从“民工荒”透视城市流动人口管理与服务:问题与对策

潘鸿雁

从“民工荒”透视城市流动人口管理与服务:问题与对策

潘鸿雁

近年来不断发生的“民工荒”,困扰着中国东部沿海发达地区。“民工荒”不是单纯的经济问题,而是关涉到流动人口的身份权利和社会待遇的尊严问题。长久以来,数以百万的流动人口为城市经济发展做出了巨大贡献,却长期得不到社会的足够关怀,始终徘徊在城市的边缘,受拒于城市权力之外,过着候鸟般的迁徙生活。“民工荒”第一次向政府和全社会敲响了警钟:尊重流动人口的基本权利及其待遇,重视流动人口的保障和服务。

流动人口;保障和服务

(一)

当前我国人口流动处于高峰期,2009年流动人口数量达到 2.11亿人,占全国总人口的 15%左右,且继续呈增长的态势。如此巨大的流动人口大部分流向广东、浙江、上海、江苏等东南沿海经济发达省市。然而,近年来不断发生的 “民工荒”,困扰着东部沿海发达地区。先是珠三角,继而长三角,缺工的区域在不断扩大,甚至蔓延到了内地。缺工人数激增到几百万,仅珠三角地区就达到 200万。节后“民工荒”已成为常事。尽管 2010年是最给力的一年,农民工加薪最多,其工资性收入增幅高达 17.9%,超过城市居民收入增幅。但工资的提高并没有给发达地区带来预期的效应,农民工依然在减少,至 2011年“民工荒”以更大的强度显现。现在,珠三角和长三角都在用加薪留人,中西部地区也在以情感人,东、中西部开始展开争抢农民工的激烈竞争。这一现象说明,“民工荒”不是单纯的经济问题,而是关涉到流动人口的身份权利和社会待遇的尊严问题。长久以来,数以百万的流动人口为城市经济发展做出了巨大贡献,却长期得不到社会的足够关怀,始终徘徊在城市的边缘,受拒于城市权力之外,过着候鸟般的迁徙生活。“民工荒”第一次向政府和全社会敲响了警钟:尊重流动人口的基本权利及其待遇,重视流动人口的保障和服务。

(二)

我国流动人口规模之大、数量之多、影响之深远,已使其成为一个不可忽视的群体及社会结构的重要一极,成为政府工作和改善民生的重点人群。“民工荒”现象在带给我们思考的同时,也让我们开始检视城市的流动人口管理和服务,寻找其中存在的问题:

1、对流动人口的认识还存在局限性

从政府的角度而言,长期以来形成的对流动人口的惯性思维还没有发生根本性的改变,考虑流动人口对城市社会稳定的影响多于对社会发展的影响,对城市资源的占有多于对城市社会的价值,对城市就业的挤占多于对城市 GDP的贡献。因此,在制定政策时总是将流动人口置于社会安全的消极影响因素中加以考量,限制、管理多于服务,社区工作以治安和计划生育管理为重,保障和服务相对较弱,流动人口的社会服务需求被隐没在问题之中。而这一惯性思维的形成又是基于对流动人口的变动趋势认识不足或者是认识片面:

首先是对流动人口家庭式迁居城市的变动趋势认识不足。以前流动人口作为中国社会结构新的一元,总是徘徊在城市与农村之间,候鸟似地迁徙,长期居留城市的意向不明显,故城市和农村都没有将流动人口纳入服务范围。近年来,流动人口越来越多地以小家庭的方式进入城市,并倾向于长期居留城市,处于城市化进程中的常住化阶段,〔1〕由生存型向发展型迈进;〔2〕其次是对流动人口的家庭化、阶层化的发展趋势认识不足。居留在城市的流动人口在城市产业分工体系的影响下及自身创造性的社会实践中,出现了具有层级意义的二次分化,其结果是改变了他们对资金、技术、知识、和社会关系等社会资源要素的占有状况,导致他们应对社会风险的实际能力出现极大的差异,〔3〕及社会服务需求的差异:有的流动人口是为了求生存,有的则是为了更好的发展,渴求城市市民身份资格和待遇,特别是新生代农民工。然而我们的认识并没有与时俱进,还是停留在原来的阶段,在生存 -经济的视角下看待问题和解决问题,即将流动人口进入城市的行为统一解释为谋生或活得更好些,将他们的需求定义为生存需求或者是生存需求的延伸,因而在政策实践中将流动人口看作是与城市居民对立的另一个同质群体,以控制和防范的心态管理他们,对他们采取无差别的管理和服务手段,忽视了流动人口层级化、多样化、差异化的服务要求,管理理念和服务手段都比较滞后。

2、针对流动人口的制度还不完善

首先是全国性的流动人口管理条例未取得实质性的突破,并制约了地方性法规规章的发展。自1985年公安部颁布《关于城镇暂住人口的暂行规定》以来,全国性的流动人口管理条例、法规并未进行根本性的改革,在流动人口管理立法方面难以取得实质性进展,现有的一些条例、法规存在明显的欠缺和问题。由于缺乏全国性的、统一的流动人口管理法规、条例,各地在流动人口管理实践中没有权威依据,地方性法规和规章不统一。不同地方的法规和规章对流动人口的管理规定,标准不一、待遇差别大,导致人口流入地与人口流出地的管理工作很难相互衔接,不适应社会主义市场经济体制下流动人口管理法治化和保护公民合法权益、维护社会公平的需要。像上海这样的大城市虽然在户籍制度改革方面走在前列,但由于比较超前,与人口流出地的人口管理制度难以有效衔接,也因此遇到了许多麻烦。

其次是流动人口权益保障制度不完善。对流动人口的义务强调较多,对其权益规定考虑不周,有关流动人口权益保障的法律规定还比较欠缺。以就业为例,虽然《中华人民共和国行政许可法》颁布实施后这种状况有所改变,但隐性的就业歧视难以根除。越是大城市,人口总量控制和再就业安置工作压力越大,越倾向于对外来流动人口就业实行紧缩和控制式管理,在公务员、事业单位报考,以及职称评定等方面,均有严格的户籍限制。在农民工集中的许多非公有制企业中,存在“空壳工会”的现象,或者是工会没有发挥其作为维权组织的作用,致使农民工权益得不到保障。许多城市的社会保障制度基本上带有“一城两制”的特点,现行的保障制度主要是针对城镇居民设计的,而面向流动人口设计的社会保障较之于市民则差之千里。就连最近出台的限购房政策,在一些城市执行的过程中也转变成专门针对流动人口的排斥政策。

流动人口制度的缺失或者是不健全,以及作为农民工维权组织的缺位或不到位,会导致流动人口的身份歧视,以及侵权行为的发生。所以,进入城市的流动人口常常面临双重困惑,即身份歧视上的困惑和权利无保障的困惑。

3、流动人口的管理体制统筹协调性不够

首先是缺乏常设的流动人口管理机构或者是流动人口的管理机构缺乏权威性。比如作为现有管理体制补充的流动人口综合管理机构未纳入政府的正式编制,属于“常设临时机构”,机构成员不对机构承担实际责任,这样就难以保持机构的核心地位与权威,不能胜任统筹协调流动人口的管理工作。

其次是现有管理系统的组织结构及工作职能存在以下主要问题:职能部门职责分离,多头管理,部门间关系协调问题突出,“条”、“块”分割矛盾十分明显。如公安部门负责流动人口的治安管理,维稳综治办负责出租房屋管理,计划生育部门的流动人口管理办公室负责流动人口计划生育管理等,他们对责、权、利的认识不统一,缺乏必要的全局观念和系统管理意识及内在协作机制,在信息获得和交流上不能实现共享,遇到具体问题往往很难处理,常常引发不同行政单位之间推诿扯皮的现象。此外,基层缺少必要的执法权,“属地原则”难以落实,“条”、“块”管理辖区范围不一致,城乡结合部问题突出,也造成协调上的困难和管理漏洞。

流动人口管理体制缺乏统筹协调性,没有建立一个改善流动人口公共服务的枢纽平台,因而难以形成有效的管理和服务合力,造成政府资源的浪费,以及管理效率不高和流动人口的城市归属感不强。

4、流动人口的保障和服务有待改善

从总体上来看,由于户籍制度及城乡二元社会结构的存在,流动人口仍处于过渡城市化阶段,他们居住、工作、生活在城市却无法获得城市居民身份和权利,〔4〕不能和城市居民平等地享有公共产品,很难享受到城市的社会福利及公共服务,而城市社区也没有真正将他们纳入管理与服务体系,流动人口的各种服务需求受到漠视:流动人口的居住需求基本上被阻隔在主流的住房分配体制之外,人均住房使用面积和住房质量上都表现得更低;〔5〕流动人口子女教育存在不公平,教育需求难以得到保障,〔6〕经常发生流动人口的子女因找不到学校或负担不起学费而辍学的情况;流动人口的社会保障制度已经走向“碎片化”,城市低保网没有向他们张开,社会救助这种最低层次的保障也没有辐射到他们,还有相当一部分流动人口游离于医疗、养老、失业保险安全网之外,患病不医、大病小医、以及靠子女养老情况比较普遍。由于流动人口获得社会保障的渠道和制度模式不完善,社会保障资源的种种分割成为其“内在市民化”过程中的障碍,导致“流动但不定居,定居但不融合”的现象;〔7〕在传统社区的“政府单向制约式”治理结构下,以管理为主要方式的计划生育工作对流动人口群体的约束力十分有限,在缺乏互动的机制下,计划生育宣传教育和计划免疫、妇幼保健等基本公共卫生服务无法真正落实到流动人口群体;〔8〕流动人口超时加班的情况普遍存在,被欠薪的现象时有发生;政府对流动人口的职业技能培训方面力度还不够大,据上海市典型区县的调查反映,流动人口参加培训的比例仅为 25%。此外,为他们免费提供的服务项目少,他们很难从公共信息渠道获得准确的就业信息;而且接受培训的时间短、质量差、培训内容与生产实际脱节,不能满足企业对技术工人的迫切需要;流动人口的精神生活贫乏,还不能像城市居民那样真正享有文化娱乐、体育休闲服务,形成了“白天忙于生计,晚上无所事事的状况”,等等。流动人口在居住条件、子女就学、就业、医疗等社会保障服务及文化生活方面都与城市居民存在差距。这种落差既是客观存在,也被流动人口所主观感知。这些都直接影响到流动人口的城市融入,其社会认同处于“内卷化”状态。〔9〕

(三)

随着我国政府执政理念由“发展型政府”逐步向“民生型政府”的转变,流动人口管理也开始了从管制到融合的演变。促进流动人口社会融合,成为新时期我国流动人口管理服务工作的主要目标。〔10〕要使流动人口真正融入到城市中去,就要解决好他们的生存和发展问题,要为他们提供更多的公共服务,在制定政策时考虑到他们的需求,要使他们能够享受到与城市居民同样的社会保障和服务。具体来说,主要应从以下几个方面入手:

1、在公民权的视野下认识流动人口问题

美国学者苏黛瑞认为,现代公民权问题由两个方面构成:第一是社会成员资格或身份的问题,即归属于某个共同体的问题;第二是资源分配的问题。前者决定后者,即归属于哪个共同体就决定了获得资源的多寡。英国社会学家马歇尔将公民权利划分为法律权利、政治权利和社会权利三类。〔11〕就业权、受教育权、医疗和福利等社会保障权直接对应的就是这种社会权利,它是国家对所有社会成员承诺的一种服务底线。公民权的实质体现的是相对于特定共同体的承认与排斥的关系,在我国表现为城市群体与流动人口群体之间的承认与排斥的关系,且这一关系是在各种力量的博弈中不断变化发展着的。

国务院发展研究中心社会发展研究部副部长贡森认为,我国农业劳动力继续转移面临特殊困难,着力帮助农民工实现社会权利,是解决“民工荒”的较优选择。从根本上说,社会融入的中长期目标是社会融合,就是消除流动人口与当地户籍人口的身份和社会权利的差距,实现各类人群社会权利的同等。但是,在近期社会融入主要是社会承认、接纳和包容。这就意味着:相关的政策制定者在构建和谐社会的背景下,应当在公民权的视野下来认识、界定和处理流动人口问题。没有流动人口的社会融入就不可能实现全面建设小康社会和基本实现公共服务均等化、城乡统筹协调发展的宏伟目标。在制定政策时应落实“以人为本”,充分重视和考虑流动人口的基本权利和社会服务需求,解决好他们的生存和发展问题,逐步提高他们的社会保障水平,为他们编织一张社会 “安全网”,提供多层次、多主体、有差异的社会服务,让他们能够“体面劳动”、“活得有尊严”。

2、探索建立统筹协调的流动人口管理体制

流动人口管理是一项涉及多部门的系统工程,需要一个权威的机构来统领和协调,需要公安、房管、劳动保障、工商、人口计生、卫生等职能部门全力以赴,动员整合全社会的资源,才能达到预期的效果。因此:

首先,需要强化统领机构的权威地位。比如,上海市探索实行人口综合服务和管理领导小组统领全市人口管理和相关政策的综合协调工作的综合管理与服务模式,已初见成效,今后面临如何进一步加强该机构的权威性,提高综合协调和运作能力。

其次,需要不断完善流动人口管理体制和工作机制。具体来说就是要,科学界定与综合协调各职能部门的管理职责,对各部门所掌握资源状况、管理权限、职能发挥,以及部门间信息交错关系进行系统分析,进一步优化资源配置,强化流动人口管理的合力机制。〔12〕

无锡市探索实行由发改委或人口计生委牵头、相关部门协调配合的“大人口机构统筹型”管理体制,旨在实现人口自由迁移流动和改善流动人口及本地居民的福利;嘉兴市通过成立单独的流动人口服务管理部门来加强流动人口管理和服务的“专业机构协调型”管理体制,使得建立部门之间良好的沟通协调运行机制,实现人口信息共建共享成为可能。这些城市的创新探索实践在很大程度上解决了流动人口服务管理工作中管理主体不清、管理合力不够、工作效率不高、人口信息不明等的难题,有利于促进经济社会发展与人的全面发展的统一。

3、有机结合政府管理与自治管理、“硬管理”和“软管理”

政府的管理是“硬管理”,是制度化的刚性管理,一般通过灌输的方式来实现。一直以来,政府在流动人口问题上没有很好地承担起自身的管理和服务职责,服务理念缺失,制度设计有待完善,管理职能上也存在缺位现象。今后,政府应该树立以人为本的管理思想和服务理念,充分考虑并尊重流动人口的利益诉求,建立一套新型的主动适应人口广泛流动的社会服务与社会管理相结合的体系,改变以往的 “劳动力管理模式”,向 “居民管理模式”转换,为流动人口提供一个良好的公共秩序:加大对用工单位监管执法力度、规范对劳动力市场管理、制定较为完备的流动人口的管理和保障服务法规,做好将流动人口纳入城市居民的准备。

自治管理是“软管理”,是文化的柔性管理,一般通过渗透的方式来实现。培育和发展流动人口自治组织,如“流动人口自治协会”以及志愿组织等。后者不仅能够为流动人口提供各种服务,较好地保障其合法权益,而且能充分发挥自我管理、自我组织、自我约束的功能,既可分担政府职能部门的部分管理功能,减轻政府的负担,又能及时化解许多矛盾纠纷,在维护地方治安等方面效果十分明显。再如建立“外来流动党员之家”,充分发挥外来流动人口中党员的模范带头作用。流动人口的自治管理与政府管理的有机结合,即“硬管理”与“软管理”的有机结合,能够有效整合各类资源,弥补政府行政管理的不足。同时,赋予流动人口政治参与和自治管理的权利,可以提升他们的城市认同感和主人翁的意识。

4、加强城市居民与流动人口的沟通与理解,促进社会融合

光靠政府决策者的努力是不够的,有必要动员社会各方力量的参与,运用多方资源,创造一个城市群体与流动人口群体和谐相处的良好社会环境。

首先,充分发挥电视、报纸、广播等新闻媒体的宣传功能,营造和谐的社会交往氛围。新闻媒体应当大力宣传流动人口为城市和社会所做出的巨大贡献和新人新事、新风尚,使城市居民意识到流动人口默默无闻的贡献与牺牲对城市化建设与发展所起的巨大作用,从而改变长期以来对流动人口形成的习惯性偏见,培养公民意识和平等、公正观念。同时,引导广大流动人口强化对城市的归属感,重塑他们对自己的身份认同,让他们逐渐意识到自己也是城市的主人。这样,才能创造一种平等融洽的社会氛围,帮助城市居民和流动人口群体加强互动,增进彼此间的理解、沟通与包容,共同享受城市的阳光。

其次,社区应充分发挥其属地管理和服务的功能。社区是流动人口居住和生活的空间场所,也是能够给他们提供精神支持的地方。加强对流动人口的社会服务,也应该从社区入手,在社区得到落实。〔13〕在具体实践中,就是要将流动人口纳入社区发展规划,向他们开放既有的社区服务体系,如就业、医疗、文体、救助等,同时增加有针对性的服务项目;〔14〕设立以流动人口为对象的社区工作者队伍,提供包括法律咨询与援助、心理咨询、就业咨询、困难救助等在内的社区综合服务,等等,让流动人口也能够公平地享受到以社区为代表的方便生活型服务和以志愿者活动为主体的义务型服务。社区服务能够解决流动人口的日常生活需求,帮助他们提高生活质量。同时,为他们提供实现自我管理自我服务的机会,促使流动人口对社区产生较强的归属感和认同感。

最后,在学术领域同样需要参与建构流动人口的社会身份地位。这就需要学者改变以往关于流动人口的生存 -经济叙事和分析模式,即在这一模式下流动人口进入城市的行为被解释为谋生或活得更好些,而是基于社会事实的变化,关注流动人口在中国社会中的身份地位,在“身份 -政治”的叙事和分析模式下用话语、用知识参与建构流动人口的社会身份,影响政府的流动人口政策,引导城市群体承认和接纳流动人口,加快两者之间的融合速度和水平,使流动人口真正感受到春天的来临。

〔1〕王桂新,等.中国城市农民工市民化研究——以上海为例 〔J〕.人口与发展,2008,(1).

〔2〕段成荣,等.改革开放以来中国流动人口变动的九大趋势 〔J〕.人口研究,2008,(11).

〔3〕万明国.都市农民的二次分化与分类社会保障对策 〔J〕.城市发展研究,2004,(3).

〔4〕陈映芳.“农民工”:制度安排与身份认同 〔J〕.社会学研究,2005,(3).

〔5〕吴维平,王汉生.寄居大都市:京沪两地流动人口住房现状分析 〔J〕.社会学研究,2002,(3).

〔6〕韩嘉玲.北京市流动儿童义务教育状况调查报告 〔J〕.青年研究,2001,(9).

〔7〕郑秉文.改革开放 30年中国流动人口社会保障的发展与挑战 〔J〕.中国人口科学,2008,(5).

〔8〕刘传江.城市社区治理结构转型与边缘性群体的计划生育管理 〔J〕.人口与经济,2003,(6).

〔9〕王春光.新生代农民工城市融入进程及问题的社会学分析 〔J〕.青年探索,2010,(3).

〔10〕尹德挺.建国六十年流动人口演进轨迹与若干政策建议 〔J〕.改革,2009,(9).

〔11〕王小章.从“生存”到“承认”公民权视野下的农民工问题 〔J〕.社会学研究,2009,(1).

〔12〕郭秀云.大城市外来流动人口管理模式探析——以上海为例 〔J〕.人口学刊,2009,(5).

〔13〕潘鸿雁.金融危机背景下加强对上海市外来务工人员的保障与服务思考 〔J〕.兰州学刊,2009,(9).

〔14〕童星,等.“敦睦他者”与 “化整为零”——城市新移民的社区融合 〔J〕.社会科学研究,2008,(1).

C915

A

1004—0633(2011)04—108—05

①本文探讨的流动人口主要是那些为了寻求就业机会而以家庭形式来到城市的农村流动人口,即经济型流动人口。

本文为国家社会科学基金项目“城市流动人口家庭的社会服务需求研究”的阶段性成果,项目编号为:11BSH068。

2011—04—16

潘鸿雁,社会学博士,上海行政学院社会学教研部副教授,研究方向:农村社会学、社区建设。 上海 200233

(本文责任编辑 刘昌果)