完善村民自治各项制度提升实践水平[J]. 农村工作通讯, 2009, (22): 8.

[5] 余维良, 马福云. 后陈村村务监督制度: 村级民主监督[M]. 北京: 中国社会出版社, 2006.

Analysis on “Four Democratic Activities” of Grass-roots Democratic Development in Wenzhou Rural Areas——Based on Investigation in Ten Villages

YANG Yuan, LIU Yuxia
(1. College of Law and Politics; 2. Department of Ideological and Political Theory Education and Research, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

After investigation, the main problems of “Four Democratic Activities” existing in the course of democratic development of Wenzhou rural areas could be concluded as following: lacking of enthusiasm among voters and irregular democratic election activities, dilemmas in democratic decision’s making and the fulfillment of democratic management, and weakened democratic supervision that caused by formalized publication of village’s affairs. The reasons lie in the weakness of democratic awareness among the villagers and village cadres, and the imperfection of related laws and institutions. Accordingly, it is the necessary measure for guaranteeing the healthy grass-roots democratic development in rural areas to highlight the publicity and education, to improve the political quality of villagers and village cadres, and to strengthen the institutional construction.

“Four Democratic Activities”; Wenzhou Rural Area; Political Quality of Villager; Institutional Construction

(编辑：朱选华)

D67

A

1674-3555(2011)05-0077-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2011.05.011 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

2010-10-10

浙江省温州市科技局项目(R20090013)

杨原(1984- )，女，河南新乡人，硕士研究生，研究方向：马克思主义与现实

特约栏目主持人语·Words from Special Column Editor